本刊編輯部

以政府放權(quán)激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力
——政府改革、簡(jiǎn)政放權(quán)和權(quán)力清單

本刊編輯部

“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”。從行政審批制度改革的深化到權(quán)力清單的公開制度的推開，政府自身改革的步伐從未停頓。雖然“硬骨頭”不好啃，但只要付諸“干一寸勝過說一尺”的行動(dòng)，改革紅利就能持續(xù)釋放，社會(huì)活力也將不斷迸發(fā)出來

在全面深化改革這盤大棋局中，政府自身改革起到全盤皆活的關(guān)鍵棋子的作用。今年全國(guó)兩會(huì)，《政府工作報(bào)告》把改革放在政府工作的首位，將“深入推進(jìn)行政體制改革”排所有改革的前列，強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，這是政府的自我革命”。在2014年浙江省政府工作報(bào)告中，將“加快政府自身改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能”作為省政府八項(xiàng)重點(diǎn)工作的第一項(xiàng)，部署了“全面推行政府權(quán)力清單制度”等相關(guān)配套改革。從行政審批制度改革的深化到政府權(quán)力清單制度的推開，政府簡(jiǎn)政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變的步伐不斷加快，這必將有力推動(dòng)重要領(lǐng)域改革取得新突破，大大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，釋放出更多的改革紅利。

政府改革是“深改”的“馬前卒”、“當(dāng)頭炮”

全面深化改革，經(jīng)濟(jì)體制改革是重點(diǎn)，但經(jīng)濟(jì)改革的深化繞不開政府?；仡櫢母镩_放30多年的歷史，每當(dāng)出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)變革的時(shí)候，政府總是進(jìn)行自身的變革。每當(dāng)政府自身改革比較到位，總是能夠極大激發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活力的迸發(fā)。“過去改革的重心是市場(chǎng)主體和市場(chǎng)體系的再造，今天深化改革是治理體系和治理方式的自我完善，要求深化新一輪政府自身改革”(李強(qiáng)，2014)。只有從政府改革突破，真正轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府治理水平，才能推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府改革已經(jīng)成為全面深化改革的“馬前卒”、“當(dāng)頭炮”，政府是否具有改革的自覺性和主動(dòng)性，很大程度上決定著全面深化改革的成敗。

當(dāng)下已進(jìn)入改革深水區(qū)，各種利益錯(cuò)綜復(fù)雜，一些問題越來越具有深刻的結(jié)構(gòu)性或體制性特征，而政府自身改革是焦點(diǎn)也是攻堅(jiān)。與其他方面的改革相比，政府改革的難度更大、復(fù)雜性更強(qiáng)。比如行政審批是行政權(quán)力最為集中的領(lǐng)域，取消和下放行政審批權(quán)，其實(shí)質(zhì)是減少和限制政府權(quán)力，政府需要有超越自我利益的勇氣和智慧?！叭绻f十一屆三中全會(huì)是我國(guó)政治家主動(dòng)開啟改革的標(biāo)志，那么十八屆三中全會(huì)則是我國(guó)政治家主動(dòng)深化改革的標(biāo)志”（胡偉，2014）。

打造一個(gè)有為、有效、有力、有責(zé)的政府，這是政府改革的重要任務(wù)。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體履新以來，中央政府確立了以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的政府改革新思路，“把加快轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)作為本屆政府開門第一件大事”，有序推進(jìn)向市場(chǎng)、社會(huì)和地方政府放權(quán)，在涉及政府自身利益的改革上已取得重大進(jìn)展，而今年《政府工作報(bào)告》體現(xiàn)十八屆三中全會(huì)的改革精神，繼續(xù)把簡(jiǎn)政放權(quán)作為“當(dāng)頭炮”，這都是中央政府具有改革自覺性和主動(dòng)性的鮮明例證。從浙江看，今年以來省委、省政府已多次作出部署，要求各級(jí)政府以自我革命的勇氣、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)臍馄恰⑸谱魃瞥傻钠犯?，打好政府自身改革攻?jiān)戰(zhàn)。

“下好簡(jiǎn)政放權(quán)先手棋”

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，政府和市場(chǎng)的關(guān)系是最重要的關(guān)系。市場(chǎng)能做的就應(yīng)該交給市場(chǎng)，只有市場(chǎng)不能做且政府能做得更好的，才能由政府做，這是資源配置中市場(chǎng)決定性作用發(fā)揮的內(nèi)在要求。過去這些年，我們雖然在政府職能轉(zhuǎn)變上取得了巨大成就，但客觀而言政府職能定位仍存在邊界模糊、定位不準(zhǔn)、越位錯(cuò)位不到位現(xiàn)象，行政權(quán)力過多過大，比如政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)過多過細(xì)，行政審批項(xiàng)目偏多偏繁，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)束縛多、成本高。如果政府不簡(jiǎn)政放權(quán)，不改變權(quán)力過分集中，市場(chǎng)在資源配置中就無(wú)法起決定性作用。簡(jiǎn)政放權(quán)已是讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要突破口、切入點(diǎn)，是關(guān)系到推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)革命。政府簡(jiǎn)政放權(quán)的程度有多大，市場(chǎng)在資源配置中所起的決定性作用就有多大，全面深化改革的成功率就有多大。

李克強(qiáng)總理在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)闡述簡(jiǎn)政放權(quán)的必要性和重要性。他強(qiáng)調(diào)，要“用政府權(quán)力的減法換取市場(chǎng)活力的加法”“政府要從‘越位點(diǎn)’退出，把‘缺位點(diǎn)’補(bǔ)上”。他多次告誡各級(jí)政府官員“把錯(cuò)裝在政府身上的‘手’，換成市場(chǎng)的‘手’”，把政府不該做、做不了、做不好的事轉(zhuǎn)給市場(chǎng)、社會(huì)和中介組織，集中精力做好自己應(yīng)該做的事。而過去一年“中央政府把簡(jiǎn)政放權(quán)作為改革的先手棋”，行政審批制度改革聲勢(shì)之大、力度之強(qiáng)、范圍之廣前所未有。2013年，僅中央政府下放取消的審批事項(xiàng)就有416項(xiàng)，五年的承諾在一年中完成一多半，并修訂了政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，推動(dòng)注冊(cè)資本登記制度改革；今年還將“要取消和下放200項(xiàng)以上行政審批事項(xiàng)”，“全面清理非行政審批事項(xiàng)”，行政審批公開透明化程度將顯著提高。從浙江看，省委、省政府提出全力打造“審批事項(xiàng)最少、審批效率最高、服務(wù)環(huán)境最優(yōu)的省份”，率先開展新一輪審批制度改革。2013年，僅省級(jí)行政許可事項(xiàng)就從706項(xiàng)減少到424項(xiàng)、非行政許可事項(xiàng)從560項(xiàng)減少到96項(xiàng)，省級(jí)審批事項(xiàng)削減幅度達(dá)59%。紹興市柯橋區(qū)已成為浙江企業(yè)投資項(xiàng)目審批最高效的地區(qū)，審批時(shí)間大幅縮短。

新一輪政府職能改革“開弓沒有回頭箭”。簡(jiǎn)政放權(quán)就是要大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置、大幅度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理和干預(yù)、大幅度減少政府對(duì)資源要素價(jià)格的干預(yù)?！叭齻€(gè)減少”的目的，“是為了推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化；是為了形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的體制機(jī)制；是為了建立健全主要由市場(chǎng)決定要素價(jià)格的機(jī)制”(李強(qiáng)，2014)。浙江下一步將按照中央部署，更大范圍地簡(jiǎn)政放權(quán)，“對(duì)沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政權(quán)力，一律取消；對(duì)一些雖有法律法規(guī)依據(jù)、但不符合改革精神和發(fā)展實(shí)際的行政權(quán)力，要予以嚴(yán)格管理；對(duì)直接面向基層、量大面廣、由地方行使更方便更有效的行政權(quán)力，一律下放給市縣；可以轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位或社會(huì)組織行使的行政權(quán)力，予以轉(zhuǎn)移……”。當(dāng)然，簡(jiǎn)政放權(quán)的目標(biāo)并不是簡(jiǎn)單地放權(quán)，更需要把“接、放、管”的文章做好，真正讓政府、市場(chǎng)、社會(huì)“各盡其責(zé)、各就其位”。

公開權(quán)力清單是簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)鍵一步

理論和經(jīng)驗(yàn)都表明，解決政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，關(guān)鍵是確立政府權(quán)力邊界。因?yàn)檎衅鋬?nèi)在的慣性和利益驅(qū)動(dòng)，權(quán)力邊界不清意味著行政權(quán)力的無(wú)限權(quán)威和擴(kuò)張沖動(dòng)，必然會(huì)在運(yùn)行中出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等異化現(xiàn)象，遏制市場(chǎng)的創(chuàng)造活力和滋生各種腐敗行為。十八屆三中全會(huì)《決定》中明確提出，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。權(quán)力清單依據(jù)國(guó)家法律對(duì)政府職責(zé)和權(quán)力行使所做的具體界定，不僅最大限度防止政府的越位、缺位與錯(cuò)位行為，限制政府不當(dāng)干預(yù)，而且“權(quán)力清單”的公布將帶動(dòng)“負(fù)面清單”管理模式的推進(jìn)，推動(dòng)企業(yè)“法無(wú)禁止即可為”，為市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用騰出足夠空間。

今年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步明確“確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會(huì)公開。清單之外的，一律不得實(shí)施審批?！惫记鍐问侵贫冉ㄔO(shè)過程，相對(duì)于審批事項(xiàng)數(shù)量上的削減，權(quán)力清單從法治上重構(gòu)了政府和市場(chǎng)的關(guān)系。回顧這些年行政審批改革過程中遇到的種種困難，雖然很多顯性的審批事項(xiàng)被清理了，但形放實(shí)不放、明放暗收等問題仍然在一定程度上存在。而通過權(quán)力清單設(shè)置，一方面使行政權(quán)力不能任意延伸、暗箱操作，不能以紅頭文件等方式隨意設(shè)置行政審批事項(xiàng)；另一方面，引入真正有效的社會(huì)監(jiān)督，讓群眾能夠明白無(wú)誤知曉權(quán)力運(yùn)行的邊界，有助于徹底擺脫內(nèi)部限權(quán)反復(fù)減增的局面，真正把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。如果說下放取消行政審批事項(xiàng)，是要砍去不合適、不必要的權(quán)力，那么建立權(quán)力清單則是要通過給權(quán)力劃定邊界，讓“法無(wú)授權(quán)不可為”以清晰的方式呈現(xiàn)。日前，國(guó)務(wù)院在網(wǎng)上公布了60個(gè)部門、1235項(xiàng)審批事項(xiàng)匯總清單，從提出到公布，速度之快、透明度之高，大大超出預(yù)期，這將加速推進(jìn)政府向服務(wù)型政府、法治政府轉(zhuǎn)變。

在新一輪改革中，浙江走在前、行在先，率先推行權(quán)力清單制度，緊鑼密鼓地開展全面“清權(quán)”、大幅“減權(quán)”和公開“曬權(quán)”。目前已正式啟動(dòng)了富陽(yáng)市推行權(quán)力清單制度試點(diǎn)，省級(jí)部門開始全面清理行政權(quán)力。3月7日，富陽(yáng)市率先對(duì)外公布全國(guó)首份縣級(jí)政府部門權(quán)力清單。截至目前，富陽(yáng)政府部門原始行政權(quán)力從2008年的7800多項(xiàng)削減到6100余項(xiàng)，削減幅度達(dá)21.8%；常用行政權(quán)力從2500多項(xiàng)削減到1534項(xiàng)，削減幅度達(dá)38.6%。而全省到2014年10月底之前，省、市、縣三級(jí)政府部門將全部完成權(quán)力清單公布；各級(jí)政府的行政權(quán)力將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減掉一半，保留的權(quán)力事項(xiàng)將放到互聯(lián)網(wǎng)上接受陽(yáng)光監(jiān)督。與此同時(shí)，一張融行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、在線互動(dòng)、效能監(jiān)察于一體的省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)正在構(gòu)建。浙江還將“探索建立政府部門不再直接向企業(yè)分配和撥付資金、不再直接向企業(yè)征收行政事業(yè)費(fèi)的制度，加快建立負(fù)面清單外企業(yè)投資項(xiàng)目政府不再審批的體制機(jī)制”。

建立權(quán)力清單制度畢竟是對(duì)政府行政管理模式的一種再造，不可能一蹴而就，真正把這一重要部署落到實(shí)處，還有很長(zhǎng)的路要走。而權(quán)力清單之后，將是程序清單、責(zé)任清單的推進(jìn)，同樣需要在不斷探索中前行，才能積微以成著，行穩(wěn)而致遠(yuǎn)。