文│程嘯

根據(jù)國(guó)土資源部5月份通過(guò)的立法計(jì)劃，《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》已由6月底前出臺(tái)變?yōu)?月底前力爭(zhēng)報(bào)出送審稿，年內(nèi)完成立法。不動(dòng)產(chǎn)登記局今年5月在國(guó)土資源部掛牌成立，各地陸續(xù)啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)。今后，土地、房屋、林地等不動(dòng)產(chǎn)登記將由一個(gè)部門承擔(dān)，住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門的部分職責(zé)將轉(zhuǎn)入國(guó)土部門，機(jī)構(gòu)和人員面臨撤并劃轉(zhuǎn)。

為何難產(chǎn)？

事實(shí)上，將不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記難產(chǎn)歸咎于部門利益，這可能是一種誤導(dǎo)。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記大的方向，包括住建部等在內(nèi)都是認(rèn)可的，也達(dá)成了共識(shí)，沒(méi)有異議，異議就是怎么統(tǒng)一，也不完全是部門利益，關(guān)鍵是如何平穩(wěn)過(guò)渡，不能天翻地覆，強(qiáng)硬推行，影響現(xiàn)有工作。

雖然由國(guó)土資源部地籍司負(fù)責(zé)的草案幾易其稿，提交給國(guó)土部法規(guī)司后，又修改了不少內(nèi)容，但問(wèn)題仍比較多。一個(gè)主要的原因是起草部門對(duì)房屋登記制度的實(shí)際運(yùn)行情況不太了解，容易導(dǎo)致閉門造車，對(duì)于涉及多部門的改革，“開(kāi)門立法”應(yīng)該是更為明智和理想的選擇。

立法需要尊重既有事實(shí)，可以有一定超前性，但不宜完全破壞現(xiàn)有管理結(jié)構(gòu)，以現(xiàn)有房屋管理體系為例，房屋管理部門將登記作為行政管理的重要手段，有些地方的房屋登記管理是完全獨(dú)立的，既不歸屬房管部門，也不屬于國(guó)土部門，如果一刀切拿掉，完全另組建一個(gè)新的部門歸到國(guó)土部門之下，也存在問(wèn)題。

房屋登記的工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地登記，比如北京每年有近80萬(wàn)件登記，而土地登記才1萬(wàn)件，房屋登記部門一般是處級(jí)，而國(guó)土的登記部門屬于科級(jí)，如果完全推倒重來(lái)，肯定會(huì)有人反對(duì)。同時(shí)，原有管理人員的安排也需要考慮在內(nèi)，比如，住建部有全國(guó)房屋登記官考試制度，全國(guó)有30多萬(wàn)人從事房屋登記，通過(guò)考試的大概2.9萬(wàn)人，這批人應(yīng)該成為登記制度的主力軍。統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)在中央與省一級(jí)基本沒(méi)有太大的現(xiàn)實(shí)意義，關(guān)鍵是縣和市，因?yàn)檫@一部分才是真正的辦理登記的執(zhí)行部門，對(duì)他們的影響也最大。

地方部門是登記管理的基礎(chǔ)，也可能成為阻力，比如住建部一直希望推進(jìn)的房屋登記聯(lián)網(wǎng)，遲遲未有進(jìn)展，與地方阻力密不可分，如果國(guó)土部想推，也不一定能行。地方政府不愿意將登記統(tǒng)一到國(guó)土部門下面。

一方面，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度應(yīng)該求同存異，尋找最大公約，而不能簡(jiǎn)單消滅現(xiàn)存制度，尤其是被實(shí)踐證明的制度，如果推倒重來(lái)，對(duì)改革未必是好事。

另一方面，作為頂層設(shè)計(jì)的立法，也需要充分考慮中央和地方權(quán)力劃分，涉及到房屋、土地、林地、草地、海域等領(lǐng)域的統(tǒng)一登記，不同部門間的阻力或許會(huì)更大。建議可以設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的登記機(jī)構(gòu)，既不隸屬于國(guó)土部門，也不隸屬于住建部門，而有些地方已經(jīng)在做類似的試驗(yàn)，效果不錯(cuò)。

不動(dòng)產(chǎn)登記條例對(duì)于具體的規(guī)定事項(xiàng)應(yīng)該有所取舍，對(duì)于地方登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一應(yīng)尊重各地的實(shí)踐探索，不宜介入太深，重點(diǎn)可集中在登記規(guī)則、登記簿等。立法不僅是體現(xiàn)民眾改革期望的重大舉措，也應(yīng)是體現(xiàn)立法智慧的不斷實(shí)踐。

應(yīng)警惕《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》搞成大躍進(jìn)式的立法。前期調(diào)研很重要。即使將現(xiàn)有送審稿提交到國(guó)務(wù)院法制辦，經(jīng)過(guò)征求意見(jiàn)等環(huán)節(jié)，正常走完程序也需要半年以上，現(xiàn)在的草案爭(zhēng)議那么大，國(guó)務(wù)院法制辦也會(huì)卡住重新討論?！段餀?quán)法》頒布之后，住建部、國(guó)土部等都建立了不動(dòng)產(chǎn)登記制度，同時(shí)，實(shí)踐中的具體問(wèn)題也得到了充分暴露和解決，現(xiàn)在應(yīng)該是統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記的好時(shí)機(jī)。新條例需要把好的理論和實(shí)踐吸收進(jìn)去，不能讓新條例反而不如房屋登記辦法或土地登記辦法，最后倒退了。

與征稅無(wú)關(guān)

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度從一開(kāi)始就與“征稅”和“反腐”這兩個(gè)關(guān)鍵詞牢牢地粘在一起了，但是，這項(xiàng)制度真正的、主要的功能卻與征稅、反腐無(wú)關(guān)。

不動(dòng)產(chǎn)登記制度有助于征稅，或者說(shuō)，可以服務(wù)于征稅。在國(guó)家征收不動(dòng)產(chǎn)上的各種稅賦（如契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)的個(gè)人所得稅及遺產(chǎn)稅）時(shí)，完全可以以不動(dòng)產(chǎn)登記為手段。如果相關(guān)民事主體不繳納這些稅金，則登記機(jī)構(gòu)就不辦理相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)登記。例如，中國(guó)的《契稅暫行條例》第十一條第二款規(guī)定，在辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記和建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移登記時(shí)，當(dāng)事人沒(méi)有提交契稅完稅憑證，土地或房產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)就不能辦理該登記?！锻恋卦鲋刀悤盒袟l例》第十二條規(guī)定，納稅人未繳納土地增值稅的，不得辦理有關(guān)的權(quán)屬變更登記。

但是，征稅并不能完全依靠不動(dòng)產(chǎn)登記制度。對(duì)民事主體而言，不動(dòng)產(chǎn)交易時(shí)是否辦理不動(dòng)產(chǎn)登記并非強(qiáng)制，而是完全自愿的。當(dāng)事人買賣房屋等不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，可以不辦理登記。不辦登記，無(wú)非不發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)讓等不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的效果而已，只要當(dāng)事人愿意，國(guó)家也無(wú)從干涉，不能強(qiáng)制當(dāng)事人辦理登記或針對(duì)不辦理登記的行為給予行政處罰。因此，把征稅看作不動(dòng)產(chǎn)登記制度的主要作用顯然是非常片面的。這種觀點(diǎn)也會(huì)使得稅務(wù)機(jī)關(guān)推卸自己應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。

不動(dòng)產(chǎn)登記制度是與“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”這一重要民事活動(dòng)息息相關(guān)、密不可分的基本制度。它主要有三項(xiàng)基本功能：其一，明確不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的歸屬和內(nèi)容，維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益；其二，降低交易成本，提高不動(dòng)產(chǎn)交易效率；其三，保護(hù)善意第三人，維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)交易安全。其實(shí)，2013年3月10日時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)馬凱向十二屆人大一次會(huì)議作的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》已經(jīng)提到了上述不動(dòng)產(chǎn)登記制度的基本功能，該說(shuō)明指出，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是為了“更好地落實(shí)物權(quán)法規(guī)定，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，有效保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)?！?/p>

之所以不動(dòng)產(chǎn)登記制度具有上述基本功能，其原因在于：

首先，國(guó)家設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，頒布嚴(yán)格的不動(dòng)產(chǎn)登記法或條例，使不動(dòng)產(chǎn)的自然狀況和權(quán)利狀況等被真實(shí)準(zhǔn)確地記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿上，登記簿具有很高的法律效力，它被作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。

其次，任何希望從事或正在從事不動(dòng)產(chǎn)交易的當(dāng)事人，可以通過(guò)查詢不動(dòng)產(chǎn)登記簿來(lái)準(zhǔn)確、便捷地了解不動(dòng)產(chǎn)上的權(quán)利歸屬和權(quán)利內(nèi)容，這就避免了實(shí)際調(diào)查不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬的麻煩，交易成本自然下降，交易效率得以提高。

再次，由于不動(dòng)產(chǎn)登記簿是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，因此，從事不動(dòng)產(chǎn)交易的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)可以信賴登記簿記載的真實(shí)性。一方面，通過(guò)查詢登記簿，交易當(dāng)事人可識(shí)破各種欺詐行為，防止上當(dāng)受騙。比如，北京前不久發(fā)生的犯罪分子以承租的萬(wàn)科藍(lán)山的房屋出售給購(gòu)房者的案件，如果購(gòu)房者能夠查詢登記簿，可以輕易地識(shí)破騙局。另一方面，如果登記簿上出現(xiàn)了錯(cuò)誤，無(wú)論該錯(cuò)誤是何人所致，善意信賴登記簿的交易當(dāng)事人也能受到法律保護(hù)，其從事的交易效力不受影響。這就是《物權(quán)法》第一百零六條以下規(guī)定的善意取得制度?？傊ㄟ^(guò)這正反兩個(gè)方面，不動(dòng)產(chǎn)交易的安全得到了極大的保障。

與反腐無(wú)關(guān)

在當(dāng)前反腐形勢(shì)嚴(yán)峻的狀況下，不少人寄希望于不動(dòng)產(chǎn)登記制度。在這些人看來(lái)，通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記資料的公開(kāi)，允許任何人到登記機(jī)構(gòu)查詢官員名下的房產(chǎn)，可以變相實(shí)現(xiàn)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，進(jìn)而與腐敗做斗爭(zhēng)。然而，筆者認(rèn)為，這種做法不僅違反中國(guó)法律的規(guī)定，無(wú)助于反腐，更會(huì)扭曲不動(dòng)產(chǎn)登記制度的功能，侵害他人的合法權(quán)益。

首先，要求公開(kāi)登記資料，允許任何人到登記機(jī)構(gòu)輸入官員及其近親屬的姓名來(lái)查詢其名下的房產(chǎn)，有違現(xiàn)行法律的規(guī)定。中國(guó)《物權(quán)法》第十八條對(duì)于查詢不動(dòng)產(chǎn)登記資料的主體有明確的規(guī)定，即權(quán)利人和利害關(guān)系人。

其次，不動(dòng)產(chǎn)登記制度是不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)性制度，而非用于反腐的制度。從制度設(shè)計(jì)層面上看，即便允許任何人查詢不動(dòng)產(chǎn)登記資料也無(wú)法反腐。如前所述，登記與否是自愿的，而不是強(qiáng)制的。官員收受他人行賄的房屋后，完全可以不辦登記。就算辦登記，也可以登記在他人的名下，或者完全如同龔愛(ài)愛(ài)那樣以違法方式取得多個(gè)身份證、戶口本來(lái)辦理登記。對(duì)于這些公安機(jī)關(guān)辦出來(lái)的真的“假身份證、假戶口本”，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根本無(wú)法查驗(yàn)。這種情況下，單獨(dú)一個(gè)登記制度如何反腐？

在當(dāng)前反腐形勢(shì)嚴(yán)峻的時(shí)候，不少人寄希望于不動(dòng)產(chǎn)登記制度。在這些人看來(lái)，通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記資料的公開(kāi)，允許任何人到登記機(jī)構(gòu)查詢官員名下的房產(chǎn)，可以變相實(shí)現(xiàn)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，進(jìn)而與腐敗做斗爭(zhēng)。然而，筆者認(rèn)為，這種做法不僅違反中國(guó)法律的規(guī)定，無(wú)助于反腐，更會(huì)扭曲不動(dòng)產(chǎn)登記制度的功能，侵害他人的合法權(quán)益。

第三，如果假不動(dòng)產(chǎn)登記之手來(lái)反腐，允許任何人隨意查詢他人名下的房產(chǎn)，很可能出現(xiàn)“畫虎不成反類犬”的效果。不僅反腐失敗，還會(huì)泄露廣大民事主體的數(shù)據(jù)信息，造成其隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)甚至人身權(quán)被侵害的嚴(yán)重后果。當(dāng)前，中國(guó)個(gè)人數(shù)據(jù)信息被泄露的問(wèn)題已經(jīng)十分嚴(yán)重，各種欺詐犯罪甚囂塵上。此時(shí)，再允許任何人隨意查詢他人的房產(chǎn)信息，勢(shì)必為別有用心者、違法犯罪分子提供便利。顯然，以不動(dòng)產(chǎn)登記來(lái)反腐，本質(zhì)上就是要以廣大民事主體的隱私權(quán)和個(gè)人數(shù)據(jù)信息的安全為反腐做陪綁（中國(guó)青年政治學(xué)院法律系副教授楊支柱先生語(yǔ)）。

“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。不同的制度，各有其功能。要真正預(yù)防和減少官員的腐敗行為，就應(yīng)當(dāng)真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡與監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)入制度的籠子里。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度就是這樣一個(gè)在世界各國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都行之有效的“制度之籠”。這一制度通過(guò)強(qiáng)制官員及其近親屬向有關(guān)機(jī)關(guān)及社會(huì)大眾公開(kāi)財(cái)產(chǎn)狀況，以達(dá)到監(jiān)督官員、預(yù)防貪腐的目的。然而，這個(gè)制度與不動(dòng)產(chǎn)登記制度顯然是性質(zhì)不同、功能不同的兩項(xiàng)制度，不應(yīng)混為一談。