□姜明文 蔡曉東

2013年11月28日，教育部公布了中國人民大學等6所部屬高校制定的大學章程，這是《高等學校章程制定暫行辦法》實施以來，首批獲得教育部核準的高校章程。作為大學“憲章”，章程是依法治校、科學治校的重要基礎(chǔ)。當前，獲得批準的首批開放大學正處于建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵時期，更應從戰(zhàn)略高度看待章程建設(shè)的重要意義，遵循主要原則，把握基本要點，把開放大學章程制定好、實施好，為辦好開放大學奠定制度基礎(chǔ)。

一、開放大學章程建設(shè)的重要意義

大學章程是 “為保證學校自主管理和依法治校，根據(jù)教育法等法律法規(guī)的規(guī)定，按照一定的程序，以文本形式對大學的重大的、基本的事項做出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件。其本質(zhì)是對大學內(nèi)部以及與大學有關(guān)的教育利益的調(diào)整和分配”[1]。建設(shè)好開放大學章程無疑具有重要意義。

（一）章程建設(shè)是開放大學依法治校的需要

依法治校就是按照法律的模式和精神對學校進行管理，對學習者進行教育，是推進依法治國這一黨領(lǐng)導人民治理國家基本方略的必然要求，是教育事業(yè)深化改革、加快發(fā)展，推進教育法制建設(shè)的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代大學管理體制的重要目標和內(nèi)容。開放大學作為剛設(shè)立不久的新時期新型大學，更應把依法治校作為學校建設(shè)和發(fā)展的基本理念，做好貫徹落實。而《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等法律法規(guī)僅僅為開放大學的發(fā)展提供了基本的法律框架，并無具體明確的實施細則，更不能體現(xiàn)各開放大學的辦學特色。開放大學章程作為《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》的下位法,“作為大學精神的集中體現(xiàn)和大學行為總的規(guī)范，實際是法的治理模式、法的精神和法律條規(guī)在一所大學的進一步延伸和具體化、個性化”[2]，恰恰彌補了《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》的不足，又具有“法”的權(quán)威性，為開放大學處理外部關(guān)系和內(nèi)部治理提供了依據(jù)，保障了學校的規(guī)范管理。而且像法國、德國、日本、俄羅斯等國家高等學校的設(shè)立都要求提交“校章”或章程一樣，我國《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等也都明確規(guī)定，章程是大學設(shè)立的要件之一。制定好開放大學章程，樹立學校章程在學校管理中的權(quán)威地位,才能真正做到依法治校。

（二）章程建設(shè)是開放大學科學治理的需要

治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[3]。我國開放大學正處于建設(shè)的起步期，理順內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立科學的治理機制，為今后持續(xù)快速健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)，成為目前較為緊迫的任務(wù)。而要建立高效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和科學的治理機制就必須建立適應開放大學發(fā)展的組織管理制度，大學章程正是這種組織管理制度的“綱”，其一旦通過教育行政部門的核準，就具有了法律效力，作為校內(nèi)規(guī)章制度的“目”就要依據(jù)其來制定。開放大學章程以“成文法”的形式規(guī)定學校中最基本最重要的規(guī)章制度，對學校的發(fā)展目標、辦學理念、辦學宗旨、學校內(nèi)部管理體制及運行機制、學校決策程序、校內(nèi)申訴與調(diào)解等重大問題做出規(guī)范，明確學校舉辦者和辦學者的權(quán)利與義務(wù)、學校各相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)，使高校的政治權(quán)力、行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力得到合理配置，合理劃分學校內(nèi)部機構(gòu)的權(quán)限與職責，使學校的管理規(guī)范化、法治化，使開放大學的科學治理有了基本制度保障，保證學校的健康發(fā)展。

（三）章程建設(shè)是開放大學文化傳承的需要

大學文化是大學在長期辦學過程中經(jīng)過全體師生員工的判斷、選擇、奉行、創(chuàng)新而逐漸形成的教育思想、辦學理念、管理風格、道德規(guī)范、行為準則、工作作風、精神風貌等群體意識與學校形象，[4]主要包括大學精神文化、大學物質(zhì)文化和大學制度文化，是大學的寶貴財富和靈魂，是區(qū)別于其他高校的基礎(chǔ)，必須得到傳承和發(fā)揚。尤其是各開放大學依托廣播電視大學剛剛成立不久，站在新的歷史起點上，如何繼承廣播電視大學在長期的歷史發(fā)展中形成的具有自身特色的大學文化并在實踐中創(chuàng)新,成為擺在面前的重要課題。大學章程作為學校的“憲法”，具有崇高的地位與穩(wěn)定的特質(zhì)，應是開放大學特色文化傳承的最佳載體。而且教育部頒布實施的《高等學校章程制定暫行辦法》也對章程應記載的大學文化相關(guān)事項作出了具體規(guī)定。各開放大學可結(jié)合自身實際和社會發(fā)展要求在章程中將大學文化制度化，既繼承歷史，又反映大學辦學理念和實踐的創(chuàng)新，并滲透到大學教育的實踐中，從而突出個性特色、保障辦學的穩(wěn)定性。

二、開放大學章程建設(shè)的主要原則

開放大學章程建設(shè)涉及面廣、工作難度大，只有認真把握主要原則才能有的放矢、少走彎路。筆者認為，應堅持“四個統(tǒng)一”的原則，制定好開放大學章程這一學校內(nèi)部的“憲法”。

（一）合法性與合理性相統(tǒng)一

合法性指開放大學章程建設(shè)應將《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國教師法》以及其他我國教育法律法規(guī)、教育規(guī)章、教育政策作為重要依據(jù)，與之保持一致而不相違背。尤其要堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，牢牢把握社會主義辦學方向，將依法自主管理的理念落實到章程的具體條文中。同時，要遵循公正的程序，制定章程的法定權(quán)利主體應廣泛聽取各方面意見，充分論證、協(xié)商，并提交教職工代表大會討論，校長辦公會議審議，學校黨委會審定，最后由學校法定代表人簽發(fā)，報核準機關(guān)。

合理性指開放大學章程建設(shè)應充分考慮學校自身的特性、使命和運行規(guī)律，如果學校實際工作需要,又符合大學未來發(fā)展趨勢,可在不違背法律精神和原則的前提下作大膽探索。尤其是章程的相關(guān)規(guī)定應當適度,不能損害關(guān)系人的合法權(quán)益。學校在制定有關(guān)章程細則內(nèi)容時，可以根據(jù)自己對這些問題的理解和判斷做出規(guī)定。

合法性是大學章程具有法律效力的基礎(chǔ)，合理性是大學章程具有實踐價值的前提。只考慮到合法性，則章程缺乏實踐價值；只考慮到合理性則章程失去法律效力。在開放大學章程建設(shè)中只有堅持與法有據(jù)，又考慮學校的實際情況，做到合法性與合理性相統(tǒng)一，才能確保其獲得大眾的認可，得到各權(quán)利主體的遵守和執(zhí)行。

（二）普遍性與特殊性相統(tǒng)一

我國開放大學的舉辦者都是政府，與其它公立大學相似，又都是在廣播電視大學的基礎(chǔ)上組建，其基本情況差別不大，而且既要執(zhí)行《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》、《高等學校章程制定暫行辦法》等法律法規(guī)中有關(guān)制定大學章程的規(guī)定，基本是參照相關(guān)法律法規(guī)中的規(guī)定內(nèi)容完成，又不能與現(xiàn)行的校內(nèi)規(guī)章制度有過多的抵觸，這些都構(gòu)成了各開放大學章程的相同之處即普遍性。

但是任何事物都有其特殊性。大學章程的特殊性，是國家有關(guān)教育法律法規(guī)不能代替大學章程的原因所在，也是區(qū)別本校與其他高校的基礎(chǔ)。各開放大學都有自己的發(fā)展歷史和文化底蘊，也面臨著不盡相同的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展要求，在長時間辦學中形成了各自的辦學理念、發(fā)展路徑、目標定位和人才培養(yǎng)目標，在借鑒國內(nèi)外高校經(jīng)驗的同時，要將學校自身優(yōu)良的辦學傳統(tǒng)和特色體現(xiàn)在大學章程中。努力避免籠統(tǒng)空洞的原則性條款，使章程真正發(fā)揮其應有的作用。

開放大學章程建設(shè)在把握好普遍性的同時，應重點在特殊性上下功夫，著力完善學校自主管理自我約束的體制機制，反映學校的辦學特色和辦學實際，增強章程的針對性、指導性、可操作性，避免大學章程“掛在墻上”的尷尬。

（三）穩(wěn)定性與靈活性相統(tǒng)一

大學章程上承國家法律法規(guī)，下啟學校內(nèi)部規(guī)章制度，是大學自治的“憲章”。如果朝令夕改，不斷地推倒重來，又不斷地整頓糾偏，缺乏穩(wěn)定性，就會使學校的辦學理念、辦學使命以及管理體制和運行機制等等都得不到應有的規(guī)范，就會使學校的改革發(fā)展失去方向。從這個意義上講，開放大學進行章程建設(shè)時需要堅持穩(wěn)定性的原則，才能使之發(fā)揮應有的效力，維持大學組織機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。

當然，強調(diào)大學章程的穩(wěn)定性，并不意味著在開放大學章程建設(shè)時要全面接受廣播電視大學時期的所有內(nèi)容，拒絕對其進行必要的、適時的修訂和完善。實際上，世界各國的大學章程都處于不斷修訂和完善之中。對那些己經(jīng)不適應發(fā)展變化的制度的某一環(huán)節(jié)、某一規(guī)定加以修改、完善，目的就是為了使大學章程更好地服從、服務(wù)于大學的辦學需要。尤其是開放大學絕非廣播電視大學的簡單更名，而是國家著力建設(shè)的新型高校，是建立在諸多新理念、新做法基礎(chǔ)上的。其章程的建設(shè)需堅持靈活性，應根據(jù)實際需要，適時地對進行必要的修改與完善。

因此，開放大學章程建設(shè)應堅持穩(wěn)定性與靈活性相統(tǒng)一的原則，除繼承原來廣播電視大學原有的基礎(chǔ)外，還應及時總結(jié)學校改革發(fā)展的最新成果，以確保大學章程應有的效力和持久的生命力。

（四）秩序性與人本性相統(tǒng)一

“我國當前的大學章程建設(shè)是在擴大高校辦學自主權(quán)的背景下展開的，大學的法人地位也通過《高等教育法》得到了明確，因此大學章程的任務(wù)就在于建立起適應大學內(nèi)部教學、研究規(guī)律的學術(shù)治理規(guī)則”[5]，就在于建立起大學的基本秩序。開放大學章程建設(shè)，應在秩序性上下功夫，明確各權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)，以及行使權(quán)利義務(wù)所應遵循的程序。

而開放大學是以人才培養(yǎng)為中心，開展教學、科學研究、社會服務(wù)文化傳承的社會組織，在這一組織中，“人”發(fā)揮著根本作用。開放大學章程除突出秩序性以外，還應力求體現(xiàn)以人為本的價值定位，堅持秩序性與人本性相統(tǒng)一。尤其要突出對師生權(quán)益、地位的確認與保護。按照有利于推進教授治學、民主管理，有利于調(diào)動基層組織積極性的原則，明確學術(shù)組織、學生團體的地位和作用，發(fā)揮其作用，并保障師生在教學、科研和學習等方面依法享有的學術(shù)自由，維護學術(shù)活動的獨立性。只有基于“以人為本”這一根本出發(fā)點和立足點，大學章程才能在實現(xiàn)其維持秩序的基本功能的同時，實現(xiàn)其推進人的發(fā)展的教育性功能和發(fā)展性功能。

三、開放大學章程建設(shè)的基本要點

《中華人民共和國高等教育法》、《高等學校章程制定暫行辦法》等法律法規(guī)規(guī)定了大學章程應載明的具體內(nèi)容，開放大學無疑要以這些規(guī)定為依據(jù)開展章程建設(shè)。筆者以為，要著重把握好以下幾個基本要點：

（一）明確主體權(quán)利義務(wù)

這里的主體權(quán)利義務(wù)主要指舉辦者和學校的權(quán)利和義務(wù)，對此權(quán)利義務(wù)規(guī)定好了，章程才能成為高等學校辦學的基本準則，也才能處理好舉辦者、教育行政管理部門和學校的關(guān)系，保障開放大學依法自主辦學?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》亦有明確規(guī)定：“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關(guān)系，明確學校的辦學方向與發(fā)展原則，落實舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學校辦學自主權(quán)”。尤其是進一步明晰政府對開放大學的管理范圍和權(quán)限，這些范圍、權(quán)限《高等教育法》雖有規(guī)定，但尚不明確和具體，應通過章程的規(guī)定為學校依法自主管理奠定法律基礎(chǔ)。如此，不僅可以約束學校的辦學行為，對行政部門的管理行為也有約束力，以助于開放大學的建設(shè)與長遠發(fā)展。

這里的主體權(quán)利義務(wù)還指教師和學習者的權(quán)利義務(wù)。教師是開放大學實踐活動的主體，學習者是學校的主要服務(wù)對象，學校保能否保持良好的社會聲譽，關(guān)鍵在于是否擁有一流的師資隊伍和卓有成就的學習者。在大學章程中對教師和學習者的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定，有利于切實保障他們的權(quán)益，調(diào)動其積極性主動性，為開放大學的建設(shè)和發(fā)展注入活力。

（二）完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

學校內(nèi)部治理的民主化和科學化，是教育發(fā)展的客觀要求，是學校高效運行的重要保障。而在大學章程中明確科學的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使開放大學的管理體制和運行機制建立在制度的基礎(chǔ)上，是形成大學自主發(fā)展、自我約束的良好機制，提高辦學管理效率的重要途徑。開放大學在章程建設(shè)中，應按照《高等學校章程制定暫行辦法》“依法完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)”的總要求，做好相關(guān)頂層設(shè)計。

開放大學的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要涉及黨委、紀委、行政、學術(shù)、群眾組織等，大學章程應對此明確，厘清各自職責，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的機制，實現(xiàn)科學治理?！吨腥A人民共和國高等教育法》明確規(guī)定我國高校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，章程中應對這一基本的領(lǐng)導體制作出規(guī)定，處理好黨委與行政尤其是校長的關(guān)系。學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力是開放大學中比較難處理的一對關(guān)系，尤其是廣播電視大學歷史地形成了行政權(quán)力相關(guān)強勢的局面，與建立現(xiàn)代大學制度的要求不符，在章程建設(shè)中應本著充分發(fā)揚學術(shù)民主、加強學術(shù)內(nèi)涵建設(shè)的原則處理好行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的關(guān)系。尤其要注意的是，開放大學歷史上形成了從中央到地方統(tǒng)籌規(guī)劃、分級辦學、分級管理的獨特辦學系統(tǒng)，要充分利用好，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、運行高效的現(xiàn)代遠程開放教育系統(tǒng)，對此章程中也應有明晰合理的規(guī)定。

（三）強化教育質(zhì)量保障

《高等學校章程制定暫行辦法》第十四條明確規(guī)定，“章程應當圍繞提高質(zhì)量的核心任務(wù)，明確學校保障和提高教學質(zhì)量的原則與制度，規(guī)定學校對學科、專業(yè)、課程以及教學、科研的水平與質(zhì)量進行評價、考核的基本原則，建立科學、規(guī)范的質(zhì)量保障體系和評價機制。”學校制定完善章程的根本目的是為了培養(yǎng)更多滿足國家發(fā)展需要，適應社會需求的高質(zhì)量人才，保障教育質(zhì)量理應成為開放大學章程建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。

由英格蘭高等教育撥款委員會(HEFCE)授權(quán)Ipsos MORI公司進行的英國大學生滿意度調(diào)查(The National Student Survey，簡稱 NSS)顯示，英國開放大學2006年和2007年連續(xù)兩年排名第一、2011年和2012年連續(xù)兩年排名第四。其能與牛津大學、劍橋大學相比肩，成為全英乃至全世界的著名大學，在于她卓越的辦學質(zhì)量，“是周密的設(shè)計、詳盡的計劃、熟練的運作和細致評估的結(jié)果”[6]。我國開放大學的建設(shè)發(fā)展要想擺脫原廣播電視大學被社會詬病的局面，回應社會對網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量的懷疑，獲得良好的辦學聲譽與辦學效益，就必須以追求質(zhì)量的卓越為目標，從師資建設(shè)、課程研發(fā)、后臺服務(wù)等方面打造一個良好的質(zhì)量保障體系。開放大學應結(jié)合自身特點，在章程建設(shè)中對此有明確的頂層設(shè)計，明確學校保障和提高教學質(zhì)量的原則與制度，為制定和實施更為詳細的質(zhì)量保障方案提供基本依據(jù)。

（四）建立外部支持機制

開放大學之“開放”很重要的一點就是要充分利用社會力量，積極爭取各級政府部門、科研院所、行業(yè)企業(yè)、國際機構(gòu)以及學習者家庭和廣大校友的支持，就是要充分利用優(yōu)質(zhì)教育資源，促進學習資源的共建共享，提高教育質(zhì)量，滿足學習者多樣化、個性化學習需求。開放大學建設(shè)與發(fā)展不可能閉門造車，外部支持是重要保證。對此，章程中也應有明確規(guī)定。

對于外部支持機制，章程中首先應明確各級政府對辦學系統(tǒng)的支持，如可以通過設(shè)立董事會、校務(wù)委員會等形式，爭取政府資助，使其協(xié)調(diào)解決面臨的困難和問題，不斷健全其支持學校建設(shè)發(fā)展的長效機制。其次，還應采取與科研院所、行業(yè)企業(yè)等建立聯(lián)盟等形式開展深度合作，建立行業(yè)企業(yè)和科研院所支持開放大學建設(shè)發(fā)展的機制，充分利用其優(yōu)勢為開放大學所用，真正做到“行業(yè)最優(yōu)和學科最優(yōu)”。再次，章程中應明確規(guī)定學校實施國際化戰(zhàn)略，廣泛借鑒、整合、吸收國外優(yōu)質(zhì)教育資源。此外，開放大學的建設(shè)發(fā)展也需要得到來自校友、學生家庭和用人單位等社會各界相關(guān)利益主體的參與及監(jiān)督，章程尤其應明確校友的特殊地位，明確其參與開放大學管理的途徑與方式，確定社會各界利益相關(guān)者參與大學事務(wù)的方式、范圍和權(quán)限，規(guī)定學校接受社會捐贈、資助及合作的有關(guān)事項，建立健全的外部支持學校發(fā)展的長效機制。

（五）做好學校文化傳承

大學文化 “能夠綜合代表這所學校辦學能力、競爭實力、教育質(zhì)量和學校文化等”[7]，是學校個性的反映，也是幾代人奮斗留下的寶貴文化積淀。辦學理念、發(fā)展目標、學校定位、學校標識、校旗、校歌、校慶日、紀念日、學校的辦學特色、教學科研特色、后勤工作特色等等都是大學文化的具體體現(xiàn)，也凸顯了學校的辦學精神和辦學特色，都需要通過章程這個載體進行總結(jié)和提煉。對此，《高校章程制定暫行辦法》也作出了明確規(guī)定。

開放大學在章程建設(shè)中，應積極吸取廣播電視大學時期大學文化的精髓，而不是一概拋棄之，并結(jié)合學校自身發(fā)展的實際需要找到能彰顯自身特點，又能凸顯基本價值理念的特色文化，在章程中予以明確。需要注意的是，開放大學章程的制定還要重點反映大學辦學理論和實踐的創(chuàng)新、規(guī)劃大學的未來，特別是對開放大學獲準建設(shè)以來積累的新經(jīng)驗、新做法，形成的新理念、新思想加以吸收，使章程更具可操作性，更好地推動開放大學的建設(shè)與發(fā)展。

明確開放大學章程建設(shè)的重要意義、主要原則和基本要點之后，要充分調(diào)動廣大師生積極性，讓他們積極參與到章程制定工作中來，嚴格按照相關(guān)程序，精心組織實施，借鑒國內(nèi)外大學章程建設(shè)的經(jīng)驗，盡快制定出合法合理、科學有效的開放大學章程，并建立相應效果評估機制，強化章程的執(zhí)行，為我國開放大學建設(shè)與發(fā)展保駕護航。

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