艾衍輝

(棗莊學(xué)院 政治與社會發(fā)展學(xué)院，山東 棗莊 277160)

一、關(guān)于高校突發(fā)事件法律性質(zhì)的界定

在依法治國和依法治校的背景下，從法律上準確界定高校突發(fā)事件，依靠法律制度及時預(yù)防與應(yīng)對高校突發(fā)事件，可以有效減輕甚至消除突發(fā)事件給高校正常的教學(xué)科研秩序所帶來的不良影響，以便更好地保護師生的生命財產(chǎn)安全。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條對“突發(fā)事件”的概念進行了界定，突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。從法律上，“突發(fā)事件”作為法律概念適用，較為科學(xué)和準確地界定了突發(fā)事件的特征、范圍、原因、程度和應(yīng)對措施等要素，并根據(jù)這一定義將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害事件、事故災(zāi)難事件、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。從立法精神和現(xiàn)實操作來看，《突發(fā)事件應(yīng)對法》這其中自然包括高校突發(fā)事件應(yīng)對問題。高校突發(fā)事件在本質(zhì)上是對原有高校正常的教學(xué)科研秩序的破壞，并且對師生的人身財產(chǎn)安全構(gòu)成威脅或造成損害。

在高校實踐中，理論界對高校突發(fā)事件的內(nèi)涵和外延理解要比《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的突發(fā)事件內(nèi)涵要寬泛些。理論界通說認為，高校突發(fā)事件是以高校校園為中心發(fā)生的，可能由自然、人為或社會原因引起突然發(fā)生的，造成或者可能造成高校正常學(xué)習(xí)生活秩序嚴重破壞，危及高校師生人身、財產(chǎn)安全的重要事件。高校突發(fā)事件主要包括如下幾類：一是自然災(zāi)害類，如地震、海嘯等造成的師生人身傷害、停課等突發(fā)事件；二是事故災(zāi)難類，如暴力犯罪、交通事故、溺水事故、自殺自襲等；三是公共衛(wèi)生類，如疫情、食物中毒等；四是社會安全類，如集會、抗議、罷課、游行等；五是學(xué)校管理類突發(fā)事件，如校園網(wǎng)絡(luò)與信息安全、考試泄密、違規(guī)事件等，包括由學(xué)校內(nèi)部管理存在的各方面問題得不到及時、有效的解決而引發(fā)的突發(fā)事件。[1]根據(jù)通說觀點，我們對照《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的突發(fā)事件這一概念，反觀通說觀點就覺得對高校突發(fā)事件的內(nèi)涵和外延理解有擴大的嫌疑。事實上，多數(shù)高校突發(fā)事件往往達不到《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的突發(fā)事件的嚴重社會危害程度，也就是說部分高校突發(fā)事件不具有《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的突發(fā)事件法律屬性，是不能適用《突發(fā)事件應(yīng)對法》。只有對師生人身財產(chǎn)安全的威脅或損害達到一定規(guī)模程度，才可能是《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定的法律意義上的突發(fā)事件。因此，我們對高校突發(fā)事件這一概念認識應(yīng)從是否具有法律屬性上進行區(qū)分。根據(jù)這一區(qū)分標準，可以把高校突發(fā)事件分為法律意義上的高校突發(fā)事件和非法律意義上的高校突發(fā)事件。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》對“突發(fā)事件”的界定，我們可以這樣理解法律意義上的“高校突發(fā)事件”概念，高校突發(fā)事件，是指在高校突然發(fā)生，對師生的人身財產(chǎn)安全造成或者可能造成嚴重損害，嚴重影響正常的教學(xué)科研秩序，進而危及社會安全穩(wěn)定的重大事件。對于非法律意義上的高校突發(fā)事件可以這樣理解，除了法律意義上的高校突發(fā)事件之外的，在高校突然發(fā)生的，造成或者可能造成高校正常的教學(xué)科研秩序破壞，進而危及高校師生人身財產(chǎn)安全的一切事件，包括由學(xué)校內(nèi)部管理存在的各方面問題得不到及時、有效的解決而引發(fā)的突發(fā)事件。因此，在法律適用中，高校突發(fā)事件應(yīng)予以準確把握法律屬性，避免擅自擴大《突發(fā)事件應(yīng)對法》的適用范圍，擅自運用該法的措施處置非法律意義上的高校突發(fā)事件，防止法律的濫用。

二、關(guān)于高校在應(yīng)對突發(fā)事件中的法律職責(zé)

在《突發(fā)事件應(yīng)對法》范疇內(nèi)法律意義的高校突發(fā)事件，高校應(yīng)當依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定由高校所在地政府開展應(yīng)對工作，高校只負有應(yīng)急知識教育和配合政府應(yīng)急處置的義務(wù)。高校不享有行政應(yīng)急管理權(quán)，不能自行采取應(yīng)對措施?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第三十條規(guī)定：“各類各級學(xué)校應(yīng)當把應(yīng)急知識教育納入教學(xué)內(nèi)容，對學(xué)生進行應(yīng)急知識教育，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識和自救與互救能力。教育主管部門應(yīng)對學(xué)校開展應(yīng)急知識教育進行指導(dǎo)和監(jiān)督。”這為高校突發(fā)事件應(yīng)急管理機制中的安全教育環(huán)節(jié)提供了直接的法律依據(jù)。該法第五十六條規(guī)定“受到自然災(zāi)害危害或者發(fā)生事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的單位，應(yīng)當立即組織本單位應(yīng)急救援隊伍和工作人員營救受害人員，疏散、撤離、安置受到威脅的人員，控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，并采取其他防止危害擴大的必要措施，同時向所在地縣級人民政府報告；對因本單位的問題引發(fā)的或者主體是本單位人員的社會安全事件，有關(guān)單位應(yīng)當按照規(guī)定上報情況，并迅速派出負責(zé)人趕赴現(xiàn)場開展勸解、疏導(dǎo)工作。突發(fā)事件發(fā)生地的其他單位應(yīng)當服從人民政府發(fā)布的決定、命令，配合人民政府采取的應(yīng)急處置措施，做好本單位的應(yīng)急救援工作，并積極組織人員參加所在地的應(yīng)急救援和處置工作?！睆倪@一規(guī)定看，突發(fā)事件發(fā)生后，高校應(yīng)當迅速將有關(guān)信息發(fā)布，并注意減小信息發(fā)布引起的負面效果，將有關(guān)情況迅速報告人民政府，在人民政府相關(guān)部門到達之前做好相應(yīng)的處理工作，在人民政府相關(guān)部門到達后與其做好相應(yīng)的交接工作，服從人民政府的指揮和安排，配合人民政府采取相應(yīng)的措施，積極參加應(yīng)急處理和救援工作，維護社會秩序。

在《突發(fā)事件應(yīng)對法》范疇外非法律意義的高校突發(fā)事件，高校應(yīng)當依據(jù)《高等教育法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生安全教育及管理暫行規(guī)定》等其他一般法律法規(guī)規(guī)定的自主管理權(quán)，可以在法律法規(guī)授權(quán)的自主管理權(quán)限內(nèi)自行采取應(yīng)對措施，不需要啟動政府應(yīng)急處置程序。特別是因高校內(nèi)部管理引發(fā)的突發(fā)事件，高校在保障學(xué)生人身和財產(chǎn)安全義務(wù)的前提下可以在法定管理的限度內(nèi)自主處置進行?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生安全教育及管理暫行規(guī)定》第五條、第九條明確規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)將對學(xué)生進行安全教育作為一項經(jīng)常性的工作，列入學(xué)校工作的重要議事日程，加強領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)校各部門和有關(guān)群眾團體或組織要相互配合，積極開展安全教育，普及安全知識，增強學(xué)生的安全意識和法制觀念，提高防范能力”、“高等學(xué)校應(yīng)確定學(xué)生安全教育及管理工作的主管部門，明確其職責(zé)，具體組織安全教育及其管理工作。各有關(guān)部門應(yīng)分工協(xié)作，積極配合?！睆慕逃恳?guī)章也可以看出，高等學(xué)校應(yīng)當根據(jù)學(xué)科和專業(yè)特點，對學(xué)生進行有關(guān)突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急救援知識的教育及安全管理工作。對于非法律意義的高校突發(fā)事件治理，高校應(yīng)積極建立由校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校安全保衛(wèi)人員、有關(guān)法律教育、德育教育及有關(guān)負責(zé)學(xué)生工作的人員組成學(xué)校安全教育中心，統(tǒng)一負責(zé)學(xué)校學(xué)生安全教育，確定教學(xué)內(nèi)容，制定教學(xué)計劃，組織進行授課，考評教育效果等。要在高校整個教學(xué)計劃內(nèi)制定安全教育計劃，構(gòu)建安全教育的保障體系，緊密結(jié)合高校思想政治工作，對學(xué)生全面開展法律知識教育、國家安全教育、網(wǎng)絡(luò)安全教育、心理安全教育、人身安全教育等，尤其要培養(yǎng)學(xué)生的應(yīng)對突發(fā)事件的公民倫理精神。突發(fā)事件發(fā)生后，校內(nèi)各單位要在校黨委和行政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，啟動應(yīng)急預(yù)案，并及時報告學(xué)校。

高校突發(fā)事件具有極難防控、容易激化、傳播迅速、嚴重損害師生人身財產(chǎn)利益、嚴重損害學(xué)校名譽、在國內(nèi)外造成極其惡劣反響的特殊性。高校突發(fā)事件容易相互關(guān)聯(lián)、相互交叉，可能引發(fā)次生、衍生事件。面對高校突發(fā)事件，應(yīng)當針對不同類型的突發(fā)事件具體分析，統(tǒng)籌應(yīng)對。高校相關(guān)處置部門和處置人員對突發(fā)事件應(yīng)有準確的法律認識并完全依據(jù)法律法規(guī)的要求來開展工作，應(yīng)該是整個處置工作的前提要求。如果高校突發(fā)事件處置不當，校園和社會就有可能遭致更大程度的破壞，進而影響到本地區(qū)及至全國的政治社會穩(wěn)定。高校在應(yīng)對突發(fā)事件中要堅持預(yù)防為主，及時控制原則。突發(fā)事件的處置是一種特殊的行動，應(yīng)堅持預(yù)防與應(yīng)急處置相結(jié)合，立足于防范，常抓不懈，防患于未然。建立健全安全隱患、矛盾糾紛排查、整改和調(diào)處機制，強化信息的廣泛收集和深層次研判，爭取早發(fā)現(xiàn)，早報告，早控制，早解決。要把突發(fā)事件控制在一定范圍內(nèi)，避免造成校園秩序失控和混亂。處置突發(fā)事件的最佳時機一般在事件剛剛被引發(fā)、學(xué)生尚未有效聚集、事態(tài)還沒有擴大、蔓延的初期階段。在這一階段，如果能夠迅速發(fā)現(xiàn)，及時獲得突發(fā)事件的有關(guān)信息與線索，果斷、正確地采取相應(yīng)措施，組織校、院系各方面人員主動出擊，協(xié)調(diào)工作，對事件的參與者，曉之以理，導(dǎo)之以規(guī)，分化瓦解，孤立控制少數(shù)煽動者和組織者，就能把事件制止在萌芽狀態(tài)或者最大程度地減少事件的影響與危害。[2]要嚴格區(qū)分和正確處理不同性質(zhì)的突發(fā)事件，堅持從保護師生生命和財產(chǎn)安全的角度出發(fā)，按照國家相關(guān)法律法規(guī)和政策，綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等方法處置高校突發(fā)事件。引導(dǎo)師生以理性合法的方式表達訴求，防止矛盾激化和事態(tài)擴大。特別是在處置學(xué)生群體性事件中要堅持教育疏導(dǎo)，即對學(xué)生因勢利導(dǎo)進行政策法規(guī)、校紀校規(guī)和思想認識問題的教育，使其高校突發(fā)事件的處置及相關(guān)法律規(guī)制明法析理，澄清認識，不恣意妄為。高校突發(fā)事件的混亂狀態(tài)極可能誘發(fā)各類違法犯罪行為，我國《刑法》、《治安管理處罰法》、《示威法》及《示威法實施條例》等法律法規(guī)，為處理突發(fā)事件中可能存在的違法犯罪行為提供了法律依據(jù)。對在突發(fā)事件中不聽勸導(dǎo)的組織者、骨干分子，必須分別情況，予以相應(yīng)的紀律處分，有違法犯罪行為者應(yīng)交由司法機關(guān)追究其法律責(zé)任，不能姑息遷就。

三、關(guān)于高校突發(fā)事件中的法律責(zé)任追究

在《突發(fā)事件應(yīng)對法》范疇內(nèi)法律意義的高校突發(fā)事件，采取追究行政責(zé)任、民事責(zé)任直到刑事責(zé)任的方式，組成一個綜合性的責(zé)任體系，但是對高校突發(fā)事件中的法律責(zé)任追究機制規(guī)定過于原則，可操作性不強。高校突發(fā)事件會涉及到責(zé)任的構(gòu)成要件、舉證責(zé)任及賠償范圍等很多方面，確定高校各類突發(fā)事件的責(zé)任性質(zhì)對處理此類案件非常重要。在高校突發(fā)事件中，自然災(zāi)害事件、公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)與責(zé)任往往相對容易判別，而事故災(zāi)難、社會安全事件的性質(zhì)卻不易分清。在高校不同性質(zhì)類型的突發(fā)事件中對于學(xué)校在什么情形下應(yīng)當承擔(dān)責(zé)任，什么情形下可以免除責(zé)任，現(xiàn)有的法律法規(guī)對此規(guī)定依然不足。整體來看，盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》在突發(fā)事件應(yīng)對過程中預(yù)設(shè)的責(zé)任較為完備，但其“責(zé)任規(guī)定不夠剛性”、“責(zé)任銜接不夠周全”、“法律責(zé)任主體有所缺失”等不足依然存在。該法仍然表現(xiàn)出事后追究的典型特征，如第六十三至六十五條規(guī)定的處罰措施一般以嚴重突發(fā)事件的發(fā)生為構(gòu)成要件，即沒有導(dǎo)致嚴重事件發(fā)生或未造成嚴重后果便不會受到懲罰。雖有監(jiān)督之功能，但這種監(jiān)督并不具有主動性，而且成效取決于責(zé)任主體對這種“監(jiān)督”的認知，因此責(zé)任主體能否盡職做好突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)防和準備工作也就無法保證。[3]《突發(fā)事件應(yīng)對法》主要責(zé)任規(guī)定放在導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的有關(guān)違法行為追究上，對在高校突發(fā)事件的預(yù)防、報告、調(diào)查、控制和處理過程中，有玩忽職守、失職、瀆職等行為，或者遲報、瞞報、漏報重要情況的有關(guān)責(zé)任人，依照有關(guān)法律法規(guī)，給予行政處分，涉嫌犯罪的依法追究刑事責(zé)任。對那些并不直接導(dǎo)致事件發(fā)生的有關(guān)義務(wù)，雖也規(guī)定了違法責(zé)任，但規(guī)定并不詳細，比如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十三條只以概括性語言規(guī)定“違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責(zé)令改正”，但事實上這類違法責(zé)任少有追究，這類義務(wù)雖導(dǎo)致突發(fā)事件并不那么嚴重，但對于突發(fā)事件應(yīng)對來說卻并非可有可無。

在《突發(fā)事件應(yīng)對法》范疇外非法律意義的高校突發(fā)事件，應(yīng)當如何追究責(zé)任？即：什么行為應(yīng)負責(zé)任、誰應(yīng)負責(zé)任和應(yīng)負什么樣的責(zé)任？從現(xiàn)有的法律法規(guī)看，對此并未有明確規(guī)定，但是鑒于高校享有一定的自主教育管理權(quán)，在不違背法律法規(guī)的前提下，高校享有一定制定規(guī)章權(quán)，可以利用校紀校規(guī)建立完善的突發(fā)事件問責(zé)制度。對在突發(fā)事件預(yù)防、應(yīng)對中失職的相關(guān)工作人員施行嚴格的問責(zé)制度，可以更好地促進其工作，以避免類似的事情再次發(fā)生。高校各相關(guān)院系、處室人員違反有關(guān)規(guī)定要求導(dǎo)致突發(fā)事件處理受到影響或者導(dǎo)致事態(tài)擴大，給相關(guān)責(zé)任人及其主管人員以相應(yīng)的處分。違反規(guī)定情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。在高校突發(fā)事件中往往要涉及到民事賠償問題，因高校突發(fā)事件引起的學(xué)生人身損害賠償應(yīng)如何處理？教育部制定的《學(xué)生傷害事故處理辦法》就事故與責(zé)任、事故處理程序、事故損害的賠償、事故責(zé)任者的處理作出了一些比較具體的規(guī)定，可以作為參考。從內(nèi)容上看，《學(xué)生傷害事故處理辦法》對學(xué)校責(zé)任性質(zhì)的界定，與《人身損害賠償解釋》和《侵權(quán)責(zé)任法》沒有原則分歧。但是基于其部門規(guī)章的性質(zhì)，其內(nèi)容只能規(guī)范行政主體的行政管理活動及行政主體與行政相對人之間的關(guān)系，不能調(diào)整平等民事主體之間的民事法律關(guān)系，不能作為判定當事人之間民事權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的根據(jù)。在法院判案時受到立法層級的限制，效力大打折扣。[4]目前我國司法機關(guān)對高校突發(fā)事件在涉及到人身損害賠償時主要依據(jù)依然是根據(jù)《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《人身損害賠償解釋》等法律法規(guī)和司法解釋來處理，參照《學(xué)生傷害事故處理辦法》確定責(zé)任主體和賠償范圍。對于學(xué)生突發(fā)事件中涉及學(xué)生人身損害賠償案件，如果認定為高校承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，不論是調(diào)解解決還訴訟解決，其賠償?shù)捻椖糠秶c具體標準應(yīng)當依照民事法律的有關(guān)規(guī)定來處理，不能任意提高或者降低民事賠償標準。從目前學(xué)生發(fā)生的人身傷害事件的處理中，大部分當事人都首先采用由高校出面主持雙方調(diào)解的處理方式。在高校調(diào)解的方式中，其成功概率與調(diào)解方案的合理程度往往依賴于具體經(jīng)辦人的調(diào)解與處理人際關(guān)系的能力，但究其根本，情理法是基礎(chǔ)，高校主持調(diào)解仍要堅持分清責(zé)任，擺清事實講明道理，方能實現(xiàn)順利妥善處理之結(jié)果。在調(diào)解處理這類事件中，支付多少費用，哪些費用該支付，由誰承擔(dān)是關(guān)鍵。在高校突發(fā)事件中，高校應(yīng)堅持以防范為主的處理方針，理順高校與學(xué)生的法律關(guān)系，弄清事件的原因以及收集與保全必要的證據(jù)，準確定性突發(fā)事件的責(zé)任性質(zhì)，妥善做好應(yīng)對與適當?shù)奶幚?。對突發(fā)事件，尤其是學(xué)生人身傷害事故，做到依法、客觀公正、合理適當和及時妥善地處理，從而保護學(xué)校及各方當事人的合法權(quán)益，促進教育事業(yè)的健康發(fā)展。

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