葛燕

推行PPP模式需改革護航

葛燕

要更好且更有效率地推行PPP模式，真正發(fā)揮其優(yōu)勢，需不斷推進體制機制方面的改革創(chuàng)新

PPP（Public Private Partnership）模式是指政府與民間資本合作進行項目建設或經(jīng)營，上世紀90年代在英國開始出現(xiàn)并推廣，源于英國政府為了解決基礎設施資金需求迅速增長與政府財政緊張的矛盾。在我國，如今的PPP模式被視為拓寬政府投融資渠道、化解地方政府債務風險、加快公共基礎設施建設步伐的利器。國內眾多省份已在大力探索PPP模式，財政部也發(fā)文推廣運用PPP模式，PPP項目接二連三推出，一股熱潮已然掀起。PPP模式或許是現(xiàn)階段我國種種困境的解決之道，然而，“漂洋過海”的PPP模式并非“萬金油”和“救命稻草”。

其一，實施規(guī)范化程度不高。當前的PPP熱潮表現(xiàn)為政策推動力強的局面，但對PPP本身的“解剖”尚未達到預期的政策效果。從國內已有的實踐來看，部分PPP項目仍然停留在初級階段，表現(xiàn)為采取BOT和BT等模式。而PPP模式更強調由政府和社會資本利益共享、風險共擔，政府和企業(yè)借此實現(xiàn)雙贏，這需要一整套完整的管理框架體系。目前我國相關的立法、機構、機制和制度等都尚未建立，對PPP項目的監(jiān)管能力也需大大提高。

其二，市場化運作難度較大。適合PPP模式的主要是基礎設施建設以及部分公共服務項目，具有投資建設期長、收益回報慢的特點。對于具有逐利天性的資本來說，要投資到此類項目上，必須以完善的市場化運作機制為前提，但是現(xiàn)實往往事與愿違。例如，我國首個PPP項目——福建泉州刺桐大橋就遭遇了尷尬，在收費的刺桐大橋周邊，有7條不收費的政府建橋，由于項目投資多、回收期長，加上缺乏市場機制和契約精神的制約，使其成為失敗的案例典型，造成社會資源的浪費。

其三，應用范圍及領域有限。從國內外實踐經(jīng)驗來看，適合PPP模式的項目大致需具備價格調整機制靈活、市場化程度較高、投資規(guī)模較大、具有長期穩(wěn)定需求等特點。PPP模式是一種輔助的融資方式，不能替代全部政府投資，萬萬不可一哄而上。從國際經(jīng)驗來看，應用PPP較成熟的國家，公共產(chǎn)品采用PPP模式的項目數(shù)量及投資額比例也僅占15%-25%。另外，部分具有一定壟斷性質的公共領域仍然難以吸引社會資本進入，還有一些盈利能力較差的項目也難以推行PPP模式。

PPP模式不僅僅是融資的手段，更是一種投資、管理、運營的思路。對于民間資本豐厚的浙江來說，在部分領域及項目上運用PPP模式，無疑能對減輕財政負擔、緩解地方債壓力帶來利好。要更好且更有效率地推行PPP模式，真正發(fā)揮該模式的優(yōu)勢，還需不斷推進體制機制方面的改革創(chuàng)新，為其“保駕護航”。

加快推進PPP系列立法保障。加快研究出臺PPP系列法律法規(guī)，實現(xiàn)具有法治保障的規(guī)范化操作，出臺針對PPP項目的融資政策細則?？山梃b英國、澳大利亞、加拿大等國大力推廣PPP模式的經(jīng)驗，通過財政部門設立專門的PPP管理機構。保障PPP項目投資者一定的合理收益率，探索合理的產(chǎn)品或服務定價機制。政府需加強對PPP項目產(chǎn)品及服務質量的監(jiān)管，提高社會公眾的參與度，形成全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡體系。

推進政府投融資體制改革。有效整合現(xiàn)有的政府投融資平臺，堅持政企分開的市場化運營導向，改變其政府融資平臺過于依賴土地出讓收入和銀行貸款的現(xiàn)象，在提高公共項目投資回報率的基礎上，采取多元化融資方式，吸引社會資本參與基礎設施和公共服務領域的項目建設。著力推進政府角色由“劃槳者”向“掌舵者”轉變，發(fā)揮市場化機制的作用，提高建設投資項目的質量和效率。可由政府甄選并推出適合應用PPP模式的高質量項目庫，為吸引社會資本參與選好范圍、指明方向。

加快公共物品供給模式創(chuàng)新。有效轉變公共物品供給的理念，由傳統(tǒng)的政府主導型觀念轉向具有“契約約束”的公私合作共贏理念。適時打破部分行業(yè)壟斷，為社會資本進入掃除障礙，按照市場的方式經(jīng)營，保障民資收益。加快資源要素配置市場化改革，引入競爭以理順激勵機制，提高資源配置效率。根據(jù)項目特點，適當采用“特許經(jīng)營權”、“使用者付費”等方式，形成多元化公共物品供給機制，豐富PPP項目的內涵。

供稿：浙江省經(jīng)濟信息中心預測處