聞海燕

多元化的農(nóng)村生活污水治理投融資機(jī)制亟待建立

聞海燕

單純將政府或市場作為解決農(nóng)村水污染問題的主要手段是不可行的。應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，以政府投入的財(cái)政資金做杠桿，發(fā)揮市場機(jī)制作用，逐步建立多層次、全方位、多渠道的投資機(jī)制

按照浙江省委、省政府的部署，從2014年起全面鋪開全省有治理任務(wù)的83個(gè)縣（市、區(qū)）的農(nóng)村生活污水治理工作，用3至4年時(shí)間使農(nóng)村生活污水治理村達(dá)到21278個(gè)，覆蓋率達(dá)到90%以上，受益農(nóng)戶達(dá)到513.6萬戶，覆蓋規(guī)劃保留的所有自然村，農(nóng)戶受益率達(dá)到70%以上，總投入資金300億元左右。而長期的農(nóng)村生活污水治理工程后續(xù)的管理維護(hù)所需資金更多?！百Y金從哪里來”是困擾農(nóng)村生活污水治理的一大難題。因此，建立多元化的農(nóng)村生活污水治理投融資機(jī)制是亟待解決的問題。

主要資金來源

目前，浙江省農(nóng)村生活污水治理資金來源渠道主要有三大類：財(cái)政補(bǔ)助類。即污水治理資金來源于省財(cái)政補(bǔ)助、市（縣）財(cái)政補(bǔ)助或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助。省里進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)資金支出結(jié)構(gòu)，在兼顧公平的基礎(chǔ)上引入競爭性分配機(jī)制，不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣（市、區(qū)）要進(jìn)行重點(diǎn)扶持，對(duì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和發(fā)達(dá)縣（市、區(qū)）治水事業(yè)也給予一定比例的支持，有些或者以獎(jiǎng)勵(lì)形式予以獎(jiǎng)勵(lì)。另外，也有一些地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活污水治理工作的需要，對(duì)資金籌集和補(bǔ)助方式作出了規(guī)定。溫嶺市實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)。規(guī)定把非城鎮(zhèn)覆蓋村的生活污水處理工程建設(shè)項(xiàng)目列入新農(nóng)村建設(shè)“菜單式”獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，追加年度資金預(yù)算，對(duì)生活污水處理覆蓋率總戶數(shù)達(dá)90%以上行政村，按建安造價(jià)90%予以補(bǔ)助。對(duì)鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠、管網(wǎng)、泵站建設(shè)補(bǔ)助40%，城鎮(zhèn)覆蓋村的村級(jí)管網(wǎng)補(bǔ)助70%。全市累計(jì)用于鎮(zhèn)村污水處理的資金達(dá)5億元。

自籌類資金。即資金來源為村集體自籌和村民自籌。這部分資金主要用于村民改欄改廁。大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)條件較好的村集體、農(nóng)戶投入資金較多，而經(jīng)濟(jì)條件較差的村集體、自籌農(nóng)戶投入資金較少。

社會(huì)資金投入。社會(huì)資金來源主要由企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等捐助。東陽市在全省率先成立農(nóng)村治水募捐基金，截至2014年5月，共募集農(nóng)村治水基金1.2億元。臨海市發(fā)動(dòng)民營企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、在外商人、僑胞等社會(huì)力量積極參與，通過投資、捐助、認(rèn)建等形式籌集5817.19萬元建設(shè)資金。

存在的問題

政府投資難以持續(xù)，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。農(nóng)村生活污水治理工程的建設(shè)投入和后續(xù)的管理維護(hù)投入需要大量資金。各級(jí)政府幾乎承擔(dān)了從規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營到管理維護(hù)的絕大部分責(zé)任和負(fù)擔(dān)，且處理率越高，財(cái)政壓力也越大。從全省看，實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)村生活污水治理目標(biāo)至少需總投入資金300億元左右，若加上后續(xù)的長期的運(yùn)營維護(hù)成本所需資金更多。長期的管理運(yùn)營成本絕大多數(shù)需要基層政府自行解決。這對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的農(nóng)村地區(qū)而言，如果缺乏合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制，財(cái)政包袱比較重。

農(nóng)村生活污水治理工程資金分為三部分。一是工程公共建設(shè)資金問題。據(jù)調(diào)查，景寧縣共有污水治理需求的農(nóng)戶21796戶，若按每戶5000元的標(biāo)準(zhǔn)，需投資1.09億元，而要達(dá)到省定70%的農(nóng)戶受益率（戶籍人口），則需要改3萬戶，總投資將達(dá)到1.5億元，縣財(cái)政的資金配套壓力非常大。二是戶內(nèi)管網(wǎng)建設(shè)資金問題。如果按以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式對(duì)戶內(nèi)納管進(jìn)行補(bǔ)助，以每戶補(bǔ)助2000元計(jì)算，共需安排6000萬元。三是后期維護(hù)資金。農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建成后，每年都會(huì)產(chǎn)生相關(guān)的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，這對(duì)集體經(jīng)濟(jì)收入不到5萬元的經(jīng)濟(jì)薄弱村來說負(fù)擔(dān)很重。

分散處理設(shè)施建設(shè)資金來源中，省級(jí)補(bǔ)貼（以獎(jiǎng)代補(bǔ)）一般占30%，市、縣資金占50%，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）資金占20%，但是在部分地區(qū)，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）資金比重達(dá)到60%-70%。根據(jù)臨海市《農(nóng)村生活污水處理工程村級(jí)處理設(shè)施日常運(yùn)行管理實(shí)施意見》，要求每村確定兼職管理人員，負(fù)責(zé)本村污水處理設(shè)施的日常運(yùn)行管理。核定每村生活污水處理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用為2.5萬元/年（含兼職管理員補(bǔ)貼、電費(fèi)、維修費(fèi)）。市財(cái)政按30%（即每村每年7500元）予以獎(jiǎng)補(bǔ)，鎮(zhèn)給予適當(dāng)補(bǔ)助，剩余資金由村級(jí)自負(fù)。這部分資金對(duì)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村也是不小的數(shù)目。調(diào)查過程中，許多地方管理者反映，與城鎮(zhèn)污水處理相比，農(nóng)村生活污水治理的建設(shè)資金缺口大，經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定性較差，設(shè)施運(yùn)行管護(hù)資金匱乏問題十分突出。由于缺乏穩(wěn)定的運(yùn)行管理資金來源，設(shè)施運(yùn)行效果難以保障，很大程度上影響了地方政府推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理的積極性。

缺乏穩(wěn)定的多主體參與農(nóng)村污水治理的制度與途徑。目前，農(nóng)村污水治理資金很多都是由企業(yè)家、民間組織自發(fā)捐助，并沒有形成一種制度規(guī)定與穩(wěn)定途徑。各市縣雖然都制定了企業(yè)以及其它主體參與農(nóng)村污水治理的相應(yīng)政策，但是這些政策規(guī)定只是停留在具體操作階段或者低層級(jí)規(guī)范階段，對(duì)企業(yè)以及其它主體參與農(nóng)村污水治理缺乏穩(wěn)定規(guī)范的支持。公共產(chǎn)品供給遠(yuǎn)沒有形成制度化、法制化。正因?yàn)榇?，農(nóng)村污水治理尚未形成商業(yè)模式，民營資本較難進(jìn)入。

農(nóng)戶普遍認(rèn)為生活污水治理是政府須提供的公共產(chǎn)品，個(gè)人支付意愿不強(qiáng)。盡管目前生活污水治理設(shè)施以及建設(shè)費(fèi)用基本由各級(jí)政府負(fù)擔(dān)，但后續(xù)的設(shè)施運(yùn)行與維護(hù)費(fèi)用仍需村集體與農(nóng)戶支付。大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為“政府工程政府會(huì)管”，對(duì)自家需支付部分生活污水治理成本持不贊同態(tài)度。

形成多元化資金投入格局

國際經(jīng)驗(yàn)證明，單純將政府或市場作為解決農(nóng)村水污染問題的主要手段都是不可行的。應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，以政府投入的財(cái)政資金做杠桿，發(fā)揮市場機(jī)制作用，堅(jiān)持“誰投資，誰受益”的原則，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人投入，逐步建立多層次、全方位、多渠道的投資機(jī)制。

提高政府投資的穩(wěn)定性和運(yùn)行效率。一要設(shè)立農(nóng)村污水治理基金，以確保政府資金來源的穩(wěn)定性。參照美國滾動(dòng)基金的運(yùn)營模式，由財(cái)政投入一部分資金再吸收社會(huì)資金設(shè)立農(nóng)村污水治理基金，保障農(nóng)村污水治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的資金需求。在增加財(cái)政投入的同時(shí)有效整合新農(nóng)村建設(shè)基金、農(nóng)村環(huán)境治理專項(xiàng)資金、河道整治資金等多項(xiàng)農(nóng)村財(cái)政資金，以此建立穩(wěn)定的政府投資渠道。二要增加財(cái)政資金投入比例，適當(dāng)減少鎮(zhèn)村投入比例。江蘇常熟市明確了以市財(cái)政為主、鎮(zhèn)村財(cái)力為輔的投入機(jī)制，大大減輕了鎮(zhèn)、村的負(fù)擔(dān)，提高了積極性，從原來的“盡量少做”轉(zhuǎn)為“爭取多做”，保障了城鄉(xiāng)污水工程在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)順利推進(jìn)。三要根據(jù)污水治理進(jìn)程，適時(shí)調(diào)整資金扶持重點(diǎn)，逐漸由目前的“以獎(jiǎng)促建”過渡到“以獎(jiǎng)促治”。隨著農(nóng)村污水治理設(shè)施工程的全面建成，設(shè)施運(yùn)行管護(hù)將成為治理的重點(diǎn)和長期工程。為提高設(shè)施運(yùn)行效率，避免出現(xiàn)“曬太陽工程”和治理不達(dá)標(biāo)，應(yīng)逐漸將資金扶持重點(diǎn)向設(shè)施運(yùn)行管護(hù)傾斜，逐漸由目前的“以獎(jiǎng)促建”過渡到“以獎(jiǎng)促治”。

創(chuàng)新籌資方式，逐步提高市場化籌資比例。從基礎(chǔ)設(shè)施投資方式上，要從單純依靠財(cái)政性資金向多元投資、融資還貸、多方參與、國際合作方式轉(zhuǎn)變，廣泛運(yùn)用多種渠道拓寬農(nóng)村生活污水治理的資金渠道、籌集建設(shè)經(jīng)費(fèi)。如爭取世界銀行和其他國家政府的貸款與贈(zèng)款。通過多種方式如公辦民營、民辦公助、民營企業(yè)自營等方式吸納民間資本。也可探索發(fā)行專項(xiàng)債券，使農(nóng)村生活污水治理貸款證券化等。對(duì)一些重大農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行直接投資或資金補(bǔ)助、貸款貼息支持，吸引各方人士主動(dòng)參與項(xiàng)目建設(shè)；政府還可以購買服務(wù)或服務(wù)外包的形式，將推進(jìn)農(nóng)村生活污水等工作交付社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。政府對(duì)從事農(nóng)村生活污水治理的企業(yè)，給予稅收、金融和科技（研發(fā)）等扶持政策并使之制度化，提升企業(yè)發(fā)展能力，促進(jìn)農(nóng)村生活污水治理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

打破行政區(qū)劃限制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村生活污水治理統(tǒng)一規(guī)劃。農(nóng)村地區(qū)所采用的分散型污水垃圾處理設(shè)施服務(wù)區(qū)域基本僅局限于村級(jí)范圍之內(nèi)，造成規(guī)模小，成本高，難以市場化，對(duì)企業(yè)及社會(huì)資金缺少吸引力。針對(duì)這一特點(diǎn)，建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)本地條件，統(tǒng)一規(guī)劃污水處理設(shè)施。同時(shí)在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃健全污水處理廠管網(wǎng)配套體系，提高污水處理企業(yè)運(yùn)管效率。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散型處理設(shè)施可以采取連片外包模式實(shí)現(xiàn)第三方運(yùn)營維護(hù)。

逐步推行農(nóng)村用戶污水和垃圾處理收費(fèi)制度，使其逐步養(yǎng)成自覺承擔(dān)污水處理設(shè)施的運(yùn)營管理義務(wù)。作為社區(qū)性公共物品，污水治理項(xiàng)目所在社區(qū)的居民是項(xiàng)目的擁有者和直接使用者，社區(qū)公共物品的供給不能完全依賴于政府，農(nóng)村社區(qū)參與供給責(zé)無旁貸。用戶通過支付排污費(fèi)或向第三方服務(wù)公司購買服務(wù)的方式為自己的排污行為負(fù)責(zé)。因此，應(yīng)從當(dāng)?shù)鼐用裆钣盟M(fèi)中提留污水處理費(fèi)，設(shè)立專項(xiàng)基金，用于分散處理設(shè)施的運(yùn)營、維護(hù)、監(jiān)管。政府有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活污水排放量，做好污水處理設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃，制定科學(xué)合理的收費(fèi)政策?？紤]到農(nóng)村地區(qū)支付能力，建議按城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)的30%收取，并對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的農(nóng)村提供更多政府補(bǔ)助。

創(chuàng)新農(nóng)村居民參與污水處理方式，以多種形式調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民參與積極性。將日常管理維護(hù)與專業(yè)維護(hù)分開，可以使設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任分開。村民除了可以承擔(dān)日常管理維護(hù)的責(zé)任外，也可以成為專業(yè)維護(hù)的監(jiān)管者，能以更低的成本實(shí)現(xiàn)更有效的監(jiān)管。杭州建德市明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村作為監(jiān)管主體，成立以項(xiàng)目實(shí)施村為單位，并選擇責(zé)任心強(qiáng)、熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的村民代表組成工程監(jiān)督小組。臨海市《農(nóng)村生活污水處理工程村級(jí)處理設(shè)施日常運(yùn)行管理實(shí)施意見》要求每村確定兼職管理人員，負(fù)責(zé)本村污水處理設(shè)施的日常運(yùn)行管理。

作者單位：浙江省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究中心