王祖強

探索建立“五水共治”的長效機制

王祖強

鞏固治水成果、提升治水實效，應注重標本兼治，綜合運用依法治水、市場治水和科技治水，探索建立長效機制

“五水共治”是浙江省委、省政府推進浙江新一輪改革發(fā)展的關鍵之策，更是建設“兩美”浙江的突破口與切入點。經過一年多的工作努力，“五水共治”在倒逼浙江產業(yè)轉型升級、改善全省生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，成為破解一系列影響科學發(fā)展老大難問題的有效途徑，水環(huán)境治理取得階段性成效。“五水共治”作為生態(tài)文明建設的重要內容，涉及政治、經濟、文化、民生等方方面面，是一項長期的系統(tǒng)工程。粗放的經濟發(fā)展方式、分散的生活生產模式形成了巨大的污染存量，水資源產權虛置、生態(tài)補償機制匱乏嚴重制約著市場機制的作用，水環(huán)境治理面臨著內生激勵不足、外在缺乏法制支撐的現(xiàn)實難題。因此，鞏固治水成果、提升治水實效，應注重標本兼治，綜合運用依法治水、市場治水和科技治水，探索建立長效機制。

大力發(fā)展生態(tài)經濟，倡導清潔生產，形成低耗、減排、高效的經濟增長模式和構建綠色、循環(huán)、低碳的現(xiàn)代產業(yè)體系，推動水環(huán)境治理從末端治理向源頭控制轉變

污染在水里，根源在岸上。水環(huán)境治理看起來是個環(huán)境問題，實際上是增長方式轉型、產業(yè)結構調整的問題。高能耗、高污染、高排放的經濟增長方式形成了巨大的污染存量和現(xiàn)實增量，末端治理并未有效地控制水環(huán)境污染。為再現(xiàn)青山綠水，優(yōu)化人居環(huán)境，必須大力發(fā)展生態(tài)經濟，倡導清潔生產，逐漸形成以低能耗、減排放、高效率為特征的內涵式增長模式，推動水環(huán)境治理從末端治理向源頭控制轉變。發(fā)展生態(tài)經濟，倡導清潔生產，就是將生產活動納入到環(huán)境的約束中來，就是將環(huán)境污染考慮到經濟發(fā)展中去，從而實現(xiàn)經濟的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。生態(tài)經濟不同于傳統(tǒng)的制造模式，生態(tài)經濟通過創(chuàng)新驅動、技術改造、工藝提升發(fā)展以新能源和低碳經濟為主的生態(tài)產業(yè)，最大限度地促進生產過程中的減量化、再循環(huán)、再利用，努力從源頭上減少污染物排放。大力倡導清潔生產，就是改變在生產末端治理污染物的治污模式，爭取在生產環(huán)節(jié)中降能耗、減排放，實現(xiàn)水環(huán)境的源頭保護。大力發(fā)展生態(tài)經濟，倡導清潔生產，就是要構建以生態(tài)經濟為主的綠色、循環(huán)、低碳的現(xiàn)代產業(yè)體系，通過轉方式、調結構來推動水環(huán)境的源頭控制，實現(xiàn)水污染歷史欠賬和現(xiàn)實增量的齊抓共治。

加快推進產業(yè)集聚、企業(yè)集中、資源集約的工業(yè)園區(qū)建設，促進工業(yè)園區(qū)集約化、循環(huán)化、生態(tài)化發(fā)展，實現(xiàn)水環(huán)境治理從點源治理向集中治理轉變

“低、小、散、亂”的產業(yè)布局形成了眾多分散的污染源。水環(huán)境點源治理成本畸高，治污主體喪失內生動力，形成了水環(huán)境治理的“市場失靈”。為降低水環(huán)境治理成本，提升水環(huán)境治理效率，必須加快推進產業(yè)集聚、企業(yè)集中、資源集約的工業(yè)園區(qū)建設，實現(xiàn)水環(huán)境治理從點源治理向集中治理轉變。工業(yè)園區(qū)促進了傳統(tǒng)塊狀經濟向現(xiàn)代產業(yè)集群轉型，形成了水環(huán)境集中治理的條件，并通過規(guī)模優(yōu)勢降低了管道建設成本、水質凈化成本和行政監(jiān)督成本，實現(xiàn)了水環(huán)境高效率、低成本地治理。積極推進工業(yè)園區(qū)的循環(huán)化發(fā)展，建設生態(tài)型工業(yè)園區(qū)。生態(tài)型工業(yè)園區(qū)通過產業(yè)間的物質循環(huán)和能量交換，形成產業(yè)生態(tài)鏈和生態(tài)網，促進園區(qū)內資源的相互利用。生態(tài)型工業(yè)園區(qū)旨在以產業(yè)間的聯(lián)動發(fā)展和共生組合，將傳統(tǒng)“生產—使用—廢棄—治理”的單向生產方式提升為“生產—使用—回收—再利用”的循環(huán)經濟模式，實現(xiàn)園區(qū)內的綠色制造、清潔生產和循環(huán)發(fā)展。工業(yè)園區(qū)的集約化、循環(huán)化、生態(tài)化發(fā)展，要充分考慮產業(yè)空間布局、區(qū)域發(fā)展特色、園區(qū)演進規(guī)律，鼓勵循環(huán)鏈條中的企業(yè)搬遷入園，形成綜合性和行業(yè)性相結合的工業(yè)園區(qū)網絡體系，在推進產業(yè)集聚進程中實現(xiàn)水環(huán)境的集中治理。

逐漸明晰水環(huán)境產權，促進環(huán)境容量資源的商品化，推動排污市場交易化和治污市場競爭化發(fā)展，運用市場機制激發(fā)企業(yè)水環(huán)境治理的創(chuàng)新能力和環(huán)保動力

市場機制的有效運行，能夠在一定程度上彌補政府在“五水共治”基礎設施建設方面的不足，有利于促進經濟激勵機制作用的發(fā)揮。由于水環(huán)境產權虛置，環(huán)境容量資源具有準公共產品的屬性，使得環(huán)境容量資源長期被低成本、過度化使用，形成“公地悲劇”。為推動水環(huán)境治理的市場化發(fā)展，必須明晰水環(huán)境產權，界定水環(huán)境容量資源的使用權，建立“誰使用，誰付費”的資源有償使用制度。水環(huán)境治理的市場化關鍵在于促進環(huán)境容量資源的商品化，通過市場機制形成真正反映資源稀缺程度、市場供求狀況的資源價格，將水污染產生的生態(tài)成本內化到企業(yè)的生產成本中。由于排污—治污是水環(huán)境治理市場的供求雙方，所以，推動排污市場交易化和治污市場競爭化，才能通過利潤激勵激發(fā)企業(yè)水環(huán)境治理的創(chuàng)新能力和環(huán)保動力。排污市場交易化是通過排污權的買賣將環(huán)保優(yōu)勢轉化為企業(yè)利潤，激勵企業(yè)加快科技創(chuàng)新、環(huán)保投入，減少水環(huán)境污染。治污市場競爭化旨在以環(huán)境津貼、綠色信貸等優(yōu)惠政策，引導社會資本，尤其是民營資本進入治污市場，形成資本結構合理、競爭性充分的產業(yè)發(fā)展格局。明晰水環(huán)境產權，實現(xiàn)水環(huán)境治理的市場化，就是使市場在環(huán)境資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，實現(xiàn)水環(huán)境治理從官員升遷激勵向市場利潤激勵轉變，從“誰污染，誰付費”的外在約束向“誰治理，誰收費”的內生激勵轉變。

切實完善生態(tài)補償機制，實現(xiàn)水環(huán)境治理成本與收益的對稱性，通過分段包干和整體治理的協(xié)調并進，推動流域水環(huán)境合作治理，探索建立跨區(qū)域聯(lián)動共治模式

流域水環(huán)境治理往往具有正外部性效應，表現(xiàn)為成本集中、收益分攤，流域水環(huán)境治理成本與收益的不對稱，容易產生“免費搭車”現(xiàn)象和陷入“囚徒困境”中。為推動流域水環(huán)境合作治理，必須切實完善生態(tài)補償機制。要以“誰受益，誰補償”的原則，根據水環(huán)境治理中所付出的額外的保護成本、治理成本，為此而犧牲的發(fā)展機會成本和溢出本轄區(qū)的生態(tài)修復效益，實行流域下游地區(qū)對上游地區(qū)的逆向補償機制。通過水環(huán)境治理貢獻與貨幣補償相對稱，消除流域水環(huán)境治理中的成本與收益缺口，調動流域各方水污染整治和水環(huán)境保護的積極性。推動流域水環(huán)境合作治理，要落實好河長制、江段長制，實行分段包干和整體治理相結合，建立水環(huán)境跨區(qū)域聯(lián)動共治模式。江段長制通過屬地負責的方式，使得各行政單位成為水資源公共產權的現(xiàn)實主體，有助于形成“上游污染上游治，下游污染下游治”的良好局面，使“誰污染，誰治理”的政策真正落到實處。積極推進全流域河長統(tǒng)籌、江段長對接制度，建立流域水環(huán)境治理聯(lián)動一體化、聯(lián)防責任化、聯(lián)治高效化和聯(lián)商常態(tài)化的治水新模式。

充分激發(fā)社會團體和社會公眾參與水環(huán)境治理的積極性、主動性和創(chuàng)新性，廣泛動員社會力量，形成水環(huán)境治理合力，使水環(huán)境治理呈破竹之勢

水環(huán)境治理是事關全社會的公共事業(yè)，不僅需要發(fā)揮政府引導作用，激勵企業(yè)自覺治污，更需要激發(fā)社會團體和社會公眾參與水環(huán)境治理的積極性、主動性和創(chuàng)新性。水環(huán)境治理必須引導社會公眾參與，廣泛動員社會力量，使其成為全社會的自覺行動。激發(fā)社會公眾參與水環(huán)境治理關鍵在于健全社會公眾參與水環(huán)境治理的機制與渠道。長期以來，由于社會公眾缺乏環(huán)境知情權、參與權、監(jiān)督權和表決權，使得社會公眾不僅喪失了水環(huán)境保護的主體性地位，而且成為水環(huán)境污染的直接受害者。為調動社會公眾參與水環(huán)境治理的積極性，強化水環(huán)境治理的社會監(jiān)督，必須健全水環(huán)境治理中的信息傳導機制、公眾反饋機制和社會監(jiān)督機制，充分保證公眾參與水環(huán)境治理的信息完備和渠道通暢。水環(huán)境治理還必須發(fā)揮環(huán)保組織、志愿者協(xié)會等社會團體的教育、宣傳和監(jiān)督作用，形成政府引導、企業(yè)自覺、公眾參與的治水合力，使水環(huán)境治理呈破竹之勢。

“五水共治”是“法治浙江”建設的大平臺、試驗田、試金石和活教材，要強化法治思維，注重法治建設，通過研究和解決“五水共治”中的立法、執(zhí)法、普法等各個方面的問題，發(fā)揮好依法治水的重要作用

要結合全面深化改革和推進依法治國的契機，加快浙江地方性法規(guī)的制定出臺步伐，建立健全最嚴格的水資源管理和水環(huán)境監(jiān)管制度，加快研究制定和實施水權制度，使各級政府在環(huán)境整治中擁有更加明確、嚴格、可操作的法律依據。積極出臺針對“五水共治”的資金和技術保障、跨區(qū)域聯(lián)合治理等宏觀問題的政策法規(guī)。健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度，對未達到區(qū)域環(huán)境保護目標、污染排放目標、環(huán)境質量目標的責任人實行生態(tài)危害問責制。

深化環(huán)保、水務、公安聯(lián)動執(zhí)法機制，切實加大涉嫌水環(huán)境違法犯罪行為的打擊力度，對違法行為嚴厲打擊，公開處理，追究其責任人。實行行政、民事、刑事三法并舉，對于造成嚴重后果的環(huán)境違法行為，要加大行政處罰力度，根據水污染情況及時采取限期治理，甚至勒令其關、停、并、轉等行政處罰措施。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者實行終身責任追究制，嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。

強化社會公眾和企業(yè)的普法教育。社會公眾和企業(yè)作為參與“五水共治”的重要主體和主要受益者，是否具有維護法律意識，將直接影響“五水共治”工作成效。各級黨委政府要通過組建“五水共治”法制宣傳隊伍、制作宣傳資料、開展法律培訓，以及進行以“五水共治”為主題的學法、守法、用法、護法等環(huán)境法制宣傳教育，形成濃厚的法制宣傳氛圍，使公眾和企業(yè)了解環(huán)境保護的權利與義務，自覺提高環(huán)境法律意識和水平，積極參與建設美好環(huán)境，監(jiān)督環(huán)境違法行為，做環(huán)境保護的自覺踐行者。

作者為中共浙江省委黨校經濟學教研部主任、軟科學研究所所長