周立平

【摘 要】近年來，隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財(cái)政資金范圍及數(shù)量范圍及規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財(cái)政專戶存在著開戶混亂、使用不規(guī)范、資金量大、監(jiān)督管理不力等諸多問題。因此，研究改進(jìn)新形勢下地方財(cái)政專戶管理問題成為當(dāng)務(wù)之急。文章對地方財(cái)政專戶管理存在問題、產(chǎn)生的原因進(jìn)行了分析，對如何加強(qiáng)地方財(cái)政專戶管理進(jìn)行了研究和探討。

【關(guān)鍵詞】地方財(cái)政；專戶管理；問題對策

財(cái)政資金專戶是財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)政策和制度的規(guī)定，將政府履行公共管理和公共服務(wù)職能的資金存放在各商業(yè)銀行及各類金融機(jī)構(gòu)，實(shí)行專戶管理、專項(xiàng)核算、?？顚Ｓ玫囊环N財(cái)政性專項(xiàng)資金賬戶。2014年6月30日，中共中央政治局會議審議并通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，吹響了新的一輪財(cái)稅體制改革的號角。8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決并通過了《全國人大常委會關(guān)于修改預(yù)算法的決定》，新的《預(yù)算法》將從2015年1月1日起開始施行。新預(yù)算法保留了央行國庫經(jīng)理制，但仍允許財(cái)政專戶（各級財(cái)政部門在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶）的存在，而且沒有明確提出“兩個(gè)直達(dá)”，即所有公款從繳款人賬戶直達(dá)國庫單一賬戶，所有公款從國庫單一賬戶直接到達(dá)供應(yīng)商或收款人賬戶。因此，就地方財(cái)政專戶管理中存在的問題，采取行之有效的措施來加強(qiáng)管理就顯得很有必要了。

一、地方財(cái)政專戶管理存在的問題

財(cái)政資金專戶管理自實(shí)行以來，在一定程度上防止了某些專項(xiàng)資金被挪用、擠占的狀況，在特定時(shí)期里發(fā)揮了一定的作用，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會的良好發(fā)展。但近年來，隨著專項(xiàng)資金范圍及規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財(cái)政專戶存在著開戶混亂、使用不規(guī)范、資金量大、監(jiān)督管理不力等諸多問題。

1.財(cái)政資金實(shí)行雙軌制，監(jiān)督管理難落實(shí)

長期以來，各級地方政府在地方財(cái)政資金管理上，普遍實(shí)行兩套模式，執(zhí)行兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。對于納入預(yù)算的財(cái)政資金實(shí)行較為嚴(yán)格的預(yù)算制度以及決算制度，并接受人大審議、審計(jì)監(jiān)督、人民銀行審核把關(guān)，從而形成了一整套較為系統(tǒng)、完善的監(jiān)督制約機(jī)制。而財(cái)政專戶的預(yù)算資金則不同，在現(xiàn)行財(cái)政管理制度下，由于對財(cái)政專戶資金與預(yù)算資金實(shí)行分賬核算、分別管理，客觀上形成了大量的財(cái)政性資金分散于各家商業(yè)銀行的局面，導(dǎo)致地方政府的整體財(cái)政收支始終沒有一套完整、清晰的賬簿。這樣既不便于地方對本級財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排和監(jiān)督管理，也因財(cái)政資金活動缺乏必要的透明性，致使其脫離了人大、人民銀行的監(jiān)督。

2.專戶管理不夠規(guī)范，多頭開戶現(xiàn)象嚴(yán)重

財(cái)政專戶過多過濫、賬戶數(shù)量龐大是地方財(cái)政專戶管理工作中普遍存在的問題。一是相同或類似性質(zhì)的資金開設(shè)多個(gè)賬戶。因非稅收人資金種類多、數(shù)額大，地方財(cái)政部門往往指定多家商業(yè)銀行代收，人民銀行的賬戶審核部門卻無法對不同級別、不同時(shí)期的證明文件做同一性質(zhì)甄別.因而導(dǎo)致專戶名目繁多，絕對數(shù)量龐大。二是財(cái)政專戶性質(zhì)不規(guī)范。由于財(cái)政部門開立基本存款賬戶和專用賬戶要受到諸多限制，部分商業(yè)銀行利用一般存款賬戶開戶手續(xù)簡便、不需要核準(zhǔn)的特點(diǎn)，鉆政策的空子為地方政府部門開立一般存款賬戶，實(shí)際用于預(yù)算專用資金核算。三是集中支付改革后大量的財(cái)政專戶未能及時(shí)進(jìn)行清理。財(cái)政國庫集中支付改革推行以來，改革前各單位暫時(shí)保留的部分賬戶，其結(jié)余資金，有的地方轉(zhuǎn)入了統(tǒng)一開立的一般存款賬戶，有的地方仍在繼續(xù)使用，未能較好地執(zhí)行遵循“只出不進(jìn)，逐步消化”的政策。

3.專戶使用不夠規(guī)范，擾亂了正常管理的秩序

當(dāng)前，財(cái)政系統(tǒng)非稅收人收繳管理方面，要求在地方每家銀行建立一個(gè)非稅收入財(cái)政“匯繳專戶”，實(shí)時(shí)進(jìn)行匯繳，但是在實(shí)際執(zhí)行中，當(dāng)非稅收入劃轉(zhuǎn)財(cái)政專戶后，當(dāng)月是否繳庫、何時(shí)繳庫和繳多少額度完全由財(cái)政部門視收入完成情況確定，客觀上形成了拖欠、截留、坐支和挪用專戶資金、制造虛假收支信息等方面問題。此外，按照《財(cái)政部關(guān)于清理整頓地方財(cái)政專戶的通知》，2011年財(cái)政專戶實(shí)行了歸口統(tǒng)一管理。但財(cái)政部門為了減輕工作壓力，細(xì)化資金核算，又向各開戶銀行提出了在現(xiàn)有賬戶總量不變的情況下，增設(shè)子賬戶，明細(xì)核算各類資金的要求，于是滋生了若干二級子賬戶，從表面上看專戶備案數(shù)量減少了，符合財(cái)政專戶的清理要求，實(shí)質(zhì)上是變相的違規(guī)開立賬戶，這些既未經(jīng)人民銀行核準(zhǔn)，也未向人民銀行備案，完全處于賬戶管理系統(tǒng)之外，造成賬戶管理上的失控，擾亂了正常的賬戶管理秩序。

4.專戶資金規(guī)模日趨擴(kuò)大，影響貨幣政策的執(zhí)行效果

財(cái)政專項(xiàng)資金先由財(cái)政部門撥付給商業(yè)銀行，但由于商業(yè)銀行未能及時(shí)使用，導(dǎo)致大量的預(yù)算資金在財(cái)政專戶沉睡。由于財(cái)政部門對專戶資金的較強(qiáng)自主性，體外循環(huán)的問題便在所難免。再加上財(cái)政專戶資金的穩(wěn)定性和低成本，銀行機(jī)構(gòu)在利益驅(qū)動下競相追逐，不惜沖擊賬戶管理制度和繳存款制度，便將不生息的財(cái)政性繳存款歸入一般性繳存款核算，來逃避人民銀行財(cái)政性存款全額繳存，按照規(guī)定比例向中央銀行繳存存款準(zhǔn)備金。這樣一來，財(cái)政專戶資金就成為了商業(yè)銀行信貸擴(kuò)張的重要基礎(chǔ)，在貨幣乘數(shù)的作用下，必然會產(chǎn)生擴(kuò)張性的貨幣效應(yīng)，降低基礎(chǔ)貨幣的可控性，削弱了人民銀行實(shí)施貨幣政策的效力，影響貨幣政策的執(zhí)行效果。

二、地方財(cái)政專戶管理存在問題的成因分析

上述地方財(cái)政專戶管理存在的諸多問題，其產(chǎn)生的原因是多方面的，既有主觀方面的，也客觀方面的，還有的是制度以及體制方面的缺陷。

1.主觀方面的原因源于利益驅(qū)動

地方財(cái)政部門由于專戶資金的積聚與增長，要求資金增值的內(nèi)在驅(qū)動便日益增強(qiáng)。于是，部分地方政府就將專戶資金轉(zhuǎn)入商業(yè)銀行用于定期存款或進(jìn)行投資理財(cái)。同時(shí)由于商業(yè)銀行績效考核壓力越來越大，根本無法抵擋存量巨大且相對穩(wěn)定的財(cái)政資金。再加上銀行之間的競爭愈演愈烈，財(cái)政資金自然就會成為諸多商業(yè)銀行競相爭奪的對象，多頭開立專戶，甚而衍生成一般存款賬戶也就不難理解了。

2.客觀方面的原因主要有三點(diǎn)

一是客觀要求。大家普遍認(rèn)為財(cái)政專戶能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范管理、?？顚Ｓ?，防止專項(xiàng)資金被擠占挪用，因此在許多專項(xiàng)資金的管理辦法中都有專戶管理的要求。二是國庫限制。目前國庫賬戶核算內(nèi)容較為單一，只能核算收支較為規(guī)律的人民幣資金，無法核算需要按項(xiàng)目管理、經(jīng)常產(chǎn)生退付的資金以及外幣資金。三是使用方便。財(cái)政專戶資金使用方便，透明度相對較低，可根據(jù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)決策，直接、迅速地支持本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一些重大項(xiàng)目，不需經(jīng)過人大等立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

3.制度方面的原因在于管理缺失

目前，對于財(cái)政專戶的管理沒有一部可供操作的法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)定散落在人民銀行、財(cái)政部的部門規(guī)章或制度規(guī)定中?！度嗣駧陪y行結(jié)算賬戶管理辦法》雖然統(tǒng)一規(guī)范了各類銀行結(jié)算賬戶的開立和使用，但對財(cái)政專戶的規(guī)定比較籠統(tǒng)?！秶医饚鞐l例》僅僅規(guī)定了國庫有監(jiān)督財(cái)政專戶開戶的權(quán)力，但由于規(guī)定較為寬泛，在對開戶主體的范圍界定、開戶依據(jù)的采信效力等方面都沒有硬性規(guī)定，從而導(dǎo)致實(shí)際操作中對大量財(cái)政專戶的開設(shè)無法實(shí)施行之有效的監(jiān)管。

4.體制方面的原因是缺乏有效制約

目前我國的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行均集中在財(cái)政部門，對于這種過于集中的權(quán)力缺乏明顯的制約，從而使得財(cái)政部門可以根據(jù)自己的意愿來支配財(cái)政資金，而財(cái)政專戶正是躲避有限監(jiān)督的最好載體，從而導(dǎo)致了大量財(cái)政專戶的存在。另外，地方政府處于自身利益的考慮，對財(cái)政專戶的規(guī)范和清理沒有給予充分關(guān)注，也導(dǎo)致財(cái)政部門弱化了對各種專戶資金的管理，財(cái)政專戶管理和使用中存在的問題越來越突出。

三、加強(qiáng)地方財(cái)政專戶管理的對策

1.加強(qiáng)財(cái)政專戶開戶管理，增強(qiáng)財(cái)政資金透明度

一是商業(yè)銀行要認(rèn)真貫徹執(zhí)行賬戶管理辦法，開設(shè)財(cái)政資金專戶需要從法律依據(jù)、政府部門履行職能、開戶手續(xù)、資金性質(zhì)以及管理措施等方面確定是否需要開設(shè)。二是人民銀行的會計(jì)部門和國庫部門要相互配合、嚴(yán)格把關(guān)，通過建立與財(cái)政資金專戶相對應(yīng)的項(xiàng)目庫，聯(lián)合審核財(cái)政資金專戶，按照“規(guī)范、統(tǒng)一、高效、精簡”的原則，梳理、撤并財(cái)政資金專戶，開展有效監(jiān)督，同一個(gè)專項(xiàng)資金證明文件只能開立一個(gè)專用存款賬戶，資金性質(zhì)和用途相同或相近的專項(xiàng)資金都?xì)w并成一個(gè)賬戶，從而在根本上杜絕多頭開戶，資金體外循環(huán)的發(fā)生，進(jìn)而有效地提高財(cái)政資金的透明度。

2.加強(qiáng)管理懲罰力度，完善財(cái)政專戶監(jiān)督機(jī)制

一是加強(qiáng)監(jiān)督管理。財(cái)政、國庫、審計(jì)和監(jiān)察等部門要進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的溝通聯(lián)系，建立檢查監(jiān)督工作機(jī)制，對財(cái)政專戶的開立、使用進(jìn)行監(jiān)督檢查，有效防范財(cái)政專戶資金風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)有效地提高財(cái)政專戶監(jiān)管水平。二是加大處罰力度。各監(jiān)督主體要對設(shè)立的財(cái)政資金專用賬戶進(jìn)行嚴(yán)格審查，嚴(yán)肅查處商業(yè)銀行在賬戶使用過程中出現(xiàn)的違規(guī)問題，從源頭上遏制違規(guī)開戶情況的發(fā)生，確保財(cái)政資金的絕對安全。

3.完善相關(guān)法律法規(guī)，提高財(cái)政專戶資金管理的規(guī)范性

一是對現(xiàn)行《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》進(jìn)行修訂完善，制定《財(cái)政專戶管理辦法》，明確財(cái)政、審計(jì)、人民銀行國庫等結(jié)算部門的職責(zé)，增加有關(guān)財(cái)政資金專戶開立手續(xù)及開立流程的規(guī)定，增加國庫部門對財(cái)政專戶的審核環(huán)節(jié)，將地方財(cái)政的開戶審批權(quán)收歸至上一級財(cái)政部門或政府，改變目前本級財(cái)政自開自審的現(xiàn)狀。二是進(jìn)一步明確人民銀行監(jiān)管權(quán)限以及人民銀行部門間的監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)新頒布的《預(yù)算法》（己明確“中央國庫由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫由中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理”）的相關(guān)規(guī)定，重新修訂并完善《國家金修訂完善庫條例》及實(shí)施細(xì)則等相關(guān)法律制度，進(jìn)一步明確人民銀行的監(jiān)管內(nèi)容，保證部門間職責(zé)和規(guī)章制度的銜接，提高對財(cái)政專戶監(jiān)管的針對性。

4.開展地方國庫現(xiàn)金管理，滿足財(cái)政資金保值增值的需求

為提高財(cái)政資金價(jià)值和地方財(cái)政在人民銀行國庫開設(shè)財(cái)政專戶的積極性，可借鑒中央財(cái)政國庫現(xiàn)金管理的經(jīng)驗(yàn)，出臺地方國庫現(xiàn)金管理政策，啟動地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)，既可有效地控制國庫現(xiàn)金管理對貨幣政策的沖擊，又可滿足地方財(cái)政資金保值、增值的需求，充實(shí)地方政府財(cái)力、保障和改善民生，從而抑制地方政府將資金違規(guī)調(diào)出國庫的舉動。

5.加快國庫電子化建設(shè)進(jìn)程，提升國庫服務(wù)水平

建議加快國庫信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、電子化和無紙化，引導(dǎo)社會公共資金逐步通過國庫直接進(jìn)行支付。此外，還要進(jìn)一步增強(qiáng)國庫的服務(wù)意識，加強(qiáng)國庫管理的宣傳，積極主動地了解財(cái)政、商業(yè)銀行賬戶開設(shè)的政策要求意向，有序引導(dǎo)賬戶資金合規(guī)流動，拓展國庫服務(wù)空間，從而促使國庫工作向縱深發(fā)展。

6.改革財(cái)政專項(xiàng)資金管理模式，盡早將財(cái)政專戶納入國庫管理

積極推進(jìn)國庫集中收付制度改革進(jìn)程，盡早取消財(cái)政專戶，將各類財(cái)政專戶資金統(tǒng)一納入規(guī)范的國庫集中支付管理，統(tǒng)一存放在國庫單一賬戶中核算。對目前尚不具備條件的，按項(xiàng)目實(shí)行單一專戶管理，減少財(cái)政專戶的數(shù)量。這樣既能實(shí)現(xiàn)資金的集成管理和集中控制，促進(jìn)國家預(yù)算的順利執(zhí)行，又能保證資金的安全，進(jìn)而增強(qiáng)政府權(quán)力運(yùn)行的透明度和公信力。

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