■ 張國(guó)磊/張燕妮

（廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，南寧 530006）

城市化背景下農(nóng)村征地問(wèn)題中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任研究

■ 張國(guó)磊/張燕妮

（廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，南寧 530006）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村征地中責(zé)任缺失的表現(xiàn)：在征地過(guò)程中權(quán)力的濫用；土地征用范圍過(guò)寬，政府尋租行為嚴(yán)重；在失地農(nóng)民安置中的責(zé)任缺失；在保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境安全中的責(zé)任缺失。責(zé)任缺失的原因：政府權(quán)力的擴(kuò)張性；政府角色的不確定性；缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)策：構(gòu)建責(zé)任型政府；完善政府耕地目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究機(jī)制；建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制；規(guī)范土地征收程序；增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)利。

農(nóng)村征地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；責(zé)任；城市化

中國(guó)的城市化發(fā)展是一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，甚至以前所未有的發(fā)展速度在前進(jìn)。因此，向農(nóng)村征地成為越來(lái)越普遍的現(xiàn)象，由此引發(fā)了許多的社會(huì)問(wèn)題，特別是農(nóng)村、農(nóng)民在征地過(guò)程中的利益受到嚴(yán)重的損害。當(dāng)前由于農(nóng)村征地引發(fā)的矛盾沖突也是我國(guó)地方政府面臨的難題。在農(nóng)村征地中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮著極其重要的作用，一般來(lái)說(shuō)，成規(guī)模的征地都需要經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上的政府批準(zhǔn)，而作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，它是征地農(nóng)民利益表達(dá)的直接主要對(duì)象，是征地過(guò)程中農(nóng)民利益的主要維護(hù)者，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在征地中出現(xiàn)責(zé)任缺失或越位就會(huì)極大地激化社會(huì)矛盾，影響城市化進(jìn)程。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村征地中責(zé)任缺失的表現(xiàn)

在農(nóng)村征地過(guò)程中，一些失地的老人并無(wú)勞動(dòng)能力。另一些農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，成為農(nóng)民工，但大部分的農(nóng)民都不具備進(jìn)城務(wù)工的技能，因此農(nóng)民失去了土地也就相當(dāng)于失去了生計(jì)，失地農(nóng)民在日后的生活中也出現(xiàn)了不同程度的困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在征地過(guò)程中沒(méi)有發(fā)揮農(nóng)民利益維護(hù)者的作用，反而使農(nóng)民的利益受到了損害。致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的矛盾較突出。

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在征地過(guò)程中權(quán)力的濫用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向農(nóng)民征地的過(guò)程中，對(duì)所征用土地的使用情況并沒(méi)有明確的告知村民，也沒(méi)有相關(guān)的文件傳達(dá)給村民，而只是給了村民一個(gè)模糊的“公共利益”的說(shuō)法，對(duì)批準(zhǔn)的建設(shè)用地之外的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行征收，隨后以高價(jià)轉(zhuǎn)手出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。因此，在實(shí)際的征地過(guò)程中，一些地方政府為了發(fā)展本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)，并且在畸形的政績(jī)觀驅(qū)使下，地方政府打著“公共利益”的幌子用敷衍或欺騙性的手段獲取了農(nóng)民的土地，經(jīng)常性地利用手中的權(quán)力擴(kuò)大公共利益的范圍，不論是何種需要的建設(shè)用地都通過(guò)強(qiáng)制性的手段獲取，從中賺取更多的經(jīng)濟(jì)利益，從而普遍出現(xiàn)這種“低征高賣(mài)”的現(xiàn)象，巨大的價(jià)格“剪刀差”嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)民的利益。

1.2 土地征用范圍過(guò)寬，政府尋租行為嚴(yán)重

布坎南把尋租定義為，指那些本可以用于價(jià)值生產(chǎn)的資源被用于只不過(guò)是為了決定分配結(jié)果的競(jìng)爭(zhēng)，尋租從總體上看沒(méi)有配置價(jià)值，是一種純粹的社會(huì)浪費(fèi)，所以政府的尋租行為實(shí)質(zhì)是一種“權(quán)力尋租”，即政府及其工作人員利用其自身所掌握的公共權(quán)力而謀取自身利益的一種行為[1]?，F(xiàn)實(shí)中，土地征用的目的不僅僅是為了文化、國(guó)防、軍事及其他公共事業(yè)，一些為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)甚至個(gè)人或者集團(tuán)利益而進(jìn)行的商業(yè)行為，也都加入了征地的行列。政府部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)各種資源進(jìn)行調(diào)控時(shí)，逃不出“經(jīng)濟(jì)人”的觀念，在監(jiān)督不完善的情況下，難免會(huì)利用手中的權(quán)力，避開(kāi)各種控制、法規(guī)審查，從而達(dá)到尋求或維護(hù)既得利益的情況。另外，有些政府部門(mén)將農(nóng)民的土地以極低的價(jià)格強(qiáng)行征用后，以高出征地費(fèi)用數(shù)十倍甚至數(shù)百倍的價(jià)格出讓?zhuān)沁@種誘人的經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，才使得政府部門(mén)一些相關(guān)的負(fù)責(zé)人做出了嚴(yán)重的違法行為，被征地農(nóng)民的利益受到了極大的損害。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在失地農(nóng)民安置中的責(zé)任缺失

土地被征用直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，農(nóng)民失去土地以后，生活來(lái)源就無(wú)法得到保障，如果政府不能做好相關(guān)的安置工作，就會(huì)對(duì)農(nóng)民造成極大的傷害，也不利于中國(guó)城市化的發(fā)展。一些地區(qū)的可用耕地幾乎全部被征收，雖然得到了相應(yīng)的補(bǔ)償金，但村民生活質(zhì)量卻不如想象的好，沒(méi)有了土地反而不知道自己能做什么，導(dǎo)致很多村民游手好閑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)此也并沒(méi)有做出任何相關(guān)的努力。我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定政府有責(zé)任做好失地農(nóng)民的安置工作并保證失地農(nóng)民的生活水平不低于征地前的生活水平。雖然新的《土地管理法》規(guī)定失地農(nóng)民的幾種補(bǔ)償辦法，但在實(shí)際操作中由于貨幣安置有低成本和易操作性，各級(jí)政府受人力、物力、財(cái)力及其他因素的影響，大多采用貨幣安置的方法[2]。另外，農(nóng)民就業(yè)制度匱乏，沒(méi)有形成完善的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，使得農(nóng)民被排擠在城市的就業(yè)崗位之外，加上我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，農(nóng)民失去土地就等于失去了生活保障。

1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境安全中的責(zé)任缺失

土地是重要的生產(chǎn)要素，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展不可缺少的重要資源。在快速的城市化發(fā)展過(guò)程中，大量的土地被征用，但是更為嚴(yán)重的是大量的土地征而不用、征而未用，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源，違背了開(kāi)發(fā)利用土地的政策。征用后的土地?cái)R置起來(lái)成為閑置地的現(xiàn)象在全國(guó)各地都普遍存在，這不僅使土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，而且對(duì)周邊的耕地也造成了危害,給國(guó)家造成了巨大的損失。各級(jí)政府應(yīng)該堅(jiān)持“可持續(xù)發(fā)展”的理念，嚴(yán)格按照國(guó)家土地總體利用規(guī)劃來(lái)管理土地資源特別是耕地資源的流失[4]。有些地方政府為了發(fā)展而忽視了國(guó)家對(duì)土地利用的規(guī)劃，對(duì)土地進(jìn)行大量的征用，違反了國(guó)家對(duì)土地資源管理的相關(guān)規(guī)定，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。大量的農(nóng)業(yè)用地被征用后改變了原來(lái)的用途，影響到周邊的農(nóng)業(yè)用地，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞。地方政府更應(yīng)該嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)土地征用進(jìn)行嚴(yán)格的審核并監(jiān)督土地征用后的用途，保證土地征用能符合國(guó)家的要求。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村征地中責(zé)任缺失的原因

2.1 政府權(quán)力的擴(kuò)張性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在征地行為中既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，無(wú)形中擴(kuò)張了政府的行政權(quán)力，在巨大的利益驅(qū)動(dòng)下，在監(jiān)督乏力的情況下，更容易使權(quán)力濫用，從而產(chǎn)生各種腐敗行為。政府作為判斷公共利益的惟一主體，它的自由裁量權(quán)大大增加，土地征收過(guò)程中農(nóng)民幾乎沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)，征與不征、補(bǔ)與不補(bǔ)、補(bǔ)多少、征地是否為公共利益的目的也都是政府說(shuō)的算，這樣政府在征地中就極有可能扭曲了原本的公共利益的出發(fā)點(diǎn)，在缺乏有效的監(jiān)督情況下政府在征地過(guò)程中權(quán)力的濫用機(jī)率就越大。政府對(duì)土地市場(chǎng)的大包大攬，使行政權(quán)力過(guò)度介入了土地供應(yīng)，把本應(yīng)由市場(chǎng)解決的問(wèn)題轉(zhuǎn)向采用行政手段，出現(xiàn)政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的局面，從而使得土地征用機(jī)制被無(wú)限擴(kuò)大[5]。完全忽略農(nóng)民利益訴求，必然引起全民對(duì)假“公共利益”之名，實(shí)為獲得巨額收入的政府行為引起更大的不滿，遂對(duì)“公共利益”是否實(shí)至名歸也產(chǎn)生了懷疑，所以對(duì)“公共利益”進(jìn)行有效地法律規(guī)制則是大勢(shì)所趨。

2.2 政府角色的不確定性

政府角色是指政府在管理社會(huì)過(guò)程中應(yīng)起的作用和應(yīng)發(fā)揮的職能，政府的行為不合乎其應(yīng)有的功能時(shí)，就會(huì)發(fā)生政府的缺位、錯(cuò)位、越位[6]。地方政府是土地的管理者，其基本職責(zé)在于依法開(kāi)展對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的指導(dǎo)和管理工作，制定規(guī)章制度以規(guī)范和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地征用過(guò)程中扮演執(zhí)行者和監(jiān)督者兩個(gè)角色，在實(shí)際執(zhí)行征地中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往陷入困境，那就是執(zhí)行者與監(jiān)督者兩者角色沖突。作為土地的征收者，政府與被征收者—農(nóng)民自然成為對(duì)立的關(guān)系，政府只會(huì)盡可能地使自己的工作進(jìn)展順利，而很少真正為農(nóng)民的利益著想。另外從政府作為監(jiān)督者的角色來(lái)說(shuō)，這種既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的征地主體，實(shí)際上擁有更大的權(quán)力，政府在征地中應(yīng)為的和不應(yīng)為的都是政府說(shuō)的算。

2.3 缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

政府作為公共利益的代表者，理應(yīng)站在農(nóng)民的角度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。但實(shí)際中政府在征地過(guò)程中有很大的自由裁量權(quán)，而我國(guó)又沒(méi)有形成完善、有效的監(jiān)督機(jī)制，各種監(jiān)督渠道尚未完善，監(jiān)督的力量還比較薄弱，并且監(jiān)督意識(shí)還沒(méi)有形成系統(tǒng)[7]。由于我國(guó)各項(xiàng)制度的缺陷以及其它方面的一些原因，人大作為一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，新聞媒體在我國(guó)的發(fā)展中還是受到了太多的束縛，無(wú)法真正的獨(dú)立出來(lái)。各地的征地引發(fā)的沖突都不同程度的體現(xiàn)了我國(guó)監(jiān)督機(jī)制的薄弱。我國(guó)地方政府也制定相關(guān)政策，但是在實(shí)施的過(guò)程中卻沒(méi)有真正起到作用。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村征地中責(zé)任缺失的對(duì)策

3.1 構(gòu)建責(zé)任型政府

“責(zé)任政府”是指一種政府體制，在這種政府體制里，政府必須對(duì)其公共政策和國(guó)家行為負(fù)責(zé),它強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)力是人民賦予的，政府負(fù)責(zé)的對(duì)象應(yīng)該是公民[8]。從這個(gè)制度出發(fā)，在我國(guó)農(nóng)村征地過(guò)程中，應(yīng)該通過(guò)法律進(jìn)一步明確規(guī)定政府的征地權(quán)力，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地市場(chǎng)中充分當(dāng)好裁判者和弱勢(shì)群體保護(hù)者的角色，這樣也并不等于說(shuō)政府就要退出土地交易市場(chǎng)。因?yàn)槿绻屴r(nóng)民這一特殊群體直接與用地單位進(jìn)行談判協(xié)商，農(nóng)民的弱勢(shì)地位也不可能得到很好的改善。政府應(yīng)該嚴(yán)格管理好征地的審批、監(jiān)管、收稅和登記工作，而不應(yīng)該使用強(qiáng)制性的手段從中賺取差價(jià)，損害農(nóng)民的利益。政府在解決農(nóng)村征地問(wèn)題時(shí)應(yīng)從責(zé)任的角度出發(fā)，把主要的精力放在土地利用規(guī)劃的編制、執(zhí)行與監(jiān)督和完善土地用途上，依法對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行管理，完善土地市場(chǎng)交易，讓農(nóng)民這一弱勢(shì)群體在政府的保護(hù)之下能得到保障。

3.2 完善政府耕地目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究機(jī)制

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)[2004]28號(hào))中明確指出地方各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。為此，就需要明確責(zé)任，并且通過(guò)責(zé)任追究機(jī)制來(lái)規(guī)范土地征用權(quán)的使用，要按照嚴(yán)格的制度嚴(yán)加考核。同時(shí)建立起相關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制，在土地征用中發(fā)生政府越位、缺位等過(guò)錯(cuò)時(shí)，就應(yīng)該根據(jù)過(guò)錯(cuò)的大小和性質(zhì)，結(jié)合實(shí)際的損失，對(duì)相關(guān)的人員進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究，并把責(zé)任追究機(jī)制納入到干部的組織考核和任免程序之中，這樣能給征地創(chuàng)造良好的氛圍，避免不必要的過(guò)失。實(shí)施責(zé)任追究的目的，不僅是為了處理少數(shù)失職的領(lǐng)導(dǎo)干部，更重要的是通過(guò)實(shí)施責(zé)任追究，保證我國(guó)對(duì)地方政府征地責(zé)任制的落實(shí)。

3.3 建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制

為了進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督土地的使用情況，發(fā)揮政府在土地征用中的作用，就需要建立起一套完整的監(jiān)督機(jī)制。在現(xiàn)有的制度框架下，充分發(fā)揮社會(huì)組織監(jiān)督的作用，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政形式吸引公民參與監(jiān)督。此外，新聞媒體對(duì)政府行為的監(jiān)督有不可推卸的責(zé)任，要使其充分發(fā)揮作用就要完善對(duì)新聞媒體的保障，使其有更加寬松的輿論環(huán)境，才能收到更好的效果。另外，要加大對(duì)各種土地征用違法案件的查處力度，在法律上進(jìn)行規(guī)范和約束。同樣農(nóng)民本身也是一個(gè)重要的監(jiān)督群體，但在一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對(duì)征地政策并不了解，因此農(nóng)民本身并不清楚自己擁有哪些權(quán)利，因此政府有必要也有責(zé)任給農(nóng)民進(jìn)行各種宣傳和教育活動(dòng)。只有農(nóng)民要提高維權(quán)意識(shí)和談判能力，當(dāng)自身的權(quán)益受到損害時(shí)，才能通過(guò)各種途徑維護(hù)自己的權(quán)利。

3.4 規(guī)范土地征收程序

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，征地的補(bǔ)償安置爭(zhēng)議不影響征地方案的實(shí)施，這也就是說(shuō)，征地農(nóng)民的利益并不在政府征地考慮的范圍之內(nèi)。正因?yàn)檫@些程序的漏洞，才使得一些地方政府在征地過(guò)程中無(wú)所顧忌地侵犯被征地農(nóng)民的權(quán)益。因此，要完善土地的征收程序，建立公開(kāi)、公正的合法征地程序，實(shí)行征地程序信息公開(kāi)機(jī)制，從而有效地保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)；另外要讓所有受影響的土地權(quán)利人參與土地征收進(jìn)程的公開(kāi)程序，明確有關(guān)權(quán)利人的參與權(quán)和異議權(quán)，充分聽(tīng)取被征地農(nóng)民的意見(jiàn)。保證征地的公開(kāi)性，政府機(jī)構(gòu)有必要舉行聽(tīng)證會(huì)，被征地農(nóng)民可以在聽(tīng)證會(huì)質(zhì)疑政府的征地理由，而借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，制定詳細(xì)具體的征用程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過(guò)司法權(quán)來(lái)制約政府的土地征用行為。這樣才能進(jìn)一步規(guī)范政府的行為，明確政府的責(zé)任。

3.5 增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)利

農(nóng)民作為被征用土地的對(duì)象，應(yīng)該有權(quán)了解、參與和協(xié)商征地工作。政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到土地征用權(quán)不是政府廉價(jià)獲取土地的手段，而要確立“以民為本，不與民爭(zhēng)利”的指導(dǎo)思想，為此，政府有必要明確農(nóng)民所擁有的權(quán)利，使農(nóng)民履行義務(wù)的同時(shí)也要行使相應(yīng)的權(quán)利，讓農(nóng)民成為影響征地工作的重要力量，進(jìn)一步監(jiān)督政府的各項(xiàng)征地工作，同時(shí)促進(jìn)政府履行自身的工作職責(zé)。明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過(guò)法律明確農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或出租土地的權(quán)利，同時(shí)進(jìn)一步肯定農(nóng)民自身的權(quán)力，給農(nóng)民相應(yīng)處置土地的權(quán)力。這就需要政府合法利用農(nóng)業(yè)用地，認(rèn)真履行職責(zé)，而不能因?yàn)榫薮蟮墨@利空間而無(wú)視農(nóng)民這一主體。當(dāng)然，或許由于農(nóng)民本身的局限性而無(wú)法起到明顯的效果，但是人們不能就此否認(rèn)農(nóng)民在政府征地工作中的重要作用。對(duì)失地農(nóng)民的各種生活保障也是政府對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)任的重要表現(xiàn)。

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Research on Township Government Responsibility in Land Expropriation of Rural Areas under the Background of Urbanization

ZHANG Guolei, ZHANG Yanni
(School of Management, Guangxi University of Nationalities, Nanning Guangxi 530006,China)

This paper analyses the responsibility defect of township government in rural land expropriation. These behaviors include: the abuse of power in the process of land expropriation, excessive broad in the scope of land requisition, serious rent-seeking behavior of the government, and the responsibility defect of township governmental both in the settlement for peasants who lose land by requisition and in the protection of land resources and ecological environment security. This paper argues that the reasons behind the responsibility defect lie in the fact that: the expansivity of the government power, the uncertainty of government role, and the lack of effective supervision mechanism. In response to this, this paper puts forward some measures: building responsibility-oriented local governments, improving government’s land target responsibility system and responsibility assigning mechanism, establishing strict supervision mechanism, standardizing land expropriation procedures, and enhancing disposal rights of farmers on the land.

rural land expropriation; township-government; responsibility; urbanization

F407.1;F062.1

C

1672-6995(2014)02-0036-04

新型城鎮(zhèn)化背景下的失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題

（摘自新華網(wǎng)）

2013-10-05；

2013-10-23

廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“廣西城市化進(jìn)程中的社會(huì)沖突管理研究”(YCSW2013062)

張國(guó)磊（1990-），男(壯)，廣西壯族自治區(qū)武鳴市人，行政管理學(xué)碩士，主要研究方向：地方治理與民族地區(qū)行政管理。

失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題是建設(shè)和諧社會(huì)中重大的民生問(wèn)題，黨和國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予足夠的關(guān)注和支持，全社會(huì)也應(yīng)當(dāng)支持和關(guān)注失地農(nóng)民的困難。這不僅能夠從各個(gè)層面幫助失地農(nóng)民走出就業(yè)困境，還能夠促進(jìn)他們職業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)在提高失地農(nóng)民家庭生活質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧，增進(jìn)社會(huì)福利等方面都具有十分積極的作用，也是全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中非常關(guān)鍵的一步。