文/李煒光

公共財政：國家治理的基礎和重要支柱

文/李煒光

美國政治學者福山把現(xiàn)代政治的要素歸納為三點：強大的政府、法治和負責制。他說，后兩個要素是用來制約第一個要素的?，F(xiàn)在中國只具備第一個要素而尚未具備另兩個要素，因此經濟高速增長的現(xiàn)狀是難以持續(xù)的。

十八屆三中全會文件稱“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，財政被提升到“長治久安”的高度，說明今后一個較長的階段內，中國將著力從財政領域出發(fā)，補課現(xiàn)代國家的后兩個要素，具體說，就是稅收、預算和財政體制的法治化，以及建構各級政府履行公共服務職能的完整而嚴格的責任制。

現(xiàn)代財政學的研究成果表明，財政不只是簡單的技術或工具的問題，而是塑造現(xiàn)代國家的利器，有什么樣的財政就有什么樣的國家。財政塑造著現(xiàn)代經濟、社會文化與價值、有效率的官僚體制、特定的國家與社會的關系，與此同時，也塑造著這個國家的人民。

按照德國經濟學家瓦格納的理解，整個社會是由政治體系、經濟體系和社會體系三個子系統(tǒng)構成的，而財政是連接這三個子系統(tǒng)的媒介。既然財政是“整個社會”的財政，那么，當財政發(fā)生危機時，便會波及社會的各個子系統(tǒng)，釀成社會的系統(tǒng)性危機，反之亦然，“整個社會”的危機也就會通過國家的財政危機表現(xiàn)出來。

而我國現(xiàn)實版的經濟體制改革并沒有把財政作為社會子系統(tǒng)的媒介來看待，而是將社會的系統(tǒng)性危機與財政危機做了顛倒性的理解，使得財政與其中的經濟系統(tǒng)的關系顯得過于密切，破壞了三大子系統(tǒng)的平衡關系，極易觸發(fā)整個社會系統(tǒng)出現(xiàn)全局性的危機。新的財政體制改革以銜接三個子系統(tǒng)的節(jié)點——財政為主線，對社會各子系統(tǒng)的相互關系進行調整，其目的，顯然不只是處理財政領域的局部問題，而是借此重構社會三大子系統(tǒng)的平衡，用以克服已然日益浮現(xiàn)的“整個社會”的危機。

我國改革開放已過35年，但政府職能和公共責任的定位問題仍未解決，一是政府與市場的界限不清，國進民退、與民爭利的趨勢難以遏制；二是中央與地方以及地方各級政府之間的支出責任和事權劃分不清晰，地方財政高度依賴于中央政府，缺乏自主性。中央政府做了許多地方政府該做的事，而地方政府又不得不做許多中央政府該做的事，地方各級之間也層層向上集權，越到基層越困難。近年來，地方財政收入只占46.7%，支出占比則高達78%以上，比例嚴重失調。過度集權的結果，是財政秩序紊亂，成為腐敗的溫床，而效率必然難以成長于其間。

未來中國的財政體制改革，其重心應該在地方，特別是縣鄉(xiāng)基層政府的層面上。今后，建構公共財政體制的邏輯是自下而上，而不再是以往的唯上主義，而且一定是法律而不是一般性的規(guī)則起作用。所謂央地“兩個積極性”，也只有從這個意義上理解才有實際價值。當前應該做的事情主要是：

——在總體稅負不變的前提下重構地方稅主體稅種，辦法是分割增值稅和剛剛歸并于增值稅的營業(yè)稅，在商品零售環(huán)節(jié)上征收銷售稅，此舉還對不同地域的公共服務及政府間關系具有難得的公平含義；

——與上文的看法相同，銷售稅，還有醞釀中的房產稅等，其開征與治理的決定權歸地方，注意不是中央開恩“放權”，而是法律意義上的“分權”，地方政府也就不必冒道德風險，以不合法的稅收優(yōu)惠“關照”屬地企業(yè)了；

——在各級政府支出責任與經合法授權之后的事權基本適應之后，所謂“事權與財權相匹配”便不再是個如何重要的問題，可以在主體稅種共享而不是從稅種上徹底分家的基礎上建立起規(guī)范的分稅體制，其實世界上多數分稅制的國家就是這么做的；

——建立全國性的基本公共服務最低標準，所謂轉移支付的均等化才是可能的，接下來，對體制便只是個“分錢”的技術層面的要求了，難度并非大的不得了；

——促進預算和財政信息透明化，在此基礎上才談得到人大審議監(jiān)督和公眾問責，加上民眾所交之稅與其所享受的公共服務不再被稅制割離的因素，體制的糾錯機制才能真正建立起來。

為建構現(xiàn)代財政制度，學者們和政府應該先算一算，未來若干年我國的GDP究竟能供養(yǎng)得起一個多大規(guī)模的政府，并開出一份政府行為的“負面清單”來，這才是今后一個時期我國社會發(fā)展的真問題，也是必須回答好的問題。