李志文，范天嬌

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

海上交通安全屬于國家海上安全的組成部分，對國家安全具有重要作用。目前，中國規(guī)范管轄水域航行、停泊和作業(yè)的船舶、設(shè)施和人員的檢驗登記、安全保障、危險貨物運輸、海難救助、打撈清除、交通事故調(diào)查處理等行為的立法為《中華人民共和國海上交通安全法》(簡稱《海上交通安全法》)。該法自1984年1月1日施行至今，一直未作修改。這三十年來，中國海上交通運營狀況和國家行政管理體制已發(fā)生了巨大變化，隨著中國享有的海上權(quán)益不斷拓展，尤其是近些年中國與周邊國家海洋權(quán)益爭端的日趨激烈，海洋糾紛也漸趨復(fù)雜化和國際化，這些均對國家海上安全包括海上交通安全提出了更高的要求。在當(dāng)前風(fēng)云變幻的國際海洋爭端形勢和國家“海洋強國”戰(zhàn)略的背景下，《海上交通安全法》中所體現(xiàn)的傳統(tǒng)管理理念與管理模式，已落后于時代發(fā)展，其修改迫在眉睫。筆者以海洋維權(quán)為視角，通過對海上交通安全內(nèi)涵的重新解讀，分析在《海上交通安全法》中維護國家海洋權(quán)益的基礎(chǔ)，探討目前《海上交通安全法》在國家海洋維權(quán)方面存在的問題，因應(yīng)國家海洋強國戰(zhàn)略和海洋爭端局勢的新變化，提出《海上交通安全法》修改中適時體現(xiàn)對國家海洋權(quán)益維護的立法建議。

一、“海洋強國”戰(zhàn)略下海上交通安全的新內(nèi)涵

黨的十八大提出了建設(shè)“海洋強國”的戰(zhàn)略，所謂“海洋強國”是指擁有開發(fā)海洋、利用海洋和控制海洋的綜合性海上力量，能夠通過運用其海上優(yōu)勢最大限度地維護國家利益，并為本國發(fā)展提供強大的戰(zhàn)略空間和戰(zhàn)略資源。［1］中國擁有世界上最龐大的人口，但人均自然資源占有量總體卻處于世界較低水平，因此，從“海洋大國”到“海洋強國”的轉(zhuǎn)變十分迫切。實現(xiàn)“海洋強國”就要發(fā)展海洋經(jīng)濟，不斷提高海洋資源開發(fā)能力，而維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整及海洋權(quán)益，保障國家海上安全是實施海洋經(jīng)濟和資源開發(fā)的前提。由此，“海洋強國”戰(zhàn)略下，海上交通安全需要在已有基礎(chǔ)上賦予其新的內(nèi)涵。

第一，在觀念上，海上交通安全向在制度中考慮海洋維權(quán)上轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各國對海洋的依賴程度愈益加深，海洋資源和海上通道已經(jīng)是國家可持續(xù)發(fā)展須臾不可離開的戰(zhàn)略性空間。在“海洋強國”戰(zhàn)略的背景下，海上交通安全的內(nèi)涵既包括保證正常航行的安全，又包括保障正常勘探、開發(fā)、作業(yè)和演習(xí)的安全;既包括保持通航水域、各種專門作業(yè)區(qū)的活動暢通，又包括為發(fā)展海洋經(jīng)濟留出廣闊的水域空間;既包括對海上船舶、人員和財產(chǎn)緊急情況下的救助，又包括對船舶侵害中國海洋權(quán)益行為的制止、打擊等等。因此，在既有制度基礎(chǔ)上關(guān)注海洋維權(quán)，確保海上航道暢通，實現(xiàn)對海洋資源、能源的正常利用，是時代對海上交通安全的要求。

第二，在空間上，海上交通安全逐步由沿海向近海、公海延伸。在全球一體化的時代，國家安全并非僅僅只是國土安全。為維護國家利益，發(fā)達國家大多將海上安全防衛(wèi)的范圍擴大到邊界線以外的重要利益區(qū)域，例如日本的海上防衛(wèi)范圍不僅限于200海里，而是擴大到其1 000海里的海上交通線，直到臺灣以南的巴士海峽和巴林塘海峽一線，甚至延伸到中國的南海和馬六甲海峽，［2］并且根據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)，在毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架獲取和保護此區(qū)域內(nèi)的利益。在一些國家忙于擴大“安全邊界”的情況下，中國如果一味專注于狹義的、陸地上的“安全邊界”，注定要在世界競爭中吃虧。［3］因此，海上交通安全除了沿海區(qū)域的交通安全，還包括重視對近海、公海交通安全的監(jiān)控，以便有效地行使毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架和遠離陸地的海島及其周邊海域等相應(yīng)的管制權(quán)。

第三，在時間上，海上交通安全由只重視當(dāng)前向兼顧未來過渡。對人類來說，海洋未知領(lǐng)域眾多，海上通道無論過去、現(xiàn)在還是未來都是繁榮人類社會的重要路徑。因此，維護海上交通安全不僅要著眼于當(dāng)前的安全形勢，還必須有長遠的考慮，保持長期穩(wěn)定的狀態(tài);不僅要關(guān)注當(dāng)今海上交通安全的主要威脅，還要關(guān)注未來的潛在挑戰(zhàn);不僅要加強海事力量的建設(shè)，還要加強國家各相關(guān)部門的通力合作。這種立足于當(dāng)前與兼顧未來并重的考量，是最有效地維護國家海洋權(quán)益，將“海洋強國”戰(zhàn)略落實到實處的必然要求。

第四，在對象上，海上交通安全由傳統(tǒng)安全問題向非傳統(tǒng)安全問題拓展。非傳統(tǒng)安全問題，是由非軍事因素引發(fā)的傳統(tǒng)安全問題以外的、直接影響甚至威脅本國發(fā)展、穩(wěn)定與安全的不穩(wěn)定因素。這些安全威脅，有些是國家行為，有些是非國家行為，有些來自人為因素，有些來自不可抗力的自然災(zāi)害，它們一旦發(fā)生，都會對海上交通安全具有破壞力。而這種海上形勢的變化，要求主管機關(guān)做好應(yīng)對海上交通各種復(fù)雜局面的準(zhǔn)備，依法監(jiān)管由此所涉及到的海上交通安全活動，為發(fā)展航運業(yè)，建設(shè)和實現(xiàn)“海上強國”提供良好有序的環(huán)境。

綜上，在海洋強國的背景下，修訂《海上交通安全法》時需要對“海上交通安全”的內(nèi)涵進行重新認識和科學(xué)界定，突破目前立法中狹隘的海上交通安全觀念，將海上交通安全管理與維護海洋權(quán)益結(jié)合起來。

二、《海上交通安全法》中考慮國家海洋權(quán)益維護因素分析

海上交通安全與國家海上安全密不可分，而維護國家海洋權(quán)益是保障海上安全的重要手段。在目前新的國際形勢下，探討海上交通安全與海洋維權(quán)的關(guān)系以及海上交通安全管理理念的現(xiàn)代演進，是《海上交通安全法》修改時將海洋維權(quán)觀念引入海上交通安全中的理論前提。

(一)新形勢下海上交通安全與國家海洋權(quán)益的關(guān)系

國家海洋權(quán)益是根據(jù)國際法及國際慣例，國家在海洋上可以行使的權(quán)利和享受的利益總稱。海洋權(quán)益中的權(quán)利是指在國家管轄海域范圍內(nèi)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和管制權(quán)，利益則是這些權(quán)利派生的各種好處、恩惠。［4］在海上交通安全領(lǐng)域，同樣存在對國家海洋權(quán)益維護的要求，這是由現(xiàn)代海上交通安全與國家海洋權(quán)益維護的相互關(guān)系所決定的。

第一，海上交通安全是國家海洋權(quán)益的基礎(chǔ)。中國是陸海兼?zhèn)涞拇髧Ｑ笈c國家的生存與發(fā)展息息相關(guān)。相對于日漸匱乏的陸地資源，在中國可以主張管轄的海域里，［5］有著豐富的海洋資源，只有保全這一戰(zhàn)略資源空間的安全環(huán)境，才能確保中國的可持續(xù)發(fā)展。而中國改革開放以來，對外貿(mào)易大幅增加，海上交通運輸成本低廉，使其成為中國商品流通和價值增值的重要途徑，海上航線隨之不斷延伸，日益成為國家經(jīng)濟發(fā)展的生命線。因此，海上交通安全對中國海洋權(quán)益有著不言而喻的重要地位，無論是漁業(yè)生產(chǎn)、資源勘探、油氣開發(fā)、對外貿(mào)易等等，都要求有良好的海上交通安全環(huán)境作為前提。

第二，海上交通安全是維護國家主權(quán)和管轄權(quán)不可缺少的手段。國家主權(quán)和管轄權(quán)是國家海洋權(quán)益的核心內(nèi)容，由于歷史和現(xiàn)實的復(fù)雜原因，與中國海上相鄰或相向的朝鮮、韓國、日本、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞、越南八個國家都與中國有海洋爭端，東海、南海劃界和釣魚島歸屬之爭已經(jīng)成為亞太地區(qū)的敏感問題。因此，對中國領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架、島嶼及其周邊海域交通安全的維護，將直接影響到中國主權(quán)及其派生權(quán)利。對此，要求在立法上必須重視和體現(xiàn)海上交通安全對國家海洋權(quán)益的保障作用，而缺乏安全的海上交通環(huán)境，最終將會對中國海洋權(quán)益的構(gòu)成威脅。

第三，海上交通安全管理理念隨著海洋權(quán)益觀的發(fā)展而轉(zhuǎn)變。19世紀(jì)末馬漢提出由海運、航海、船員和海軍等構(gòu)成海權(quán)概念的要素，［6］這種觀念對各國產(chǎn)生了重要影響，沿海國家開始為尋求海洋權(quán)益而重視海洋。而《海洋法公約》不僅賦予了沿海國開發(fā)資源和保護環(huán)境的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，也構(gòu)筑了管理海洋的各種制度，使海洋權(quán)益觀念進一步得到發(fā)展。在此影響下，美日等發(fā)達國家將與海洋有關(guān)的調(diào)查和科技、資源開發(fā)、保護環(huán)境的管理能力等要素納入海洋權(quán)益的概念，［7］海上交通安全管理觀念也向維護國家海洋權(quán)益轉(zhuǎn)變，在海上交通安全管理制度中體現(xiàn)海洋維權(quán)的理念。因此，保障海上交通安全，實質(zhì)上也是維護國家權(quán)益在海上交通領(lǐng)域的具體反映。

(二)海上交通安全管理的新理念

現(xiàn)代海上交通安全管理理念因應(yīng)海洋維權(quán)的需求，注重從宏觀管理層面監(jiān)督海上航行安全，強調(diào)海上交通安全管理是海洋綜合管理的一部分，重視預(yù)控理念在海上交通安全管理中的實際應(yīng)用，倡導(dǎo)管理與服務(wù)并重。

第一，海上航行安全監(jiān)管愈加強調(diào)宏觀管理理念?！逗Ｑ蠓üs》的生效，革新了“海洋”在沿海國家政治、經(jīng)濟和安全框架中的涵義，各沿海國家也隨之調(diào)整和充實了現(xiàn)代海上交通安全管理的觀念和內(nèi)容，對海上交通安全的管理由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)化。主管機關(guān)不再一味注重監(jiān)管本國領(lǐng)海的船舶航行安全，對毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架的船舶航行安全監(jiān)督管理也日益加強，包括對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)勘探、開發(fā)作業(yè)的管理以及人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)等涉及航行安全的管理，積極實施海洋測繪、航標(biāo)設(shè)置、船舶定線制和交通管制等與海洋權(quán)益維護有關(guān)的工作，保障沿海國管轄海域良好的通航環(huán)境。

第二，船舶及海上設(shè)施安保監(jiān)管凸顯預(yù)控理念。在海上反恐形勢愈加嚴(yán)重的今天，海事主管機構(gòu)在進行安保監(jiān)管時，較之過去更為積極主動地行使職權(quán)，提前預(yù)警、嚴(yán)格把關(guān)，反映出海上交通安全管理理念從傳統(tǒng)的即赴型管理轉(zhuǎn)向預(yù)控型管理，例如對將要進入管轄航道而可能會發(fā)生危險的船舶發(fā)出預(yù)告，指定或更改其進入航道的時間;對大型船等特殊船舶在航道內(nèi)的航行，采取派出警戒船等安全措施;對航路內(nèi)航標(biāo)的變異，及時發(fā)現(xiàn)并通知有關(guān)航行船舶等。此外，各沿海國家愈加注重建立區(qū)域性反恐與反海盜協(xié)作機制，充分利用國際海事組織的履約平臺，擴大與其他國家的海事交流與合作，開展國際區(qū)域性反恐和反海盜聯(lián)合行動，共同打擊海盜和恐怖活動。

第三，海上交通安全管理被納入到海洋綜合管理的框架下。海洋綜合管理是以國家海洋整體利益為目標(biāo)，在統(tǒng)一管理與部門分級管理的體制下，通過發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、區(qū)劃、立法、執(zhí)法以及行政監(jiān)督等行為，對國家管轄海域的空間、資源、環(huán)境和權(quán)益實施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。［8］《海洋法公約》也在序言中明確規(guī)定了沿海國家的海洋活動及其管理的綜合任務(wù):“各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個整體來加以考慮?！保?］在海洋綜合管理的理念下，海上交通安全管理中更加強調(diào)和重視與其他海洋管理活動相協(xié)調(diào)，最大限度地實現(xiàn)海上維權(quán)力量的整合。

三、《海上交通安全法》在體現(xiàn)維護海洋權(quán)益上存在的問題

《海上交通安全法》制定于20世紀(jì)80年代中期，受到計劃經(jīng)濟體制和傳統(tǒng)的“重陸輕?！庇^念的影響，一些管理理念現(xiàn)已顯得陳舊，難以適應(yīng)目前中國海上交通安全管理和海洋權(quán)益保護的需要，暴露出來的問題也日漸明顯。

(一)未考慮管轄海域巡航的問題

管轄海域巡航是保障執(zhí)行海上維權(quán)執(zhí)法、海上交通安全、組織實施海上人命救助、保護海洋環(huán)境等的基本方式。在20世紀(jì)80年代初，中國港務(wù)監(jiān)督部門已經(jīng)開始在沿海港口水域進行巡邏執(zhí)法，［10］1998年3月，交通部海事局下發(fā)的《關(guān)于擴展海區(qū)、水域巡航檢查工作的通知》，確定巡航巡視范圍包括港區(qū)和港區(qū)外轄區(qū)兩部分，劃定的巡航巡視區(qū)域基本覆蓋各局轄區(qū)距岸50海里以內(nèi)的范圍。面對不斷升溫的海洋權(quán)益爭端，目前海事主管機構(gòu)的巡航區(qū)域已經(jīng)由港區(qū)近岸海域擴大到中國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域。但是，作為海上交通安全管理領(lǐng)域的“龍頭法”，《海上交通安全法》既沒有明確規(guī)定海事主管機構(gòu)的巡航職權(quán)，也沒有規(guī)定其具體巡航執(zhí)法內(nèi)容，海事主管機關(guān)在中國管轄海域巡航時，只能依據(jù)《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(簡稱《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》)第10條、第14條第1款①《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第10條規(guī)定:“外國軍用船舶或者用于非商業(yè)目的的外國政府船舶在通過中華人民共和國領(lǐng)海時，違反中華人民共和國法律、法規(guī)的，中華人民共和國有關(guān)主管機關(guān)有權(quán)令其立即離開領(lǐng)海，對所造成的損失或者損害，船旗國應(yīng)當(dāng)負國際責(zé)任?！钡?4條第1款規(guī)定:“中華人民共和國有關(guān)主管機關(guān)有充分理由認為外國船舶違反中華人民共和國法律、法規(guī)時，可以對該外國船舶行使緊追權(quán)?！焙汀吨腥A人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》(簡稱《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》)第10條②《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第10條規(guī)定:“中華人民共和國主管機關(guān)有權(quán)采取必要的措施，防止、減少和控制海洋環(huán)境的污染，保護和保全專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的海洋環(huán)境?！钡却肢E性條文的規(guī)定證明其執(zhí)法主體的適格性，影響了海事主管機關(guān)在中國毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)等管轄海域?qū)嵤┓诸惞芾淼挠行?。同樣，由于《海上交通安全法》缺少對海事主管機構(gòu)巡航內(nèi)容和執(zhí)法對象的界定，導(dǎo)致其與海警部門的權(quán)責(zé)范圍始終不能以立法的形式進行有效劃分，［11］進而在海上維權(quán)執(zhí)法中存在部門職權(quán)重疊與管轄權(quán)沖突。

(二)港口國監(jiān)督的規(guī)定不完善

港口國監(jiān)督是《海洋法公約》和其他相關(guān)海事公約賦予港口國主管機關(guān)對進入其沿海水域的外籍船舶實施檢查，以確保船舶和人員安全、防止海洋污染的權(quán)力，但中國的港口國監(jiān)督制度因法律規(guī)定的不健全尚存在著一些問題。目前中國港口國監(jiān)督檢查和處罰的主要依據(jù)是《國際船舶保安規(guī)則》《港口設(shè)施保安規(guī)則》《外國籍船舶管理規(guī)則》《船舶安全檢查規(guī)則》等法規(guī)，法律效力等級較低，能否作為比較確切的涉外執(zhí)法依據(jù)，還值得探討?，F(xiàn)有《海上交通安全法》則更多地側(cè)重強調(diào)監(jiān)管中國船舶，不僅沒有提及港口國監(jiān)督管理的內(nèi)容、程序和實施等問題，而且還存在與下位法在港口國監(jiān)督的內(nèi)容上未能有效銜接的問題，導(dǎo)致中國主管機關(guān)在實施港口國監(jiān)督檢查時，無法充分履行相應(yīng)的職責(zé)。

(三)未重視外籍船舶非法入侵問題

近年來，外籍船舶在中國沿海的活動越來越多，新的海洋活動種類不斷出現(xiàn)，使中國的海上交通安全受到威脅，海洋權(quán)益時常遭到侵擾。外籍船舶人為溢油污染事故、非法捕撈活動等時有發(fā)生，加之東海、南海海洋主權(quán)爭端不斷升級，在東海、南海及黃海已發(fā)生了多起他國軍艦和測量船舶在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行測量活動的事件。針對此種情況，《海洋法公約》賦予沿海國主管機關(guān)運用無害通過制度、緊追權(quán)、登臨權(quán)對外籍船舶進行執(zhí)法的權(quán)利。然而，由于《海上交通安全法》30年來未被修改，對外籍船舶非法入侵的認識仍停滯在20世紀(jì)80年代的水平，僅僅籠統(tǒng)地表述為“外國籍非軍用船舶，未經(jīng)主管機關(guān)批準(zhǔn)，不得進入中華人民共和國的內(nèi)水和港口”，沒有規(guī)定中國海事主管機構(gòu)處理此類問題應(yīng)采取的具體措施，對無害通過、緊追權(quán)和登臨權(quán)的適用條件和范圍等更是只字未提，從而對外國籍船舶在中國管轄海域所進行的非法活動缺乏管轄依據(jù)，無法有效地采取相應(yīng)的制止措施。

(四)欠缺中國籍船舶的域外管轄

現(xiàn)行《海上交通安全法》較為重視對中國籍船舶在中國沿海的港口、內(nèi)水和領(lǐng)海內(nèi)的活動監(jiān)管，卻忽視了對管轄領(lǐng)域外的中國籍船舶的管轄?；诠Ｗ杂傻脑瓌t，一國船舶在公海上，無需服從除了船舶所懸掛旗幟之國的權(quán)力之外的任何權(quán)力。《海洋法公約》的第92條和第94條均明確規(guī)定了船旗國政府對懸掛該國旗幟船舶的權(quán)力和義務(wù)，每個國家應(yīng)對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會事項上的管轄和控制。如今一些海洋大國憑借自己的科技和軍事優(yōu)勢不斷擴大海洋管轄權(quán)的傾向愈加明顯，嚴(yán)重妨害了其他國家的海洋權(quán)益和船舶航行自由。而《海上交通安全法》并沒明確對中國籍船舶航行于公海和其他國家管轄水域的監(jiān)管，這種對中國籍船舶的域外管轄規(guī)定的欠缺，勢必造成中國不能有效地行使船旗國管轄權(quán)，更無從保護中國管轄海域外中國籍船舶和船東的利益。

(五)維護海洋權(quán)益缺少部門協(xié)作

中國法律雖然對各涉海部門執(zhí)法職責(zé)有規(guī)定，但是沒有建立有效的部門協(xié)調(diào)機制，從而造成中國海上執(zhí)法曾經(jīng)出現(xiàn)過“五龍治海”的局面，在海上執(zhí)法的實踐過程中，涉海的執(zhí)法機關(guān)存在著執(zhí)法越位或缺位的現(xiàn)象，許多違法行為未得到有效制止和懲處。2013年3月，政府機構(gòu)調(diào)整，將原國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政和海關(guān)總署海上緝私警察進行整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理，并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這大大提升了中國維護海洋權(quán)益的效率和能力。國家海洋局重組后，目前中國僅存在海警局與海事局兩支執(zhí)法隊伍開展海上維權(quán)執(zhí)法，但現(xiàn)有《海上交通安全法》明顯缺少涉海部門的溝通協(xié)作機制，海洋執(zhí)法呈現(xiàn)的條塊分割狀態(tài)沒有被改變，極易導(dǎo)致兩支涉海執(zhí)法部門在行使職責(zé)時進行管理權(quán)限上的平衡與博弈，最終難以形成合力來維護國家的海洋權(quán)益。

四、《海上交通安全法》對國家海洋權(quán)益維護的進路

完善《海上交通安全法》，需要在海洋強國的背景下，根據(jù)新的海上交通安全管理理念，反思現(xiàn)行法律的缺陷，在原有基礎(chǔ)上，相應(yīng)地增加和完善體現(xiàn)維護國家海洋權(quán)益的海上交通安全管理制度。

(一)建立管轄海域巡航制度

在當(dāng)前敏感的海洋爭端問題一再升溫的國際環(huán)境下，《海上交通安全法》應(yīng)當(dāng)將海事巡航制度在法律上予以明確，規(guī)定“海事主管機構(gòu)可聯(lián)合其他部門進行聯(lián)合巡航”。在巡航周期方面，將定期巡航制度和不定期巡航制度相結(jié)合:一方面，確立海事主管機關(guān)經(jīng)常性的定期巡航制度，定期派遣海巡船在中國管轄海域開展公務(wù)巡航，尤其加大對東海、南海的巡航力度;另一方面，確立有針對性的不定期巡航制度，規(guī)定海事主管機關(guān)在掌握了海上相關(guān)信息后，如發(fā)現(xiàn)存在海上過駁、傾倒或排污等情況或水上水下施工、海洋石油開發(fā)等活動需要進行檢查的，有權(quán)立即開展海上巡航。特別是在中國主張海洋權(quán)益的海域，海事主管機關(guān)因保障海上交通安全、防止船舶造成海洋環(huán)境污染、實施海上人命救助等需要，有權(quán)隨時根據(jù)海洋爭端及海上糾紛情況進行監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為和損害中國海洋權(quán)益的活動。在巡航路線方面，增加“海事主管機構(gòu)應(yīng)根據(jù)實際，符合最優(yōu)的巡航效率來選擇路線”的規(guī)定。

(二)完善港口國監(jiān)督制度

《海上交通安全法》應(yīng)明確賦予海事部門享有港口國監(jiān)督的職權(quán)，在修訂時增加:“中華人民共和國海事主管部門有權(quán)獨立開展港口國監(jiān)督檢查”的規(guī)定，同時，借鑒《1974年國際海上人命安全公約》《1978年海員培訓(xùn)發(fā)證值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》《經(jīng)1978年議定書修正的1973年國際防止船舶造成污染公約》等公約及其議定書或修正案中關(guān)于沿海國對掛靠其港口的外國籍船舶實施監(jiān)督所遵循的程序條款，明確港口國監(jiān)督檢查滯留船舶的標(biāo)準(zhǔn)、檢查人員的資質(zhì)能力、船舶的檢查率、對船舶進行詳細檢查的條件、被檢查船舶的救濟程序，包括可請求救濟的事由、請求機關(guān)等具體內(nèi)容，以法律的形式固化海事主管機構(gòu)在港口國監(jiān)督檢查中的職責(zé)，保障到達中國港口的船舶安全，依法對不符合標(biāo)準(zhǔn)的外籍船舶予以處罰，以提高到港船舶的適航性，降低海難事故的發(fā)生概率，減少因為船舶技術(shù)狀況發(fā)生的交通事故對中國港口及海域造成的威脅，嚴(yán)守中國海上交通安全的最后一道防線。

(三)明晰無害通過和緊追制度的適用

領(lǐng)海的無害通過涉及到國家主權(quán)和國家安全，有必要在《海上交通安全法》中增加無害通過與緊追制度，賦予海事主管機關(guān)作為海上交通安全管理的主管部門，按照國家有關(guān)法律、法規(guī)和有關(guān)國際公約的規(guī)定，對船舶實施監(jiān)督管理，并對違反無害通過原則而通過中國管轄水域的外國籍船舶進行調(diào)查處理的權(quán)利。在具體修改上，可以參考《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第8條的內(nèi)容，增加“無害通過”以及相關(guān)的調(diào)查處理措施的規(guī)定，增加緊追制度的條文，即“中華人民共和國海事主管部門有充分理由認為外國船舶違反中華人民共和國法律、法規(guī)時，可以對該外國船舶行使緊追權(quán)?！苯梃b《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》的規(guī)定，將《海洋法公約》第111條第7款、第8款和第9款的內(nèi)容增加進來，包括飛機進行緊追時應(yīng)當(dāng)注意的情況;處理在國家管轄范圍內(nèi)被逮捕，并被押解到該國港口以便主管當(dāng)局審問的船舶應(yīng)當(dāng)注意的情況;在無正當(dāng)理由行使緊追權(quán)的情況下，賠償被命令停駛或被逮捕的船舶因此遭受的損失等。

(四)確立中國籍船舶的域外管轄制度

中國籍船舶的域外管轄制度是屬人管轄制度的延伸，是國家對具有其本國國籍的人或物均所具有管轄的權(quán)利。美國國際法學(xué)者杰塞普認為自然人的國籍與船舶的國籍可以適用某些相同的規(guī)則和要求，［12］為此，《海上交通安全法》應(yīng)與《海洋法公約》等國際公約中的船旗國管轄規(guī)定相銜接，對中國管轄海域外航行的中國籍船舶實施監(jiān)督管理，將中國籍船舶的域外管轄制度納入到《海上交通安全法》的內(nèi)容中，明確中國海事主管機關(guān)對懸掛中國旗幟的船舶行使監(jiān)督和管理的權(quán)利。增加規(guī)定:“在公海上發(fā)生的碰撞或其他航行事故涉及船長或任何其他為船舶服務(wù)的人員的刑事或紀(jì)律責(zé)任時，對此種人員的任何刑事訴訟或紀(jì)律程序，僅可向船旗國或此種人員所屬國的司法或行政當(dāng)局提出。船旗國當(dāng)局以外的任何當(dāng)局，即使作為一種調(diào)查措施，也不應(yīng)命令逮捕或扣留船舶?！睂χ袊暗谋O(jiān)督管理范圍擴展至公海以及《海洋法公約》規(guī)定的其他國際通航海域，確保中國海洋權(quán)益得到維護。

(五)明確部門協(xié)作制度

為推動海洋綜合管理，實現(xiàn)由分散管理向集中協(xié)調(diào)管理的過渡，《海上交通安全法》應(yīng)當(dāng)明確海事主管機構(gòu)與其他部門之間的事務(wù)協(xié)作，規(guī)定海事主管機關(guān)與其他部門協(xié)作應(yīng)對海上非傳統(tǒng)安全問題與海上涉外突發(fā)事件，以保障海上交通安全形勢的穩(wěn)定，有效維護國家海洋權(quán)益。基于海上非傳統(tǒng)安全問題是一項綜合性問題，單憑海事機關(guān)進行監(jiān)管還遠遠不夠的現(xiàn)實情況，《海上交通安全法》應(yīng)相應(yīng)增加對于海上非傳統(tǒng)安全問題的規(guī)定:即“海事主管機關(guān)與公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法機關(guān)以及其他有關(guān)國家機關(guān)，應(yīng)當(dāng)密切協(xié)作、各司其職，積極應(yīng)對海上非傳統(tǒng)安全問題帶來的威脅?！蓖瑫r，隨著中國海上貿(mào)易、海洋產(chǎn)業(yè)和海洋經(jīng)濟迅速發(fā)展，海事主管部門應(yīng)對海上突發(fā)涉外事件的幾率日益增多，此類突發(fā)事件的性質(zhì)與內(nèi)容具有多樣化特征，能否合理合法處置此類涉外事件不僅涉及維護國家海洋權(quán)益，更關(guān)系國與國之間的關(guān)系。［13］為此，《海上交通安全法》還應(yīng)當(dāng)明確海事主管機構(gòu)與公安部門、海警部門等部門在處置海上涉外突發(fā)事件時的協(xié)作關(guān)系，規(guī)定:“海事主管機構(gòu)負責(zé)國家海上交通安全的監(jiān)督管理工作。如遇到海上涉外突發(fā)事件，海事主管機構(gòu)在依據(jù)職責(zé)進行海上執(zhí)法，了解、核實、收集有關(guān)信息并將有關(guān)情況及時通報事發(fā)地政府和外交部，并報告國務(wù)院。國家涉外突發(fā)事件涉及海事主管業(yè)務(wù)范圍時，應(yīng)在國務(wù)院涉外應(yīng)急總指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由海事主管機構(gòu)會同外交部、國務(wù)院新聞辦共同處理。”通過上述改進，可以適應(yīng)時代發(fā)展對海上交通安全立法的要求。

五、結(jié)語

綜上所述，對《海上交通安全法》的修訂，應(yīng)根據(jù)維護國家海洋權(quán)益的需要，從“海洋強國”戰(zhàn)略的需要出發(fā)，注意和海上交通安全管理的新理念相協(xié)調(diào)，借鑒國際公約的有關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)海上交通安全管理的法治化和科學(xué)化，更有力地保障船舶、設(shè)施和人命財產(chǎn)的安全，維護國家的海洋權(quán)益。從而實現(xiàn)“海洋強國”戰(zhàn)略目標(biāo)，完成由海洋大國向海洋強國的歷史跨越。

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