朱道林，王 健，林瑞瑞

（1.中國農(nóng)業(yè)大學土地資源管理系，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193；3.國土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點實驗室，北京 100193）

中國農(nóng)村土地制度改革探討
——中國土地政策與法律研究圓桌論壇（2014）觀點綜述

朱道林1，2，王 健1，2，林瑞瑞1，3

（1.中國農(nóng)業(yè)大學土地資源管理系，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193；3.國土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點實驗室，北京 100193）

研究目的：歸納總結(jié)“中國土地政策與法律研究圓桌論壇（2014）”的典型觀點，為農(nóng)村土地制度改革提供借鑒。研究方法：綜述分析。研究結(jié)果：當前農(nóng)村土地制度改革在理論上尚存爭議，但實踐已在推動，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的權(quán)能關(guān)系需要進一步深入研究并予以法律界定；當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在過度追求土地收益、非農(nóng)非糧利用傾向。研究結(jié)論：農(nóng)村土地制度改革實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離是改革的必然選擇，需要進一步細化三權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵，探索三權(quán)的權(quán)能關(guān)系和實現(xiàn)形式；農(nóng)村土地市場化的目標是利用市場機制合理配置資源，應防止過度資本化和非農(nóng)非糧利用。

土地制度；土地政策與法律；農(nóng)地改革；農(nóng)地經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村土地制度

黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制等”一系列農(nóng)村土地制度改革安排，表明了黨中央、國務院對在中國新的社會經(jīng)濟環(huán)境下改革農(nóng)村土地制度、促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的決心。然而，新的歷史環(huán)境決定了農(nóng)村土地制度改革的問題不僅僅是單純土地本身的問題，牽涉的是“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的整體問題，牽涉的是經(jīng)濟持續(xù)、有序發(fā)展的問題，甚至牽涉的是社會公平與穩(wěn)定問題，是一個牽一發(fā)而動全身的問題。

2014年9月20日，中國土地政策與法律研究中心召開了“中國土地政策與法律研究圓桌論壇（2014）”，聚集了國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的專家和學者，圍繞“我國農(nóng)村土地制度改革：所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系”這一主題，共同解析和探索當前中國農(nóng)村土地制度改革面臨的新形勢、新方向。

國土資源部副部長胡存智在論壇伊始的致辭中表示，現(xiàn)有土地制度存在很多不適應、不可持續(xù)，改革的呼聲很高，但如何找到適合中國國情的土地改革路徑，仍需要加強研究，凝聚各方共識來共同推進。

面對新的形勢和新的歷史環(huán)境，中國農(nóng)村土地制度改革面臨著如何確保土地權(quán)利在各權(quán)利主體中合理實現(xiàn)、如何兼顧個體與集體的關(guān)系、如何完善農(nóng)村土地收益分配機制、如何保障農(nóng)民公平分享土地增值收益等一系列尖銳問題，對土地科學研究者和政策制訂者提出了全新的挑戰(zhàn)。

1 中國農(nóng)村土地制度已由“兩權(quán)”變“三權(quán)”

國務院法制辦副主任甘藏春在論壇主題發(fā)言中表示，新中國的土地制度經(jīng)歷了新中國成立初期的農(nóng)民私有制，20世紀50年代中期進行了社會主義改造，從互助組、初級社、高級社，最后到“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制。黨的十一屆三中全會之后，從大包干、聯(lián)產(chǎn)承包責任制最后到所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)相分離，承包經(jīng)營權(quán)由政策調(diào)整到法律調(diào)整、由債權(quán)性質(zhì)到物權(quán)性質(zhì)，以2007年《物權(quán)法》的頒布為標志，確認了這個時期的農(nóng)村土地改革的成果。兩權(quán)分離的改革極大地解放和促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是中國人民的一項偉大創(chuàng)造。

針對當前的改革，甘藏春認為，在市場經(jīng)濟體制改革深入發(fā)展和城鎮(zhèn)化加速推進的大背景下，兩權(quán)分離的制度也面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。一方面，對農(nóng)民來說，承包經(jīng)營權(quán)所具有的社會保障功能要求要穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)要限制；另一方面，承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，又必須按照市場經(jīng)濟的原則流轉(zhuǎn)交易。正是在這樣的背景下，中央提出了三權(quán)分制的思想，這是農(nóng)村集體土地所有制必須毫不動搖堅持的原則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)必須長期穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)要放開搞活，這就為推進農(nóng)地制度的改革指明了方向。

針對中國農(nóng)村土地制度所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)象，中央農(nóng)辦趙陽表示，根據(jù)2014年6月的調(diào)查數(shù)據(jù)，全國流轉(zhuǎn)耕地面積約3.8億畝，占全部承包地的28.8%，其中，出租和轉(zhuǎn)包方式（非自耕農(nóng)方式）占78.6%，完全轉(zhuǎn)讓承包權(quán)方式占6.0%，再次轉(zhuǎn)讓方式占3.2%，由此可見實踐中三權(quán)分離已經(jīng)是一種非常普遍的狀態(tài)，經(jīng)營權(quán)不在承包者手里這種現(xiàn)象占比較大，涉及大概26.0%左右的農(nóng)戶。他表示當前中國農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離現(xiàn)象已經(jīng)客觀存在。

2 當前中國農(nóng)村土地制度改革中的實踐突破與現(xiàn)實困境

在當前中國農(nóng)村土地制度改革實踐的探討上，國務院發(fā)展研究中心副主任劉世錦表示，根據(jù)國務院發(fā)展研究中心2013年的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等一系列相關(guān)政策還未出臺的情況下，北京、廣東等地城市郊區(qū)大部分的村莊已經(jīng)進行了土地的轉(zhuǎn)讓、抵押和租賃等活動，實踐早走在了政策的前面，并形象地說，“這就類似孩子已經(jīng)生下來都要上學了，但是還沒有戶口”。

對農(nóng)村土地改革實踐的討論中，中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院張正河教授提到，在過去幾年中，對中國經(jīng)濟排名靠前100位的村莊經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行對比分析發(fā)現(xiàn)，村莊經(jīng)濟好的地方，均進行過各種形式的土地改革和創(chuàng)新，都在一定程度上跟現(xiàn)行法律規(guī)定的制度有所區(qū)別。在廣東、浙江、上海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或大城市郊區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)得到了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的切實好處，既能得到出租土地的收益，又能參與土地經(jīng)營，實現(xiàn)就業(yè)保障。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任宋洪遠進一步提到，土地的出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓在中國農(nóng)村地區(qū)已不鮮見，土地制度改革在實踐中也在不斷突破，但是在土地政策體系內(nèi)和制度設(shè)定內(nèi)還未作出明確的認定。

3 堅持農(nóng)村土地集體所有制下的所有權(quán)實現(xiàn)困境

在對農(nóng)村土地集體所有權(quán)實現(xiàn)和表現(xiàn)形式的探討中，甘藏春表示完善堅持農(nóng)村集體所有制的核心是構(gòu)建符合中國國情的農(nóng)村集體土地的財產(chǎn)形式。農(nóng)村土地所有制改革涉及一系列問題，其中最突出的兩個問題，一是所有權(quán)的主體究竟是村還是村民小組，二是以什么樣的財產(chǎn)組織形式來構(gòu)建農(nóng)村集體所有的實現(xiàn)形式。現(xiàn)在的研究多是借鑒企業(yè)制度來解決集體土地所有制問題，所有制本身的前提是帶地入股，當年實現(xiàn)合作化是帶著土地入股的，有股份性質(zhì)，也有強烈的身份性質(zhì)，怎么把兩者結(jié)合起來，問題還在于如何構(gòu)建適合中國國情的財產(chǎn)組織形式。總之，完善農(nóng)村集體土地所有制的核心是構(gòu)建符合中國國情的農(nóng)村集體土地的財產(chǎn)形式。

針對農(nóng)村集體所有制的問題，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英在主題發(fā)言中提到，1980年的中央文件在強調(diào)“集體經(jīng)濟是中國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化前進的不可動搖的基礎(chǔ)”前提下，允許各地探索多種經(jīng)營形式。1982年“一號文件”也是在強調(diào)“中國農(nóng)業(yè)必須堅持社會主義集體化的道路，土地等基本生產(chǎn)資料公有制是長期不變的”前提下，承認“集體經(jīng)濟要建立生產(chǎn)責任制也是長期不變的”。1983年中共中央文件在肯定聯(lián)產(chǎn)承包責任制合理性的同時，也強調(diào)“堅持了土地等基本生產(chǎn)資料的公有制和某些統(tǒng)一經(jīng)營的職能，分戶承包的家庭經(jīng)營只不過是合作經(jīng)濟中一個經(jīng)營層次，它和過去小私有的個體經(jīng)濟有著本質(zhì)的區(qū)別”，自此，農(nóng)村土地制度變革避免了因道路之爭而夭折，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度得以在全國普遍化。

劉守英認為，此后的制度完善也是擱置所有權(quán)、強化承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利體系的努力，包括在政策和法律上將家庭承包制確立為中國農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度；不斷延長土地承包期，穩(wěn)定農(nóng)民與土地的關(guān)系；明確土地家庭承包制權(quán)利內(nèi)涵，完善土地承包經(jīng)營權(quán)能；建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度；完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體系，到十八屆三中全會對承包權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分別賦權(quán)。然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的建立、被承認、普遍化是以堅持集體所有制為前提，允許承認使用權(quán)權(quán)能的改革。那么，繼續(xù)擱置集體所有制的改革，僅僅在“三權(quán)分離”上做文章，難以解決中國農(nóng)村發(fā)展面臨的制度問題。繼續(xù)沿著兩權(quán)分離改革邏輯，延伸到三權(quán)分離，擱置集體所有制問題，在法律和制度運行中都面臨困境。

劉守英進一步分析，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)明確為“成員權(quán)”集體所有制，集體所有土地作為一種不動產(chǎn)，其“占有、使用、收益和處分的權(quán)利”應屬于所有集體成員，也就是說，集體所有制變成成員共有制。每個集體成員的承包經(jīng)營權(quán)由集體所有成員確定分配方案后委托給集體組織發(fā)包而來，因此，承包經(jīng)營權(quán)是一種有期限的用益物權(quán)，享有法定期限內(nèi)的占有、使用、收益權(quán)。農(nóng)地農(nóng)用范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)包含于土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)，是法律賦予承包經(jīng)營權(quán)的一束權(quán)利，由土地承包經(jīng)營權(quán)人享有，但是，這套法律制度安排存在以下問題：一是集體所有變成成員所有后，集體成員受法定人口增減變化影響，成員資格變動就產(chǎn)生變動集體土地和收益分配的要求；二是集體所有土地與承包土地的發(fā)包關(guān)系，即土地承包權(quán)是債權(quán)，不是《物權(quán)法》旨在賦予的財產(chǎn)權(quán)；三是集體組織作為土地發(fā)包方，接受集體成員土地發(fā)包和收益分配、處置的委托，造成委托代理問題；四是盡管土地轉(zhuǎn)讓權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)派生出來，但是對于土地轉(zhuǎn)包主體（原承包人）與土地接包主體（經(jīng)營主體）的權(quán)利責任關(guān)系沒有清晰的法律表達。因此，集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)與流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)之間的法律關(guān)系和權(quán)利規(guī)定是殘缺的。

4 農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)能關(guān)系尚存爭議

在對承包經(jīng)營權(quán)進一步的討論中，甘藏春表示，雖然社會認為承包經(jīng)營權(quán)應該放開，但是必須考慮承包經(jīng)營權(quán)對農(nóng)民的社會保障問題關(guān)乎社會穩(wěn)定。一是承包經(jīng)營權(quán)放開進程和中國城市化速度相協(xié)調(diào)，二是承包經(jīng)營權(quán)長期不變，應有法理界定，可否借鑒英國的Free Holding的地權(quán)制度，值得研究。

劉守英認為，從法律層面上看，在《物權(quán)法》中有關(guān)農(nóng)村土地關(guān)系的法律規(guī)范就是所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)兩層。其次，在所有權(quán)層面規(guī)定，所有權(quán)是“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)包括“法律規(guī)定屬于集體所有的土地等”，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。最后，在“承包經(jīng)營權(quán)”層面規(guī)定“農(nóng)民集體所有的耕地等，依法實行土地承包經(jīng)營制度”，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”，“土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”，承包期內(nèi)，發(fā)包人“不得調(diào)整承包地”，“不得收回承包地”。

針對如何改革農(nóng)村集體所有制的問題，劉守英認為需要進一步明確集體成員與集體經(jīng)濟組織委托代理關(guān)系。在成員權(quán)集體所有制基礎(chǔ)上，固化成員權(quán)身份資格，落實“長久不變”，變有期限的承包制為無期限的土地制度。另外，還要強化土地承包權(quán)的物權(quán)屬性。在改革集體所有制的同時，改目前集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)發(fā)包承包關(guān)系，集體所有成員使用自己的土地，長久不變實施后，土地即為固化后成員的財產(chǎn)。完善土地使用權(quán)賦權(quán)，含使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、擔保抵押權(quán)、繼承權(quán)。

中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院任大鵬教授認為，從經(jīng)營權(quán)的由來看，中國經(jīng)營權(quán)是國有企業(yè)對國有財產(chǎn)行使的權(quán)利，并認為土地中的經(jīng)營權(quán)僅是承包經(jīng)營權(quán)的一個權(quán)能而已，跟承包經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)不在一個層次上，不能上升到權(quán)利的角度。

中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院朱啟臻教授在農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離上持有不同觀點，他認為從農(nóng)村土地的功能解析，一是保證國家農(nóng)業(yè)安全。農(nóng)業(yè)是公共產(chǎn)品，而不是發(fā)財?shù)墓ぞ?；二是保障農(nóng)民生活。研究集體土地權(quán)利要從農(nóng)民角度去思考，進行土地流轉(zhuǎn)，只有在農(nóng)民不需要土地保障功能時才需要流轉(zhuǎn)土地。政府強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地會傷害農(nóng)民、傷害農(nóng)業(yè)。由此，農(nóng)民對土地的承包與經(jīng)營權(quán)利是一體的，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)不需要分離，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)代表農(nóng)民對土地的權(quán)利和義務，而權(quán)利和義務不可分離。

對此甘藏春表示，放開搞活經(jīng)營權(quán)是當前改革的重點，也是難點。放開搞活經(jīng)營權(quán)關(guān)鍵是要厘清所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)能關(guān)系。所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，承包經(jīng)營權(quán)是所有權(quán)派生的用益物權(quán)，所有權(quán)對承包經(jīng)營權(quán)的處置和收益存在制約?！睹穹ā分嘘P(guān)于所有權(quán)和地上權(quán)的理論關(guān)系可以適用于所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，但也存在很多特殊性。關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，承包經(jīng)營權(quán)已明確為用益物權(quán)，那么經(jīng)營權(quán)到底是債權(quán)還是物權(quán)呢？假定只是債權(quán)，那么抵押、擔保在法理上說不通。經(jīng)營權(quán)放開搞活的核心問題是要解決抵押、擔保的問題。那么，抵押的到底是什么，應該在經(jīng)營權(quán)權(quán)能上進行更細致的劃分，不能簡單地套用傳統(tǒng)的民法和物權(quán)法理論。

針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押問題，趙陽表示，雖然現(xiàn)行法律規(guī)定承包地不能進行抵押，同時《擔保法》第75條規(guī)定債權(quán)、股票等可以用來質(zhì)押，即經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可進行抵押，但第74條同時又規(guī)定，質(zhì)權(quán)和債權(quán)不能同時存在，質(zhì)權(quán)消失的同時債權(quán)也消失，因此，難以解決抵押融資的問題。承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押，但其派生出來的經(jīng)營權(quán)卻允許抵押。反映到現(xiàn)實中即是這樣一個困境，農(nóng)民不能將手中的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，但其轉(zhuǎn)包給他人之后卻又允許抵押了，這似乎難言合理。

國土資源部咨詢研究中心咨詢委員黃小虎針對土地抵押，認為抵押是一種市場行為，是銀行向用戶放貸，是合約關(guān)系，屬于商業(yè)交易行為，應該由銀行來考慮抵押物是否具有還貸的前景，從而由銀行確定能否抵押。對于國有土地抵押而言，中國《擔保法》規(guī)定土地使用權(quán)可以依法抵押，但目前政府征地后并未出讓土地就將土地進行抵押，嚴格來說，“法無許可，就是禁止”，那么這一行為就屬于違法的，但對于銀行而言，政府信用抵押的貸款就是優(yōu)質(zhì)貸款。

北京大學－林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心主任劉志認為，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)分離主要是用于支撐土地流轉(zhuǎn)，這一問題的癥結(jié)主要是抵押和擔保。在中國人均耕地那么少的情況下，銀行并不看重經(jīng)營權(quán)的抵押，因此，可以回避抵押這個問題，認為經(jīng)營權(quán)只是支撐流通、規(guī)模經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)效率的提高，而不作為抵押物。對于在不抵押的前提下，農(nóng)民如何獲取資金則可以解讀為技術(shù)問題，可以借鑒國外的經(jīng)驗解決農(nóng)民的資金問題，如國際上的小額貸款，或由政府成立專業(yè)擔保機構(gòu)，讓商業(yè)銀行放心地為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)貸款。他表示，從金融的角度來看，抵押問題還是有解決途徑的，因此，回避了抵押問題后三權(quán)分離還是正確的。

5 農(nóng)村土地制度改革的市場化方向

論壇研討中，與會專家對農(nóng)村土地制度改革重點是推進土地資源配置的市場化具有某種共識。

中國農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院朱道林教授在主題發(fā)言中表示，農(nóng)村土地市場化是發(fā)展市場經(jīng)濟體系的基本要求，也是城市化進程的必然選擇。

中國人民大學公共管理學院副院長嚴金明教授談到，十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用，因此應是資源配置起決定性作用，而不是私有制。當前，私有的觀念比較流行，特別是經(jīng)濟學家從供需的角度認為私有的配置效率最高，但是實際上是不是最高呢？這個問題值得商榷。土地問題的影響因素較多，既有社會因素、經(jīng)濟因要素，又有政治因素等。

北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院院長胡必亮教授認為，可以從科斯定理的交易成本為切入點，對所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)進行分析，從這一角度出發(fā)，土地市場化過程中私有制未必是有效的。

朱道林教授認為，農(nóng)村土地制度改革的根本目標應是充分利用市場機制實現(xiàn)土地資源再配置，利用市場配置資源的基礎(chǔ)性作用促進土地生產(chǎn)功能的充分發(fā)揮，改革過程中必須防止土地過度資本化、地價過快上漲、土地過度增值等對土地生產(chǎn)功能的影響和制約。要達到這一目標，在改革過程必須注意處理好幾個關(guān)系：一是土地生產(chǎn)功能與投資資本功能的關(guān)系，二是土地流轉(zhuǎn)收益與土地用途管制的關(guān)系，三是工商資本下鄉(xiāng)與農(nóng)人經(jīng)農(nóng)的關(guān)系。關(guān)于這三個關(guān)系，朱道林教授的基本觀點是：第一，農(nóng)村土地應該市場化，但基本目標是利用市場機制實現(xiàn)土地資源有效配置，必須防止過度資本化對土地生產(chǎn)功能的沖擊；第二，農(nóng)村土地應該流轉(zhuǎn)，但是必須要符合用途管制要求；第三，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要工商資本的支持，但是要防止工商資本在農(nóng)村圈地獲取更高的非農(nóng)經(jīng)營利益。

北京大學林堅教授認為，從農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離上看，經(jīng)營權(quán)分離出來主要是用于支撐土地流轉(zhuǎn)，滿足市場機制優(yōu)化配置土地資源的作用。

針對農(nóng)村土地市場化的問題，張正河教授介紹，通過對比發(fā)達地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)土地用途收益差別可以看出：在發(fā)達地區(qū)，土地用于糧食生產(chǎn)效益較好，但把土地轉(zhuǎn)為工業(yè)和房地產(chǎn)用地效益更高；在糧食主產(chǎn)區(qū)，即使用于房地產(chǎn)開發(fā)，跟發(fā)達地區(qū)相比土地收益仍舊較低。另外，一旦發(fā)生經(jīng)濟危機，中部地區(qū)所受沖擊更大，且恢復時間較長。因此，他認為，中部地區(qū)的土地可以主要用于糧食生產(chǎn)，盡量避免其向工業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)用途轉(zhuǎn)變；對于東部發(fā)達地區(qū)，可將其工業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)的收益在全國層面進行調(diào)整，以補貼糧食主產(chǎn)區(qū)。

朱道林教授結(jié)合在福建、江西、上海等地的調(diào)研數(shù)據(jù)分析認為，土地流轉(zhuǎn)以后的利用變化基本是從大田農(nóng)業(yè)向高端經(jīng)營轉(zhuǎn)變，從種糧食作物向種經(jīng)濟作物改變，在這個過程中，土地流轉(zhuǎn)必然引起非糧、非農(nóng)利用，因此要鼓勵與引導土地流轉(zhuǎn)，但是流轉(zhuǎn)以后必須符合土地用途管制的基本要求，要制約非糧利用，制止非農(nóng)利用。如何制約？首先，對于非糧利用，需要開展基礎(chǔ)研究，如基于大數(shù)據(jù)的糧、菜、果、經(jīng)需求比例，為確定生產(chǎn)比例提供依據(jù)，進而出臺政策進行種植結(jié)構(gòu)引導與控制。其次，對于非農(nóng)利用，要進行嚴格的規(guī)劃管制，同時應該借鑒國際經(jīng)驗實施增值收益的稅收調(diào)節(jié)，并建立嚴格的監(jiān)管制度。

（本文責編：仲濟香）

Outlook for China's Rural Collective Land System Reform: Reviews from“Roundtable Forum for Land Policy and Law 2014”

ZHU Dao-lin1,2, WANG Jian1,2, LIN Rui-rui1,3
（1. Department of Land Resource Management, China Agricultural University, Beijing 100193, China; 2. The Center for Land Policy and Law, Beijing 100193, China; 3. Key Laboratory of Agricultural Land Quality, Ministry of Land and Resources, Beijing 100193, China）

The Center for Land Policy and Law, affiliated in China Agricultural University, held a “Roundtable Forum for Land Policy and Law 2014” on September 20th in Beijing. The purpose of this paper is to review the participator's presentations in the forum. The agreement with all the researchers in forum is clearly that even there were many practice, the controversy of China's rural land tenure reform exists in the theory.The separation of ownership right, contracting right and management right of collective land in rural areas needs more research and legislation. What need to keep watchful views is the trends of non-agriculturalization of farmland. It is inevitable to separate rural land right, but we need more attentions to clear the significant connotation for the land. We can use the market's power to make the land resources use more efficient, but also need to prevent the over capitalization and non-agriculturalization forcollective land in rural areas.

land institution; land policy and law; collective land reformed; collective land management right; rural land system

F301.1

A

1001-8158（2014）09-0089-06

2014-09-22

公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費資助項目（201211001）。

朱道林（1966-），男，安徽金寨人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地資源經(jīng)濟與土地政策。E-mail: dlzhu@cau.edu.cn