秦詩立

從戰(zhàn)略上加強(qiáng)次都市區(qū)培育

秦詩立

都市區(qū)培育及其輻射帶動(dòng)增強(qiáng)需較長時(shí)間,加上行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?nèi)悦媾R系列瓶頸,在都市區(qū)邊緣經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)較密集、區(qū)域發(fā)展矛盾較多地區(qū),探索培育次都市區(qū),加強(qiáng)一體化協(xié)調(diào)合作與制度建設(shè),既有利于在區(qū)域組織化程度提高中實(shí)現(xiàn)城市化質(zhì)與量的并重水平,也有助于增強(qiáng)其與都市區(qū)間高水平對(duì)接的進(jìn)程與能力,積極實(shí)現(xiàn)浙江全省乃至更大區(qū)域發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí),而亟需成為新型城市化的戰(zhàn)略途徑和有機(jī)環(huán)節(jié),給予戰(zhàn)略上的高度重視與強(qiáng)化建設(shè)。

次都市區(qū)培育意義重大

目前,“次都市區(qū)”尚無明確定義,這里主要指相鄰縣市有著類似主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),城市間經(jīng)貿(mào)合作較密切,一體化發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)烈,但區(qū)域發(fā)展矛盾較多、綜合實(shí)力較弱、發(fā)展層次較低,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、商貿(mào)形態(tài)、管理水平尚不能稱為都市區(qū),同時(shí)與周邊都市區(qū)有較遠(yuǎn)距離,尚需主要依靠自身力量來加快轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的區(qū)域。

次都市區(qū)與城市群有密切聯(lián)系,也有根本區(qū)別。次都市區(qū)培育需以區(qū)域性城市群建設(shè)為基礎(chǔ),并同樣需以區(qū)域公共設(shè)施、城鎮(zhèn)新區(qū)、重要產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、生態(tài)綠地水系等的協(xié)調(diào)布局為基礎(chǔ),但次都市區(qū)更強(qiáng)調(diào)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈的共建、都市型經(jīng)濟(jì)的共育,以推進(jìn)塊狀經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群、縣域經(jīng)濟(jì)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)的升級(jí);更強(qiáng)調(diào)區(qū)域中心城市服務(wù)功能的培育完善,及其對(duì)科技、人才、信息、金融等高端要素的吸引匯集,以有力推進(jìn)區(qū)域發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí);更強(qiáng)調(diào)區(qū)域體制機(jī)制創(chuàng)新和政策規(guī)劃引導(dǎo),以積極解決好阻礙區(qū)域一體化的制度因素、觀念束縛,實(shí)現(xiàn)共力、共贏、互促、互補(bǔ)發(fā)展。

相對(duì)國內(nèi)城市群建設(shè)更重視“形”:畫圈、修路,難以形成類似美國洛杉磯城市群、日本東京城市群的內(nèi)在融合性;更重視大區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃,如長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃,而對(duì)次層級(jí)的區(qū)域一體化發(fā)展相對(duì)忽視。次都市區(qū)的概念提出與積極培育,不僅有助于解決我國,特別是浙江城市群建設(shè)緩慢、都市區(qū)發(fā)展水平仍較低、培育力度及其體制機(jī)制建設(shè)創(chuàng)新尚不足等問題,也有助于豐富城市群、都市區(qū)培育的動(dòng)態(tài)性、多層性,推進(jìn)提升新型城市化的水平與層次,而有著重要的戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)意義。

次都市區(qū)將長時(shí)間存在

目前,浙江規(guī)劃有四大都市區(qū),除杭州都市區(qū)較為成熟,已編制實(shí)施杭州都市經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃,基本建立起區(qū)域協(xié)商合作體制機(jī)制,已形成較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)、金融、科技、人才等對(duì)外輻射帶動(dòng)能力外,寧波都市區(qū)對(duì)外輻射尚集中在港航物流領(lǐng)域,金華-義烏都市區(qū)集中在商貿(mào)、會(huì)展領(lǐng)域,溫州都市區(qū)集中在資本投資領(lǐng)域,對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)、提升均有待增強(qiáng)。與此同時(shí),主要基于產(chǎn)業(yè)集群的共建、區(qū)位空間的毗鄰,在四大都市區(qū)外圍正形成一批經(jīng)貿(mào)、人員、文化聯(lián)系緊密,而在空間、產(chǎn)業(yè)、交通等的布局上存在較多矛盾,在人才、科技、信息、認(rèn)證等的合作上不暢,尚不能主要通過對(duì)接都市區(qū)來實(shí)現(xiàn)升級(jí)、融合發(fā)展的城市群。例如,永康-武義-縉云、新昌-嵊州、慈溪-余姚、龍港-鰲江、長興-吳興-南潯、椒江-路橋-黃巖-溫嶺、柯城-龍游-金西等。亟待通過次都市區(qū)的培育建設(shè),來加快、有效提升區(qū)域新型城市化的進(jìn)程與水平。

浙江城市化尚處于加快發(fā)展階段,次都市區(qū)作為城市形態(tài)重要的一種,將在較長時(shí)間內(nèi)存在。對(duì)應(yīng),在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化、要素市場化大背景下,加快次都市區(qū)培育,不僅有助于推進(jìn)城市化進(jìn)程加快,也有利于城市化體系的不斷完善、健康演進(jìn)。實(shí)際上,在我國、浙江城市化過程中,與其突出乃至強(qiáng)化直轄市-副省級(jí)城市(計(jì)劃單列市)-設(shè)區(qū)市-縣城這種按行政等級(jí)劃分的城市體系,與其拘泥于特大城市-大城市-中等城市-小城市這種傳統(tǒng)的按城市人口規(guī)模劃分的城市體系,積極構(gòu)筑、培育形成都市區(qū)-次都市區(qū)-中小城市的新型城市化體系,無疑更科學(xué)、合理,更符合城市化發(fā)展潮流所向、區(qū)域轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展所需。

而隨著都市區(qū)和次都市區(qū)各自發(fā)展水平的提升,特別是前者輻射能力的不斷增強(qiáng)、后者對(duì)接能力的積極改進(jìn),新型城市化體系可能進(jìn)一步演化為都市區(qū)-中小城市,實(shí)現(xiàn)形態(tài)上和功能上的扁平化,恰如目前歐美、日韓等發(fā)達(dá)國家那樣。其中,中小城市指遠(yuǎn)離都市區(qū),且受區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)等限制,被迫需獨(dú)立發(fā)展的城市;都市區(qū)則將成為城市化發(fā)展的主要載體與形態(tài),并與經(jīng)濟(jì)的都市型化相結(jié)合、相融合,帶領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面現(xiàn)代化。

次都市區(qū)培育需聚焦三重點(diǎn)

作為新型城市化的戰(zhàn)略抓手,規(guī)劃、培育、建設(shè)次都市區(qū),不僅需積極通過制定區(qū)域規(guī)劃或簽訂系列地方政府間條約或協(xié)定,擬定共同的行動(dòng)準(zhǔn)則和協(xié)調(diào)一致的政策,來更好保障生產(chǎn)要素在“次區(qū)域”的自由化流動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、重大產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的布局優(yōu)化,保障生產(chǎn)資源的高效配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能力的有效提高,還需在較大范圍構(gòu)建區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群,推進(jìn)區(qū)域性中心城市培育和城鎮(zhèn)體系健全,合力營造良好的宜居宜業(yè)、宜學(xué)宜游發(fā)展環(huán)境,增強(qiáng)科技、人才、信息、金融等高端要素的集聚發(fā)展,力促縣域經(jīng)濟(jì)、低端制造經(jīng)濟(jì)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)、高端制造經(jīng)濟(jì)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí),有力提升浙江新型城市化的質(zhì)量與水平。

次都市區(qū)培育需聚焦三大重點(diǎn)。一是理念上創(chuàng)新。次都市區(qū)規(guī)劃不是傳統(tǒng)意義上的城市群規(guī)劃,也不是宏觀層面上的區(qū)域規(guī)劃,更需作為中觀層面的新型區(qū)域規(guī)劃來積極探索、制定和實(shí)施。中觀層面指次都市區(qū)規(guī)劃范圍要適宜,一般由2-5個(gè)中小城市及其聯(lián)系密切的中心鎮(zhèn)組成;新型區(qū)域規(guī)劃指次都市區(qū)規(guī)劃在內(nèi)容上既要有城市群規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容、要求,更需在次都市區(qū)戰(zhàn)略定位研判、要素一體化促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、協(xié)商協(xié)同體制機(jī)制創(chuàng)新等領(lǐng)域有大膽突破,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“虛實(shí)結(jié)合、以需明實(shí)、以實(shí)為主”的基本理念與導(dǎo)向要求。

二是要素上共享。鑒于浙江次都市區(qū)培育的矛盾主要集中在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化水平不高、資源要素對(duì)接不暢等方面,大力促進(jìn)要素共享十分重要。要積極通過次都市區(qū)內(nèi)各城鎮(zhèn)協(xié)商制定統(tǒng)一的政策、標(biāo)準(zhǔn)等,來加強(qiáng)人才、金融、科技、信息、文化、物流、品牌、交通等要素的高水平集聚、無障礙化流通、一體化發(fā)展,營造都市現(xiàn)代服務(wù)功能和都市型經(jīng)濟(jì)培育的良好環(huán)境,扎實(shí)次都市區(qū)建設(shè)的要素基礎(chǔ)。同時(shí),要積極通過行政性協(xié)商、市場化途徑等,推進(jìn)土地、水、生態(tài)等資源的統(tǒng)籌開發(fā)與保護(hù),推進(jìn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、專業(yè)市場、物流園區(qū)、醫(yī)院學(xué)校、文體場館等資源的統(tǒng)籌布局與共建共營,實(shí)現(xiàn)短板互補(bǔ)、優(yōu)勢共強(qiáng)。

三是體制上突破。一方面要積極破除“全能政府”、“全能市長”迷信,充分借鑒歐美、日韓等的成功經(jīng)驗(yàn),探索設(shè)立半官方的規(guī)劃委員會(huì),邀請(qǐng)省內(nèi)外優(yōu)秀專家、學(xué)者和官員組成。委員會(huì)可通過政府授權(quán)獨(dú)立組織編制次都市區(qū)規(guī)劃,并送人大進(jìn)行審議,且有權(quán)對(duì)規(guī)劃實(shí)施跟蹤監(jiān)測、聽取政府規(guī)劃實(shí)施情況,向人大提交規(guī)劃評(píng)估報(bào)告,而成為城市間治理機(jī)制建設(shè)的重要部分;另一方面要探索量化次推進(jìn)都市區(qū)培育的相關(guān)指標(biāo),如跨區(qū)域行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善、環(huán)保等社會(huì)組織建設(shè)健全度,跨區(qū)域要素一體化水平、跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群發(fā)達(dá)水平等,并納入政府績效評(píng)價(jià)與考核體系,成為積極推進(jìn)次都市區(qū)共育的重要方向與動(dòng)力。

總之,次都市區(qū)培育是現(xiàn)階段新型城市化的重要組成,是助推和保障新型城市化健康發(fā)展、提升新型城市化進(jìn)程和質(zhì)量的重要途徑,需積極探索試點(diǎn)創(chuàng)新,加快政策文件出臺(tái),加強(qiáng)“可復(fù)制、可推廣”經(jīng)驗(yàn)的積累提煉,并適時(shí)上升為行政性法規(guī),以全面展開次都市區(qū)的培育、建設(shè)。

作者單位:浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院