■ 羅 遙/李 陳/程久苗/齊 杰

（1.安徽師范大學(xué)國土資源與旅游學(xué)院，蕪湖 241000；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州 310058；3.蕪湖市國土資源局，安徽 蕪湖 241011）

城鄉(xiāng)一體化背景下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題研究
——基于蕪湖市的調(diào)研

■ 羅 遙1/李 陳2/程久苗1/齊 杰3

（1.安徽師范大學(xué)國土資源與旅游學(xué)院，蕪湖 241000；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州 310058；3.蕪湖市國土資源局，安徽 蕪湖 241011）

基于對蕪湖市實地調(diào)研，總結(jié)出我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題有：①集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)缺陷；②集體建設(shè)用地價格較低、融資困難；③再次流轉(zhuǎn)規(guī)范管理有待加強；④征地與流轉(zhuǎn)兩種形式難以銜接和配套；⑤流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織缺失。規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的建議：①積極探索農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，一要探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法保障；二要明晰集體土地產(chǎn)權(quán)；三要改革現(xiàn)行的土地征收制度。②完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。③通過健全農(nóng)村社會保障體系和建立農(nóng)村金融支撐體系，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)配套措施。

城鄉(xiāng)一體化；集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；問題；對策；蕪湖

黨的十八屆三中全會指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對建設(shè)用地的需求急劇增長[1]，集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、轉(zhuǎn)讓等形式自發(fā)地流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地用于工業(yè)建設(shè)[2]，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的不斷發(fā)展，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供了用地保障[3]。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的形勢下，探索適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)路徑，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要課題[4]。由于當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)性以及相關(guān)制度和政策的缺失，流轉(zhuǎn)中存在農(nóng)村土地資產(chǎn)流失、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利難以保障等問題，加劇了農(nóng)村矛盾[5]。已有的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題與對策的研究主要集中于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗總結(jié)與模式比較，缺乏對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題深入的分析，提出的政策建議也局限于解決當(dāng)?shù)氐木唧w問題。本文通過對蕪湖市的實地調(diào)研，充分調(diào)查集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和企業(yè)的利益訴求，科學(xué)分析流轉(zhuǎn)中存在的問題，提出解決對策，為規(guī)范我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場運行、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供政策建議和理論借鑒。

1 調(diào)研區(qū)域

蕪湖市位于安徽省東南部，處于沿海開放向內(nèi)地梯度推進(jìn)的交匯點，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)位居安徽省前列。1999年11月，蕪湖市成為全國首個開展農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點城市，探索我國農(nóng)村土地使用制度的改革和創(chuàng)新[6]。蕪湖市制定了《蕪湖市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點方案》和《蕪湖市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場運行。

本文基于對蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的調(diào)查，調(diào)查范圍包括蕪湖市的四區(qū)（鏡湖區(qū)、鳩江區(qū)、弋江區(qū)、三山區(qū)）四縣（蕪湖縣、無為縣、南陵縣、繁昌縣），共涉及九連村、紅星村等15個典型村。通過實地走訪和小型會議座談，全面掌握蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀況，并收集農(nóng)戶、基層工作人員和流轉(zhuǎn)企業(yè)法人的建議，共收回有效調(diào)研問卷246份，訪談材料46份。本文所用數(shù)據(jù)主要源于調(diào)研一手資料，部分社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和土地利用數(shù)據(jù)來源于《蕪湖市統(tǒng)計年鑒》和土地管理部門提供的資料。

2 蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查

2.1 流轉(zhuǎn)方式

通過對村鎮(zhèn)工作人員、流轉(zhuǎn)企業(yè)以及農(nóng)戶的調(diào)查分析，距離市區(qū)近、經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常采用轉(zhuǎn)讓方式；距離市區(qū)較遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常采用出租方式。作價入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等形式的流轉(zhuǎn)在蕪湖市開展較少。具體來看，在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)建設(shè)工業(yè)園區(qū)，轉(zhuǎn)讓方式對流轉(zhuǎn)企業(yè)而言，土地使用年限更長（與同用途國有土地使用權(quán)出讓年限一致，大多為工業(yè)用途，流轉(zhuǎn)年限50年），能持續(xù)獲得穩(wěn)定的收益；對農(nóng)民而言，可一次性獲得可觀的經(jīng)濟(jì)補償，短期效益明顯。在較偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)期限短（一般為1-3年），通常為集體經(jīng)濟(jì)組織與用地企業(yè)（個人）私下簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。出租方式在法律規(guī)定不明、預(yù)期模糊的情況下能較好地規(guī)避風(fēng)險，顯示出了其優(yōu)越性。

2.2 流轉(zhuǎn)價格

蕪湖市對集體建設(shè)用地的價格進(jìn)行評估，確定土地等級和基準(zhǔn)地價，建立了完善的地價體系[7]，防止流轉(zhuǎn)中價格的隨意性和集體土地資產(chǎn)流失。如清水鎮(zhèn)按照土地用途和土地區(qū)位，將集體建設(shè)用地分為六級18類。根據(jù)工業(yè)、商業(yè)、居住等土地用途和區(qū)位條件，確定建設(shè)用地基準(zhǔn)地價，作為集體建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)的價格參考。

2.3 流轉(zhuǎn)收益分配

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配，包括初次流轉(zhuǎn)收益金的分配和再次流轉(zhuǎn)增值收益的分配。初次流轉(zhuǎn)時，土地使用者向市、縣政府繳納土地流轉(zhuǎn)收益金：三里鎮(zhèn)1元/m2，清水鎮(zhèn)、三山鎮(zhèn)2元/m2，大橋鎮(zhèn)、澛港鎮(zhèn)3元/m2。土地流轉(zhuǎn)收益和土地增值收益分配時，充分考慮土地所有者的合法權(quán)益以及各級政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投入。2000年和2001年，市、縣、鄉(xiāng)和集體經(jīng)濟(jì)組織分成比例為1∶2∶5∶2。為更好地保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，2002年之后縣、鄉(xiāng)和集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分成比例為1∶4∶5，縣、鄉(xiāng)所得流轉(zhuǎn)收益要用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入[8]。

3 蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題

3.1 集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)缺陷

集體土地所有權(quán)在使用、收益和處分幾個方面都有所表現(xiàn)。首先，在使用權(quán)方面，當(dāng)前法律規(guī)定只有村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)才能夠使用集體土地，土地使用權(quán)的主體和內(nèi)容均受嚴(yán)格限制[9]。其次，在收益權(quán)方面，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場時只能先征為國有土地，絕大部分收益被國家獲得，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收益較少。最后，在處分權(quán)方面，集體建設(shè)用地只能轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，而國有建設(shè)用地則不能轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地[10]。

3.2 集體建設(shè)用地價格較低、融資困難

由于集體土地產(chǎn)權(quán)的固有缺陷和集體建設(shè)用地市場的缺失，導(dǎo)致集體建設(shè)用地價格相對較低，融資困難。蕪湖市集體建設(shè)用地價格與同等區(qū)位、同等條件的國有土地價格相差較大。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，同樣處于蕪湖市橋北工業(yè)園的工業(yè)用地，國有土地市場價格約40萬元/畝，而流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地價格僅為20萬元/畝。集體建設(shè)用地在抵押融資、企業(yè)上市等環(huán)節(jié)也存在障礙。開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點中，制定了《關(guān)于蕪湖市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)抵押的若干意見》，規(guī)定符合條件和程序的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款。但企業(yè)進(jìn)行抵押時，銀行對集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的要求非常嚴(yán)格，難度較大。部分發(fā)展勢頭良好、籌備上市的企業(yè)遇到障礙，導(dǎo)致企業(yè)上市時間延誤。

3.3 再次流轉(zhuǎn)規(guī)范管理有待加強

蕪湖市集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)較為規(guī)范，而再次流轉(zhuǎn)隱形市場活躍，政府監(jiān)管有一定困難，阻礙了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。具體來看，企業(yè)為規(guī)避向政府和集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的流轉(zhuǎn)費用，通常采取企業(yè)法人變更的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使得在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的分配過程中，集體土地資產(chǎn)流失，農(nóng)民得不到合理的收益。通過對蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，近年來初次流轉(zhuǎn)面積大幅減小，未來流轉(zhuǎn)潛力主要在于再次流轉(zhuǎn)，應(yīng)加強對集體建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理。

3.4 征地與流轉(zhuǎn)兩種形式難以銜接和配套

集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，企業(yè)可以通過流轉(zhuǎn)從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得建設(shè)用地使用權(quán)，對現(xiàn)行的征地制度產(chǎn)生較大沖擊，建設(shè)用地供給主體從國家變?yōu)閲液图w并存。由于比較效益的存在，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民不愿被征地，這就導(dǎo)致征地的難度增加，征地成本也必然增加[11]。因此，應(yīng)加快現(xiàn)行征地制度改革，明確界定征地和流轉(zhuǎn)的范圍，改革和完善現(xiàn)行征地補償和安置的管理辦法，保持征地和流轉(zhuǎn)利益的適度平衡，完善研究征地條件和程序，確保征地和流轉(zhuǎn)的銜接。

3.5 流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織缺失

中介服務(wù)組織在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場中能發(fā)揮信息搜集和傳遞、組織談判、訂立合約及監(jiān)督合約執(zhí)行的作用，從而降低交易費用，引導(dǎo)建設(shè)用地使用權(quán)按照市場需求合理流轉(zhuǎn)，是一種有效率的組織形式[12]。當(dāng)前蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有專門的機構(gòu)和人員負(fù)責(zé)提供流轉(zhuǎn)信息等中介服務(wù)，但由于其職責(zé)范圍的限制，無法在全市范圍內(nèi)發(fā)揮作用。目前我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場中介機構(gòu)數(shù)量不多，都屬于起步和摸索階段，北京、廣東等地中介服務(wù)機構(gòu)業(yè)務(wù)主要包括調(diào)節(jié)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)糾紛、集體建設(shè)用地測量評估和估價法律咨詢等。

4 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對策研究

4.1 探索農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新

首先，要探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法保障?！锻恋毓芾矸ā返壬衔环▏?yán)重滯后于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實發(fā)展，而地方性法規(guī)創(chuàng)新受限于行政權(quán)限，難以成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實依據(jù)。應(yīng)當(dāng)修改《土地管理法》中不合理的限制性條款，制定國內(nèi)通行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行政法規(guī)，明確規(guī)定集體建設(shè)用地的概念、形式、流轉(zhuǎn)范圍和期限等內(nèi)容，保證集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有法可依。

其次，要明晰集體土地產(chǎn)權(quán)。我國現(xiàn)有的集體土地產(chǎn)權(quán)制度嚴(yán)重制約了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的長期發(fā)展。集體土地所有權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺等都使集體經(jīng)濟(jì)組織不能充分行使土地權(quán)利[13]。需對集體土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行重新建設(shè)，應(yīng)在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離，所有權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織擁有，使用權(quán)則與國有土地使用權(quán)一樣實行有償、有期限、可以流動的使用制度。

第三，要改革現(xiàn)行的土地征收制度。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍與征地范圍存在互補關(guān)系，為避免流轉(zhuǎn)與征收之間的沖突，要對土地征收制度進(jìn)行改革[14]。具體地說，要嚴(yán)格界定土地征收范圍，對公共利益范圍進(jìn)行嚴(yán)格地界定，可采取概括加列舉式的方式，既有原則性條款，又可列舉公共利益的范圍；完善土地征收程序，設(shè)立征地公示期和補償爭議協(xié)商機制，以全額支付征地補償款作為土地權(quán)利轉(zhuǎn)移的條件；明確征收補償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，給予合理的補償。

4.2 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

一是完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制。當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式主要是轉(zhuǎn)讓和出租兩種方式。轉(zhuǎn)讓方式能給農(nóng)民帶來較多的短期經(jīng)濟(jì)收益，但農(nóng)民失去土地保障，容易出現(xiàn)“返貧”現(xiàn)象。出租方式收益較低，少量的流轉(zhuǎn)收益大都由村委會所有，農(nóng)民難以享受集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益。在流轉(zhuǎn)方式上，應(yīng)積極推廣作價入股、聯(lián)營聯(lián)建，長期保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活；在收益分配上，應(yīng)提高農(nóng)民的收益分配比例，采取貨幣分配和購買社保、提供安置住房相結(jié)合的方式。同時，完善土地流轉(zhuǎn)交易管理辦法和實施細(xì)則，建立監(jiān)督制約和責(zé)任追究機制。

二是建立集體建設(shè)用地交易市場。依托國有建設(shè)用地交易市場，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易平臺，提供信息發(fā)布、咨詢、評估等服務(wù)，逐步實現(xiàn)掛牌、申請和競價、中標(biāo)公示等功能。將集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、合資聯(lián)營、抵押貸款納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。

4.3 完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)配套措施

一是健全農(nóng)村社會保障體系。農(nóng)村集體土地不但承擔(dān)著生產(chǎn)資料功能，還承擔(dān)著社會保障功能，農(nóng)民就業(yè)、收入和保障均系于土地。開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，必須首先解決農(nóng)民的社會保障問題。目前城市社會保險制度比較健全，而農(nóng)村社會保障水平較低。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民社會保障應(yīng)逐步與城市社會保障體系接軌，根據(jù)農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活的需要，建立社會養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險等基本社會保障。

二是建立農(nóng)村金融支撐體系。開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，必須堅持把農(nóng)村金融改革與促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合。要推進(jìn)機制創(chuàng)新，擴大農(nóng)業(yè)銀行集體土地業(yè)務(wù)，引導(dǎo)國有控股銀行設(shè)立小企業(yè)專營機構(gòu)，擴大縣域銀行分支機構(gòu)的審批權(quán)限。推進(jìn)產(chǎn)品創(chuàng)新，擴大抵押物范圍，支持金融機構(gòu)開發(fā)符合集體土地特點的金融產(chǎn)品和服務(wù)。

5 結(jié)語

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中需要大量的建設(shè)用地作保障，但我國城鄉(xiāng)二元分割的土地制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)土地同地不同價、同地不同權(quán)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還存在著集體土地產(chǎn)權(quán)缺陷、價格較低、再次流轉(zhuǎn)監(jiān)管困難、中介服務(wù)組織缺失等問題亟需妥善解決。不僅需要在國內(nèi)積極探索農(nóng)村土地使用制度改革，還需借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在城市化過程中的經(jīng)驗，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，提高農(nóng)村土地資源的配置效率，合理分配流轉(zhuǎn)收益，成立流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)配套措施。通過多層次的措施保障集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范運行，促進(jìn)集體建設(shè)用地合理利用，推動我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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Study on the Issues of the Transfer of Rural Collective Construction Land Under the Background of Urban-Rural Integration—Based on the Research of Wuhu

LUO Yao1, LI Chen2, CHENG Jiumiao1, QI Jie3
(1. College of Territorial Resources and Tourism of Anhui Normal University, Wuhu 241000, China; 2. School of Public Affairs Zhejiang University, Hangzhou 310058, China; 3.The Bureau of Land and Resources Wuhu, Wuhu Anhui 241011, China)

Based on the feld research of Wuhu, this paper gives a conclusion about the issues concerning the transfer of rural collective construction land, these are: the defects of property rights, low land prices and fnancing diffculties; standardized management of a second time circulation have yet to be strengthened; It is diffcult to join land expropriation and land transfer; and lack of intermediary service organizations. To cure the above problems, this paper presents that we should explore the legislative guarantee of collective construction land circulation, define the property rights of collective land, and reform the current land expropriation system. At the same time, we should improve the mechanism of collective construction land circulation, and establish a unified urban and rural construction land market. In addition, supporting measures must be improved via perfecting rural social security system and establishing rural fnancial support system.

the integration of urban and rural areas; collective construction land; circulation; problem; countermeasures; Wuhu

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）05-0054-04

2014-02-17；

2014-03-17

國土資源部軟科學(xué)研究項目資助“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題研究”

羅遙（1986-），男，安徽省廣德縣人，安徽師范大學(xué)國土資源與旅游學(xué)院助教，管理學(xué)碩士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)與土地利用研究。