宿 營

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

中國經(jīng)濟(jì)改革步入深水區(qū)，設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)，以開放倒逼改革，體現(xiàn)了中國實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的堅(jiān)定信念。法治創(chuàng)新是建設(shè)中國上海自貿(mào)區(qū)的前提和基礎(chǔ)，金融制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)成敗的關(guān)鍵，而風(fēng)險(xiǎn)防范無疑是金融創(chuàng)新成功的保障。暫停法律、推進(jìn)開放、鼓勵(lì)創(chuàng)新，自貿(mào)區(qū)金融政策成為中國金融制度改革破冰的關(guān)鍵。但是，由未知引起的擔(dān)憂，隨之產(chǎn)生。長期處于襁褓中的中國金融業(yè)，一旦面朝世界，能否確保國家金融安全？金融為經(jīng)濟(jì)之核心，銀行是金融業(yè)的基石，一向受到重重保護(hù)的國有銀行，“安全閥”拆除后，能否繼續(xù)保持優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)力？外資銀行準(zhǔn)入門檻的調(diào)整，能否沖擊中國金融業(yè)安全？系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)將成為金融改革后銀行機(jī)構(gòu)的首要風(fēng)險(xiǎn)。中國目前以指標(biāo)監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度，加之銀監(jiān)會(huì)提出的建立“相對(duì)獨(dú)立”的監(jiān)管模式，難以達(dá)到央行實(shí)施“金融宏觀審慎管理”的要求。次貸危機(jī)后，宏觀審慎監(jiān)管成為各國銀行法改革的主流方向。以上海自貿(mào)區(qū)為橋頭堡，探索中國銀行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管的制度模式，形成“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)確保中國金融市場(chǎng)長久穩(wěn)定，當(dāng)有助益。

一、上海自貿(mào)區(qū)金融改革措施評(píng)析

(一)總體要求

國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》(以下簡稱《方案》)中，明確提出推進(jìn)金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新。通過“全面提升事中、事后監(jiān)管水平”，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管高效便捷”。就具體金融制度而言，《方案》提出“人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用、面向國際的外匯管理改革試點(diǎn)”[1]四點(diǎn)核心任務(wù)。由此可見，自貿(mào)區(qū)金融改革的基本方向是國際化、自由化，改革目標(biāo)是建立與上海國際金融中心建設(shè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制(第19條)。[2]一旦這些改革措施落實(shí)，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融市場(chǎng)將全面開放。

(二)市場(chǎng)準(zhǔn)入

《方案》提出，“探索建立投資準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式”。該模式是國際上有關(guān)外資準(zhǔn)入的普遍做法?！皽?zhǔn)入前國民待遇”主要是指在企業(yè)設(shè)立階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇。[3]“準(zhǔn)入前”是國內(nèi)學(xué)者對(duì)Pre-establishment的意譯，外資在此階段可以行使“準(zhǔn)入權(quán)”和“設(shè)立權(quán)”，并享有國民待遇。[4]所謂“負(fù)面清單”是指，凡是針對(duì)外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理措施，均需以清單方式列明。[5]“負(fù)面清單”是英文Negative listings的直譯，在投資協(xié)定中通常是“不符措施”的代稱，即在外資市場(chǎng)準(zhǔn)入(設(shè)立)階段不適用國民待遇原則的特別管理措施規(guī)定的總匯。[4]金融領(lǐng)域開放亦遵循上述模式。根據(jù)《方案》附件規(guī)定，外資銀行可采用獨(dú)資或中外合資形式創(chuàng)立，針對(duì)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)分類建立有限牌照銀行。國內(nèi)銀行在有效監(jiān)管的前提下，允許開辦離岸業(yè)務(wù)。《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》對(duì)金融業(yè)開列了限制清單。其中，限制設(shè)立“投資銀行、財(cái)務(wù)公司、信托公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司”；限制設(shè)立“投資保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司”；對(duì)投資證券公司、證券投資基金管理公司的外資參股比例和經(jīng)營范圍均做出了限制；并對(duì)小額貸款公司、 融資性擔(dān)保公司、投資融資租賃公司的設(shè)立條件進(jìn)行了特殊規(guī)定。從負(fù)面清單規(guī)定來看，中國開放幅度最大的是銀行業(yè)，而由于中國目前資本項(xiàng)目較嚴(yán)格的外匯管制，證券、保險(xiǎn)業(yè)開放極其有限。

(三)改革措施

服務(wù)貿(mào)易自由化，是現(xiàn)階段自貿(mào)區(qū)金融改革的基本方向，距離建設(shè)國際金融中心所需的法制條件，尚有一定距離?？疾飕F(xiàn)行發(fā)布的一系列金融立法文件，自貿(mào)區(qū)金融改革的具體措施包括以下幾個(gè)方面：

1.資本項(xiàng)目可兌換。長期以來，中國一直施行嚴(yán)格的外匯管制。1996年12月1日起，中國開始接受《國際貨幣基金組織協(xié)定》第8條義務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換。盡管如此，1994年后，中國在經(jīng)常項(xiàng)目結(jié)算中一直施行強(qiáng)制結(jié)售匯，直至2008年《外匯管理?xiàng)l例》修訂第13條出臺(tái)，才在法律上取消了該規(guī)定，但實(shí)踐中則一直延續(xù)到2012年。①中國對(duì)資本項(xiàng)目一直存在較嚴(yán)格的管制。自貿(mào)區(qū)金融政策在推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換方面，也遵循了漸進(jìn)的方式，提出“在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，通過分賬核算方式，創(chuàng)新業(yè)務(wù)和管理模式(第20條)?！盵2]但是，由于證券市場(chǎng)并未開放，因而資本項(xiàng)目可兌換將成為一項(xiàng)長期目標(biāo)。

2.利率市場(chǎng)化。利率市場(chǎng)化是將利率的決策權(quán)交給金融機(jī)構(gòu)，將利率形成機(jī)制歸還市場(chǎng)?！芭嘤鹑跈C(jī)構(gòu)自主定價(jià)機(jī)制，逐步推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革”[2](第21條)，能夠發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理的能動(dòng)性，促進(jìn)資本市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)。利率政策是央行調(diào)整貨幣供求的主要手段，中國人民銀行有關(guān)利率的決定，需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行(第5條)。[6]《中華人民共和國商業(yè)銀行法》對(duì)利率存在諸多限制，存貸款利率的上下限均需按照人民銀行的規(guī)定，且不得違反規(guī)定提高或者降低利率以及采用其他不正當(dāng)手段，吸收存款，發(fā)放貸款(第31、38、47條)。[7]但是，“金融深化理論”認(rèn)為，利率管制將導(dǎo)致金融抑制，將影響利率均衡水平，妨礙資金有效配置，扭曲金融機(jī)構(gòu)行為。利率市場(chǎng)化成為金融市場(chǎng)開放過程中的必經(jīng)步驟。但是，加速實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化，將加劇利率波動(dòng)、惡化銀行競(jìng)爭(zhēng)、降低銀行資產(chǎn)質(zhì)量，嚴(yán)重時(shí)還將引發(fā)金融危機(jī)。例如美國1981《Q條例》取消后銀行破產(chǎn)倒閉風(fēng)波，以及日本、阿根廷等國在利率市場(chǎng)化進(jìn)程中遭遇的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。因而，人民銀行提出從完善貿(mào)易賬戶定價(jià)監(jiān)測(cè)機(jī)制、發(fā)行大額可轉(zhuǎn)讓存單、放開一般賬戶小額外幣存款利率上限等方面(第17-20項(xiàng))，[8]穩(wěn)步推進(jìn)利率市場(chǎng)化。

3.跨境投融資服務(wù)。投資和貿(mào)易便利化是自貿(mào)區(qū)改革的主要任務(wù)，但這離不開金融政策的相應(yīng)支持。在貿(mào)易金融政策上，銀行業(yè)通過提高“大宗商品貿(mào)易融資、全供應(yīng)鏈貿(mào)易融資、離岸船舶融資”，能夠緩解企業(yè)貿(mào)易活動(dòng)的資金壓力；通過“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)金融支持、外保內(nèi)貸、商業(yè)票據(jù)”等業(yè)務(wù)，能夠保障國際貿(mào)易中的資金融通。在投資金融政策上，通過開展“跨境并購貸款、項(xiàng)目貸款、跨境資產(chǎn)管理、財(cái)富管理業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)信托投資基金”(第5條)[9]等業(yè)務(wù)，有助于幫助中國企業(yè)利用直接投資和資本市場(chǎng)走向國際。但是，目前相關(guān)金融支持措施品種尚顯單一，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，加大支持。

4.離岸金融業(yè)務(wù)。離岸金融一般是指不具有金融市場(chǎng)所在國國籍的當(dāng)事人在金融市場(chǎng)上從事的貨幣或證券交易行為。[10]P9自貿(mào)區(qū)“允許符合條件的中資銀行在區(qū)內(nèi)開展離岸銀行業(yè)務(wù)”(第6條)。[9]有專家認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)的金融形態(tài)，事實(shí)上就是境內(nèi)的離岸金融。[11]離岸金融市場(chǎng)是國際資金流動(dòng)的重要渠道，極大地提高了國際金融市場(chǎng)的自由化和一體化。建設(shè)離岸金融市場(chǎng)，對(duì)我國參與國際金融競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取國際金融秩序話語權(quán)至為關(guān)鍵。但是，離岸市場(chǎng)金融交易的虛擬性和監(jiān)管的多頭性，對(duì)有效監(jiān)管提出了前所未有的挑戰(zhàn)。離岸金融導(dǎo)致的巨額國際資金流動(dòng)，對(duì)國際金融體系和各國金融秩序的穩(wěn)定會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的沖擊。[12]P1金融穩(wěn)定論壇(FSF)認(rèn)為，雖然沒有證據(jù)顯示離岸金融中心是制造系統(tǒng)性金融危機(jī)的主要原因，但是已發(fā)生的一些金融危機(jī)確實(shí)與離岸金融中心有密切的聯(lián)系。[13]P144離岸金融“兩頭在外”的特點(diǎn)，決定了必須通過構(gòu)建宏觀審慎框架，維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。

二、上海自貿(mào)區(qū)金融改革對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的挑戰(zhàn)

現(xiàn)代金融市場(chǎng)具有高度關(guān)聯(lián)性，往往牽一發(fā)動(dòng)全身，任何單一風(fēng)險(xiǎn)處置不當(dāng)，都可能引發(fā)金融系統(tǒng)動(dòng)蕩。上海自貿(mào)區(qū)金融改革標(biāo)志著中國金融業(yè)全面走向開放，將對(duì)中國金融市場(chǎng)監(jiān)管帶來一系列挑戰(zhàn)。中國金融產(chǎn)業(yè)一直處于政府干預(yù)和壟斷經(jīng)營的雙重保護(hù)之下，在完全市場(chǎng)化的運(yùn)營機(jī)制下，以往政策性導(dǎo)向的監(jiān)管策略，面對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、利率市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架成為監(jiān)管當(dāng)局必須考慮的問題。

(一)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

所謂系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指一家銀行倒閉引起其他銀行連鎖倒閉，并進(jìn)而殃及和損害整個(gè)金融體系，引發(fā)金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。[14]P43-44系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)將對(duì)整個(gè)金融體系造成嚴(yán)重的破壞，并將造成金融機(jī)構(gòu)的巨額損失、實(shí)體經(jīng)濟(jì)衰退、金融市場(chǎng)市值揮發(fā)等一系列連鎖性惡劣經(jīng)濟(jì)后果。[15]傳統(tǒng)上，中國金融業(yè)一直是閉合體系，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并不是金融監(jiān)管的主要對(duì)象。資本項(xiàng)目的嚴(yán)格管制，限制了中國金融企業(yè)參與國際金融市場(chǎng)的自由度?！胺謽I(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”亦在銀行、證券、保險(xiǎn)行業(yè)間筑起隔離風(fēng)險(xiǎn)的防火墻。但是，上海自貿(mào)區(qū)的建立，打開了中國金融市場(chǎng)面向世界的窗口，疏通了國內(nèi)金融市場(chǎng)外在聯(lián)系的渠道。隨著外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入，中國金融市場(chǎng)的國際化程度將極大提高；資本項(xiàng)目可兌換，將使大額資本流動(dòng)更為頻繁；離岸金融中心的建立，會(huì)產(chǎn)生大量游離于國內(nèi)金融系統(tǒng)外的外部金融業(yè)務(wù)，使國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法有效衡量和控制金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)狀況。上述金融改革措施，增大了誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是金融系統(tǒng)的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)，是金融市場(chǎng)活動(dòng)的必然結(jié)果。金融系統(tǒng)本身的脆弱性，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)性。例如，危機(jī)爆發(fā)前，整個(gè)金融界和監(jiān)管部門都沉浸在市場(chǎng)非理性繁榮的玫瑰色光輝中，[16]P16對(duì)于這場(chǎng)不期而至的全球金融風(fēng)暴，毫無察覺。突然爆發(fā)的危機(jī)，使全球金融體系瞬間崩潰，世界經(jīng)濟(jì)隨之從峰巔墜入谷底。[17]中國多年以指標(biāo)監(jiān)管為基礎(chǔ)的微觀審慎監(jiān)管制度，根本無法應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。“一行三會(huì)”的監(jiān)管模式，使各監(jiān)管當(dāng)局相對(duì)隔離，無法有效溝通監(jiān)管信息，唯一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制是“聯(lián)席會(huì)議”制度。作為臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)制，“聯(lián)席會(huì)議”僅召開過兩次例會(huì)，松散機(jī)制使其無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。[18]P55-56“三定方案”確立了人民銀行負(fù)責(zé)“金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的主導(dǎo)性地位，其職責(zé)是“完善金融宏觀調(diào)控體系，負(fù)責(zé)防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家金融穩(wěn)定與安全”。[19]目前，人民銀行金融穩(wěn)定局具體負(fù)責(zé)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作，但是其職責(zé)僅是“綜合分析和評(píng)估系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，提出防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策建議”[19]，面對(duì)自貿(mào)區(qū)這一金融改革試點(diǎn)區(qū)域，明顯缺乏執(zhí)行力。而且，銀監(jiān)會(huì)提出“建立符合區(qū)內(nèi)銀行業(yè)實(shí)際的相對(duì)獨(dú)立的銀行業(yè)監(jiān)管體制”(第8條)，[9]也將對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性造成一定影響。

(二)利率市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)

利率市場(chǎng)化是自貿(mào)區(qū)金融改革的重要舉措。一旦放開央行的干預(yù)，利率水平將完全由市場(chǎng)供求決定。在人民幣跨境使用的背景下，居民、非居民的供給和需求共同決定了人民幣的價(jià)格。利率市場(chǎng)化可以優(yōu)化金融市場(chǎng)上的資金配置，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)調(diào)整資產(chǎn)、負(fù)債結(jié)構(gòu)的自主性。但是，實(shí)行利率市場(chǎng)化后，習(xí)慣于享受壟斷價(jià)格政策紅利的國有商業(yè)銀行，必須自主面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果必然是存貸款利差縮小，銀行利潤空間迅速收窄。缺乏利率市場(chǎng)化管理經(jīng)驗(yàn)的中國銀行，在利率放開管制的初期，必然面臨諸多金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.信用風(fēng)險(xiǎn)。由于長期政府干預(yù)，我國利率水平受到一定壓制，市場(chǎng)化后，銀行為吸收存款競(jìng)相攬儲(chǔ)，利率必然大幅度升高。銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，容易誘發(fā)“逆向選擇”問題。1981年，Stiglitz和Weiss提出“逆向選擇”理論，解釋中小企業(yè)信貸配給現(xiàn)象。該理論認(rèn)為，銀行與貸款申請(qǐng)者間存在信息不對(duì)稱，銀行為實(shí)現(xiàn)收益最大化，傾向于提高利率，這導(dǎo)致低風(fēng)險(xiǎn)偏好企業(yè)退出信貸市場(chǎng)，貸款企業(yè)整體風(fēng)險(xiǎn)上升[20]，最終造成違約風(fēng)險(xiǎn)最高的融資者，獲得貸款。目前商業(yè)銀行適用的粗放式的信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，根本無法應(yīng)對(duì)利率市場(chǎng)化后借款人復(fù)雜的信用狀況。

2.利率風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)化改革使利率波動(dòng)性加劇，催生利率風(fēng)險(xiǎn)。所謂利率風(fēng)險(xiǎn)，是指利率的不利變動(dòng)給銀行財(cái)務(wù)狀況帶來的風(fēng)險(xiǎn)(第11段)。[21]巴塞爾委員會(huì)認(rèn)為，利率風(fēng)險(xiǎn)包括重新定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)、收益率曲線風(fēng)險(xiǎn)、基準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)、期權(quán)性風(fēng)險(xiǎn)四種(第13-16段)。[21]利率風(fēng)險(xiǎn)貫穿于商業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)的全過程。利率市場(chǎng)化后，商業(yè)銀行利率自主決定空間加大，但是利率形成主要靠市場(chǎng)機(jī)制作用，穩(wěn)定性低，可預(yù)測(cè)性差。利率風(fēng)險(xiǎn)控制不當(dāng)，會(huì)對(duì)銀行的收益和資本基礎(chǔ)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。一方面，利率變動(dòng)將改變銀行的凈利息收入和其他利息敏感性收入，影響銀行的當(dāng)期收益；另一方面，利率變化將改變銀行資產(chǎn)、負(fù)債和表外工具的價(jià)值，影響銀行遠(yuǎn)期資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。長期處于利率管制下的中國商業(yè)銀行，既缺乏應(yīng)對(duì)利率風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，又沒有適當(dāng)?shù)囊?guī)避利率風(fēng)險(xiǎn)的工具。在自貿(mào)區(qū)利率市場(chǎng)化的進(jìn)程中，需要逐步建立利率風(fēng)險(xiǎn)的管理框架。

(三)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

流動(dòng)性是指銀行實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值、履行到期債務(wù)的能力。商業(yè)銀行所提供的服務(wù)，實(shí)質(zhì)上就是一種流動(dòng)性的轉(zhuǎn)換。流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，往往會(huì)使銀行陷入經(jīng)營困境，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)?dǎo)致銀行破產(chǎn)。[22]P72流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是“商業(yè)銀行最致命的風(fēng)險(xiǎn)”，通常是指商業(yè)銀行雖有清償能力但無法獲得或無法以合理成本獲得充足的資金以應(yīng)對(duì)資產(chǎn)增值或到期債務(wù)支付的風(fēng)險(xiǎn)。②自貿(mào)區(qū)金融改革的目標(biāo)之一是促進(jìn)人民幣跨境使用，最終實(shí)現(xiàn)人民幣國際化。隨著資本項(xiàng)目開放和國際清算中心的建立，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的大額資本流動(dòng)將日益頻繁，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

其一，有限牌照銀行制度，將限制自貿(mào)區(qū)內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)吸收人民幣存款的能力，無法通過零售存款獲取流動(dòng)性，必然需要轉(zhuǎn)向資本市場(chǎng)進(jìn)行融資。在國際金融市場(chǎng)上通過負(fù)債獲取流動(dòng)性，具有不確定性。例如，次貸危機(jī)爆發(fā)后，市場(chǎng)信心崩潰，曾引發(fā)全球金融市場(chǎng)流動(dòng)性凍結(jié)，英國北巖銀行因此出現(xiàn)擠兌，遭遇流動(dòng)性危機(jī)。

其二，利率市場(chǎng)化后，銀行存貸款利差縮小，導(dǎo)致銀行通過拓展表外業(yè)務(wù)，確保盈利。但事實(shí)上，龐大的理財(cái)產(chǎn)品通過信托絕大部分流入房地產(chǎn)行業(yè)；銀行、券商和保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)管理公司，以及基金公司所設(shè)計(jì)、發(fā)行的大部分非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品也流向房地產(chǎn)行業(yè)。中國房地產(chǎn)泡沫一旦刺破，金融業(yè)資金鏈條也將斷裂。

三、上海自貿(mào)區(qū)金融宏觀審慎監(jiān)管制度的構(gòu)建

(一)宏觀審慎監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

次貸危機(jī)后，引入宏觀審慎監(jiān)管制度成為各國金融監(jiān)管改革的主要方向。二十國集團(tuán)首腦會(huì)議公報(bào)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)在保持微觀審慎的基礎(chǔ)上，進(jìn)行有效的宏觀審慎監(jiān)管，[23]P193宏觀審慎也成為國際銀行資本監(jiān)管規(guī)則《巴塞爾Ш》修訂的重要理論基石。金融監(jiān)管理念分為限制性監(jiān)管和審慎性監(jiān)管兩類。[23]P193防范和控制風(fēng)險(xiǎn)是審慎監(jiān)管的核心內(nèi)容。傳統(tǒng)微觀審慎認(rèn)為，確保每家單一金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健，即可實(shí)現(xiàn)金融體系穩(wěn)定。[24]P3但次貸危機(jī)的爆發(fā)和蔓延表明，確立宏觀審慎監(jiān)管理念，有效監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)中潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)在必行。

所謂宏觀審慎是指為維護(hù)金融體系的整體穩(wěn)定，以識(shí)別和預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為首要目標(biāo)，以監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)“親經(jīng)濟(jì)周期性”和金融機(jī)構(gòu)行為“合成謬誤”為主要任務(wù)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)政策和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化對(duì)金融監(jiān)管造成的影響，對(duì)金融系統(tǒng)進(jìn)行整體性監(jiān)管的審慎監(jiān)管理念。宏觀審慎監(jiān)管具有以下特點(diǎn)：第一，宏觀審慎的監(jiān)管目標(biāo)是確保金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定，從而避免金融危機(jī)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p失；第二，宏觀審慎的監(jiān)管對(duì)象是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)并不是金融系統(tǒng)內(nèi)各單一金融風(fēng)險(xiǎn)的簡單匯總[23]P194，還包括其相互作用產(chǎn)生的集合風(fēng)險(xiǎn)；第三，宏觀審慎的監(jiān)管重點(diǎn)是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，除一些對(duì)金融系統(tǒng)影響較大的金融機(jī)構(gòu)外，并不過分關(guān)注具體的、單一金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健情況。[25]第四，宏觀審慎監(jiān)管的方法是自上而下的，它從金融系統(tǒng)的整體角度監(jiān)測(cè)總體風(fēng)險(xiǎn)情況，不僅關(guān)注金融風(fēng)險(xiǎn)隨經(jīng)濟(jì)周期的起伏變化，而且重視各金融機(jī)構(gòu)之間風(fēng)險(xiǎn)的相互影響。

作為一種自上而下的全局性監(jiān)管方法，構(gòu)建一套科學(xué)可行的監(jiān)管框架，是實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管從理念到制度轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。宏觀審慎監(jiān)管的法律框架可以分為兩個(gè)層次：一是預(yù)警系統(tǒng)，即通過構(gòu)建詳細(xì)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防范。合理的預(yù)警監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系是宏觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)。世界銀行、國際貨幣基金組織、歐洲中央銀行、七國集團(tuán)、十國集團(tuán)等國際金融機(jī)構(gòu)，以及美國、英國、芬蘭、瑞典、挪威等國都致力于金融體系穩(wěn)健性的宏觀審慎指標(biāo)建設(shè)，[26]P2但尚未形成公認(rèn)的國際標(biāo)準(zhǔn)。二是監(jiān)管制度，具體包括時(shí)間維度和跨行業(yè)維度兩個(gè)方面，前者用于監(jiān)管金融系統(tǒng)的“親經(jīng)濟(jì)周期性”，后者用于監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)間的關(guān)聯(lián)性。2003年2月，巴塞爾委員會(huì)在《構(gòu)建金融監(jiān)管的宏觀審慎框架》(Towards A Macroprudential Framework for Financial Supervision and Regulation)中首次確立了這一框架模式，目前已獲得普遍認(rèn)同，代表了未來宏觀審慎監(jiān)管制度框架的發(fā)展方向。時(shí)間維度方面，制度構(gòu)建的重點(diǎn)是通過設(shè)立應(yīng)急資本、提高貸款準(zhǔn)備金、引入杠桿比率、加強(qiáng)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理等方法，建立反周期性資本緩沖框架?？缧袠I(yè)維度方面的重點(diǎn)是加強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，化解“大而不倒”的難題。

(二)上海自貿(mào)區(qū)宏觀審慎監(jiān)管的制度框架

宏觀審慎監(jiān)管代表了后危機(jī)時(shí)代國際金融法制變革的走向，《“十二五”規(guī)劃綱要》將構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架放在金融改革的首要位置。為確保上海自貿(mào)區(qū)建立后中國金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，人民銀行提出在“區(qū)內(nèi)實(shí)施金融宏觀審慎管理”(第29條)。[27]但是，無論國際還是國內(nèi)層面，宏觀審慎仍然停留在理念層面，遠(yuǎn)未落實(shí)。對(duì)中國而言，金融市場(chǎng)多年閉鎖，金融機(jī)構(gòu)多年依靠政策優(yōu)惠，金融監(jiān)管當(dāng)局缺乏外部監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。如果不能建立寬嚴(yán)適度的宏觀審慎監(jiān)管體系，單純依靠金融機(jī)構(gòu)自我風(fēng)險(xiǎn)管理，容易導(dǎo)致監(jiān)管套利(Regulatory Arbitrage)，誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

1. 監(jiān)管模式選擇。上海自貿(mào)區(qū)監(jiān)管模式選擇，是該區(qū)域宏觀審慎制度設(shè)計(jì)的首要問題。銀監(jiān)會(huì)提出“建立符合區(qū)內(nèi)銀行業(yè)實(shí)際的相對(duì)獨(dú)立的銀行業(yè)監(jiān)管體制”(第8條)[9]，人民銀行要求在“區(qū)內(nèi)實(shí)施金融宏觀審慎監(jiān)管”。將上海自貿(mào)區(qū)作為“法律特區(qū)”區(qū)別對(duì)待，還是將其納入我國宏觀審慎制度框架整體考慮？將自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管制度作為一個(gè)試點(diǎn)，還是使其成為中國金融法制改革的有機(jī)組成部分？這些問題，在現(xiàn)行發(fā)布的中央、地方文件中都無法找到明確的答案。從中國實(shí)際看，全面推行金融改革阻力和風(fēng)險(xiǎn)都很大，因而需要尋找“突破口”或“試驗(yàn)田”。

以筆者之見，“相對(duì)獨(dú)立”只能解讀為“特別對(duì)待”，并不應(yīng)使自貿(mào)區(qū)成為脫離金融管制的“政策洼地”。宏觀審慎監(jiān)管的對(duì)象是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，需要在全面監(jiān)測(cè)金融系統(tǒng)內(nèi)各種風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)變化的影響。自貿(mào)區(qū)內(nèi)，國務(wù)院暫停了三資企業(yè)、海運(yùn)、征信、娛樂等方面的相關(guān)立法[28]，并停止實(shí)施10件行政法規(guī)的部分規(guī)定、1件國務(wù)院文件的部分規(guī)定，在試驗(yàn)區(qū)實(shí)施11項(xiàng)國務(wù)院依法專項(xiàng)決定的政策措施。上述法律法規(guī)集中在貿(mào)易、投資領(lǐng)域，與此不同，金融市場(chǎng)的整體性和金融產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)性，決定上海自貿(mào)區(qū)不可能游離于中國金融監(jiān)管體制之外。自貿(mào)區(qū)金融改革后，中國的金融市場(chǎng)將更為開放，金融機(jī)構(gòu)必然面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)。從歷史角度考察，任何風(fēng)險(xiǎn)管理不善都可能誘發(fā)金融危機(jī)。例如，美國儲(chǔ)貸危機(jī)是由于信用風(fēng)險(xiǎn)、巴林銀行倒閉是由于操作風(fēng)險(xiǎn)、墨西哥金融危機(jī)是由于利率風(fēng)險(xiǎn)、英鎊危機(jī)和亞洲金融危機(jī)是由于貨幣兌換風(fēng)險(xiǎn)、次貸危機(jī)暴露出流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。而且，西方發(fā)達(dá)國家金融市場(chǎng)已進(jìn)入混業(yè)化時(shí)代，外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入自貿(mào)區(qū)后即使“在岸業(yè)務(wù)”遵循中國分業(yè)經(jīng)營的要求，在具體業(yè)務(wù)中仍然難免關(guān)聯(lián)。銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)之間由于復(fù)雜金融產(chǎn)品購買和清算業(yè)務(wù)需要，相互勾連、利益交織，一旦風(fēng)險(xiǎn)失控就將會(huì)導(dǎo)致“多米諾骨牌”效應(yīng)。因此，在金融領(lǐng)域，“自由化”決不應(yīng)意味著“去管制化”。放開金融業(yè)務(wù)，必須輔之以嚴(yán)格、完備的監(jiān)管制度。 “一線開放”、“二線管住”，這是上海自貿(mào)區(qū)金融業(yè)運(yùn)行的底線，也是生命線。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行金融改革試驗(yàn)是大勢(shì)所趨，但必須將之納入統(tǒng)一宏觀審慎監(jiān)管，并加以重點(diǎn)對(duì)待。

2. 監(jiān)管制度設(shè)計(jì)。宏觀審慎究竟是一時(shí)鎮(zhèn)痛的安慰劑，還是包治百病的萬靈藥[29]，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)從理念到制度的飛躍。在上海自貿(mào)區(qū)宏觀審慎制度方面，人民銀行僅籠統(tǒng)地提出，“區(qū)內(nèi)實(shí)施金融宏觀審慎管理。人民銀行可根據(jù)形勢(shì)判斷，加強(qiáng)對(duì)試驗(yàn)區(qū)短期投機(jī)性資本流動(dòng)的監(jiān)管，直至采取臨時(shí)性管制措施。加強(qiáng)與其他金融監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)，保證信息的及時(shí)充分共享?！?如何使宏觀審慎制度更具操作性，成為困擾各國監(jiān)管當(dāng)局的世界性難題(第29條)。[27]必須承認(rèn)，宏觀審慎監(jiān)測(cè)指標(biāo)的確定，需要經(jīng)過模型設(shè)計(jì)、壓力測(cè)試、運(yùn)行評(píng)估等驗(yàn)證步驟，具體制度設(shè)計(jì)更有賴于多學(xué)科的協(xié)同創(chuàng)新。本文僅管窺對(duì)上海自貿(mào)區(qū)宏觀審慎監(jiān)管制度創(chuàng)設(shè)中可能涉及的部分理論問題。

其一，宏觀審慎應(yīng)當(dāng)建立在微觀審慎基礎(chǔ)上。微觀審慎是宏觀審慎實(shí)施的基礎(chǔ)，宏觀審慎是微觀審慎的重要補(bǔ)充。微觀審慎關(guān)注單一金融機(jī)構(gòu)，宏觀審慎注重宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化，二者最終目的都是為了維護(hù)金融市場(chǎng)的長久穩(wěn)定。宏觀審慎和微觀審慎如同調(diào)色板中的黑色和白色，盡管色差明顯，但相互調(diào)和卻能產(chǎn)生令人賞心悅目的灰色。盡管理論上確有區(qū)別，但在監(jiān)管實(shí)踐中卻很難將兩者進(jìn)行完全地區(qū)分，通常它們共存于監(jiān)管框架的灰色陰影中。[24]P2

上海自貿(mào)區(qū)金融改革雖已包含“資本項(xiàng)目可兌換”、“離岸金融”、“有限牌照銀行”等制度創(chuàng)新，但并未出臺(tái)具體監(jiān)管法規(guī)。在初創(chuàng)階段，盡快完善微觀審慎層面的監(jiān)管規(guī)則是當(dāng)務(wù)之急。以開放尺度最大的銀行業(yè)為例，自貿(mào)區(qū)“相對(duì)獨(dú)立”的監(jiān)管制度，無疑應(yīng)建立在現(xiàn)行規(guī)定基礎(chǔ)上?！吨袊虡I(yè)銀行法》的基礎(chǔ)是《1988年巴塞爾協(xié)議》(BaselⅠ)，基本制度是風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)為基礎(chǔ)的資本充足率要求和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制；以“三大支柱”為核心的《巴塞爾新資本協(xié)議》(Basel Ⅱ)未及實(shí)施，次貸危機(jī)即在全球爆發(fā)?？陀^地講，以全球標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國銀行法規(guī)在微觀審慎層面都未達(dá)標(biāo)。2012年《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》出臺(tái)，以宏觀審慎為指導(dǎo)理念，全面引入Basel Ⅲ相關(guān)規(guī)定，巴塞爾委員會(huì)《監(jiān)管一致性評(píng)估計(jì)劃》(RCAP)肯定了我國資本監(jiān)管規(guī)則與Basel Ⅲ 全球標(biāo)準(zhǔn)高度吻合。但該評(píng)估計(jì)劃僅涉及中國國內(nèi)資本規(guī)則的一致性問題，并未對(duì)監(jiān)管框架功能和審慎結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。[30]P2可見，中國宏觀審慎監(jiān)管制度尚待完善，上海自貿(mào)區(qū)的相關(guān)制度建設(shè)，也將是逐步完善的過程。

宏觀審慎不是空中樓閣，需要在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善?！安⒈肀O(jiān)管”作為跨國銀行監(jiān)管的重要原則，應(yīng)當(dāng)成為宏觀審慎監(jiān)管框架的有機(jī)組成部分。并表監(jiān)管(Consolidated Supervision)，又稱合并監(jiān)管，是指在單一法人監(jiān)管的基礎(chǔ)上，對(duì)銀行集團(tuán)的資本、財(cái)務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面和持續(xù)的監(jiān)管，識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)控和評(píng)估銀行集團(tuán)的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況(第3條)。[31]上海自貿(mào)區(qū)銀行監(jiān)管制度“相對(duì)獨(dú)立”，可以“分賬核算”(第20條)[3]，但不能游離于“并表監(jiān)管”之外。在宏觀審慎理念指導(dǎo)下，通過并表監(jiān)管評(píng)估自貿(mào)區(qū)內(nèi)銀行集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)狀況時(shí)，不僅要關(guān)注各分支機(jī)構(gòu)特有的風(fēng)險(xiǎn)類型，還要從集團(tuán)整體出發(fā)自上而下地考慮其對(duì)整個(gè)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況的影響。一方面，應(yīng)實(shí)質(zhì)性提高并表監(jiān)管中有關(guān)資本監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)。未來自貿(mào)區(qū)并表監(jiān)管實(shí)施中，應(yīng)重新界定銀行資本構(gòu)成，提高核心一級(jí)資本的權(quán)重，簡化二級(jí)資本，取消三級(jí)資本，并盡快制定國際銀行資本計(jì)提的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，應(yīng)拓寬并表監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍，盡快完善有關(guān)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估規(guī)則。一直以來，并表監(jiān)管關(guān)注的重點(diǎn)是銀行的清償力、資本充足率、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制等內(nèi)容，并未對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)給予充分關(guān)注。巴塞爾委員會(huì)已明確提出引入全球流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)，作為資本監(jiān)管的補(bǔ)充，[32]P2-3并制定了“流動(dòng)性覆蓋率”和“凈穩(wěn)定資金比率”③兩項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。盡快在并表監(jiān)管實(shí)踐中引入這些標(biāo)準(zhǔn)，將有助于客觀、全面地評(píng)估銀行集團(tuán)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

其二，宏觀審慎有賴于有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。金融危機(jī)周期性爆發(fā)，且存在一定時(shí)間前置期的特征，決定了建立宏觀審慎預(yù)警系統(tǒng)預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，具有理論可行性。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)是自貿(mào)區(qū)宏觀審慎框架構(gòu)建的關(guān)鍵。要使自貿(mào)區(qū)宏觀審慎監(jiān)管真正具有操作性，關(guān)鍵在于科學(xué)設(shè)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)。

上海自貿(mào)區(qū)特色指標(biāo)體系的建立，應(yīng)當(dāng)充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，并考慮區(qū)域內(nèi)監(jiān)管制度實(shí)際。IMF《金融體系穩(wěn)定的宏觀審慎指標(biāo)》(Macroprudential Indicators of Financial System Soundness)認(rèn)為，宏觀審慎指標(biāo)分為兩類：一是微觀審慎指標(biāo)的匯總，具體包括資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量、管理穩(wěn)健性、盈利狀況、流動(dòng)性、對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的靈敏度，通過這六項(xiàng)指標(biāo)的綜合評(píng)定，能夠有效地分析單一金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況。二是宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，具體包括經(jīng)濟(jì)增長、收支平衡、通貨膨脹、利率和匯率、貸款和資產(chǎn)價(jià)格泡沫、傳染效果等。[33]P2但是，再全面的指數(shù)清單也難免掛一漏萬，都需要根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)情況的變化不斷調(diào)整。上海自貿(mào)區(qū)可以借鑒現(xiàn)有指標(biāo)，逐漸探索具有實(shí)效的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。

宏觀審慎監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系是宏觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)。宏觀審慎政策正是通過分析一系列宏觀審慎指標(biāo)，來評(píng)估金融系統(tǒng)的優(yōu)點(diǎn)和脆弱性的。[33]P2上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)宏觀審慎監(jiān)測(cè)指標(biāo)的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)注意以下問題：一是將自貿(mào)區(qū)作為全國宏觀審慎監(jiān)管的有機(jī)部分，通盤考慮。既要評(píng)估自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，也要將其同全國金融系統(tǒng)和宏觀經(jīng)濟(jì)的總體性變化相聯(lián)系。二是在預(yù)警指標(biāo)體系中盡量全面地涵蓋所有可能影響金融穩(wěn)定的指標(biāo)，但是也不能過于復(fù)雜、繁瑣，應(yīng)建立簡明、靈敏的指標(biāo)體系，便于監(jiān)管當(dāng)局執(zhí)行。三是監(jiān)測(cè)指標(biāo)應(yīng)包括可量化的指標(biāo)和不可量化的指標(biāo)，前者的實(shí)行更多地依賴于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的獲取和監(jiān)測(cè)模型的構(gòu)建，而后者應(yīng)更多地依賴監(jiān)管當(dāng)局的理性判斷。四是監(jiān)測(cè)指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持多樣化、靈活化的原則，并隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和金融監(jiān)管實(shí)踐的變化及時(shí)調(diào)整，避免“古德哈特定律”(Goodhart’s Law)問題。[34]

3. 監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置。金融監(jiān)管是平衡的藝術(shù)，實(shí)質(zhì)上尋求的是金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管當(dāng)局、市場(chǎng)參與者三方力量的制衡。自由主義理論倡導(dǎo)的“放松管制”無法保障金融市場(chǎng)穩(wěn)定，次貸危機(jī)的爆發(fā)亦說明“不監(jiān)管”絕不是“最好的監(jiān)管”。資本的逐利性決定，沒有外部監(jiān)管鞭策，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理明顯缺乏動(dòng)力。上海自貿(mào)區(qū)宏觀審慎監(jiān)管規(guī)則，需要通過適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施，監(jiān)管當(dāng)局的設(shè)置直接影響宏觀審慎的實(shí)施效果。

從全球?qū)用鎭砜矗?G20倫敦峰會(huì)上，各國領(lǐng)導(dǎo)人創(chuàng)設(shè)了金融穩(wěn)定委員會(huì)，作為全球宏觀審慎實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國際金融監(jiān)管規(guī)則的制定。歐盟也成立了系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)(European Systemic Risk Board, 簡稱ESRB)作為宏觀審慎監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范。各國金融監(jiān)管當(dāng)局也根據(jù)各自金融監(jiān)管體制的差異，設(shè)置了國內(nèi)的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)?；灸Ｊ接袃煞N：

一是專門機(jī)構(gòu)模式。美國《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》(簡稱《多德-弗蘭克法案》)規(guī)定，成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)(Financial Stability Oversight Council，以下簡稱委員會(huì))，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，委員會(huì)獨(dú)立于美聯(lián)儲(chǔ)，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政部，作為咨詢性機(jī)構(gòu)，為國會(huì)及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供咨詢意見及信息交流。[35]從職責(zé)上看，委員會(huì)在信息收集、規(guī)則制定、監(jiān)督檢查等方面具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。例如，要求美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管官委員會(huì)對(duì)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性融資困境，將給美國金融穩(wěn)定造成威脅的非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；檢查證券交易委員會(huì)等規(guī)章制定機(jī)構(gòu)先行的會(huì)計(jì)原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定，并適當(dāng)?shù)靥峁┙ㄗh。在成員構(gòu)成上，遵循多元性確保權(quán)利制衡，包括：財(cái)政部長(任委員會(huì)主席)、聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)監(jiān)管官委員會(huì)主席、貨幣監(jiān)理署主任、消費(fèi)者金融保護(hù)局局長、證券交易委員會(huì)主席、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主席、商品期貨交易委員會(huì)主席、聯(lián)邦住房金融局局長、國家信貸聯(lián)盟署主任、一名具有保險(xiǎn)業(yè)專門知識(shí)的獨(dú)立成員(由總統(tǒng)委任，并經(jīng)參議院建議)[36]Sec.111(b)(1)。各成員方享有同等的投票權(quán)，而且還納入一定數(shù)量的無投票權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)代表性。[36]Sec.111(b)(2)

二是中央銀行負(fù)責(zé)模式。1997年英國成立了金融服務(wù)局(Financial Service Authority，F(xiàn)SA)負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管，并通過《財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄》協(xié)調(diào)三方職責(zé)分工。但是，次貸危機(jī)中英國諾森洛克銀行、哈利法克斯蘇格蘭銀行等大型銀行相繼倒閉，暴露了三方協(xié)調(diào)機(jī)制職責(zé)重疊、分工不細(xì)、效率欠佳的問題。為此，英國頒布了《2009年銀行法案》，明確了英格蘭銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定工作中的核心地位，并在英格蘭銀行理事會(huì)下面成立金融穩(wěn)定委員會(huì)(Financial Stability Committee，F(xiàn)SC)專司宏觀審慎監(jiān)管。FSC具體職權(quán)包括建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。前者旨在為英格蘭銀行董事會(huì)提供執(zhí)行金融穩(wěn)定政策方面的建議；后者重點(diǎn)是監(jiān)督英格蘭銀行行使穩(wěn)定權(quán)力、履行銀行同業(yè)支付系統(tǒng)的功能。[37]P2,2B(2)比照上述模式，中國目前的宏觀審慎機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)屬中央銀行負(fù)責(zé)模式。人民銀行主導(dǎo)宏觀審慎監(jiān)管，人民銀行金融穩(wěn)定局具體負(fù)責(zé)實(shí)施。根據(jù)“三定方案”，金融穩(wěn)定局具體職責(zé)包括：第一，建議權(quán)。對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、重大金融并購活動(dòng)等問題，進(jìn)行綜合分析和評(píng)估，并提出政策建議；第二，監(jiān)測(cè)權(quán)。研究擬訂負(fù)責(zé)金融控股公司和交叉性金融工具的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行監(jiān)測(cè)；第三，審查權(quán)。承辦涉及運(yùn)用中央銀行最終支付手段的金融企業(yè)重組方案的論證和審查工作；第四，資產(chǎn)管理權(quán)。管理中國人民銀行與金融風(fēng)險(xiǎn)處置或金融重組有關(guān)的資產(chǎn)；第五，監(jiān)督權(quán)。對(duì)中央銀行提供風(fēng)險(xiǎn)救助資金進(jìn)行檢查監(jiān)督，并參與有關(guān)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的清算或機(jī)構(gòu)重組等工作。但是，從上述規(guī)定看，金融穩(wěn)定局的監(jiān)督權(quán)明顯缺乏執(zhí)行力。實(shí)質(zhì)上，如果金融穩(wěn)定局的工作僅停留在研究、建議層面，缺乏必要的監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管手段，就會(huì)造成中國宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的虛設(shè)。因此，應(yīng)當(dāng)確立金融穩(wěn)定局敦促宏觀審慎監(jiān)管實(shí)施的穩(wěn)定機(jī)制，將相關(guān)監(jiān)管政策落到實(shí)處。

中國金融業(yè)遵循分業(yè)監(jiān)管的模式，而宏觀審慎要求的是匯總信息、統(tǒng)一監(jiān)管。目前，我國金融監(jiān)管當(dāng)局的協(xié)調(diào)是通過“聯(lián)席會(huì)議”制度進(jìn)行的。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，聯(lián)系會(huì)議是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，除了2003、2004的兩次會(huì)議外，再?zèng)]有舉行過聯(lián)席會(huì)議。對(duì)此，可以仿效英國經(jīng)驗(yàn)，在“中央銀行法”中將協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的構(gòu)成、規(guī)則、程序等問題固定下來，至少應(yīng)當(dāng)通過《諒解備忘錄》的形式加以明確。在成員構(gòu)成上，聯(lián)席會(huì)議目前僅包括銀監(jiān)會(huì)、 證監(jiān)會(huì)、 保監(jiān)會(huì)三個(gè)部門的主席，代表性明顯不足。人民銀行作為中國宏觀審慎監(jiān)管的牽頭機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)參與并起主導(dǎo)作用。除了“銀行三會(huì)”，中國金融市場(chǎng)上，財(cái)政部、國家發(fā)改委、國家審計(jì)署都在各自領(lǐng)域內(nèi)承擔(dān)一定的監(jiān)管職責(zé)。④議事協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)最大限度地涵蓋相關(guān)監(jiān)管部門。盡管我國不是美國式的聯(lián)邦制國家，但是為了確保信息的準(zhǔn)確性和靈敏性，必要時(shí)也可擴(kuò)大吸納一部分地方監(jiān)管部門參與。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立專門的宏觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行體制安排，可以考慮由人民銀行金融穩(wěn)定局派出“特派機(jī)構(gòu)”的方式。該機(jī)構(gòu)由金融穩(wěn)定局垂直領(lǐng)導(dǎo)，與人民銀行上海分行平行設(shè)置。在具體職責(zé)上，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)整體風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管；負(fù)責(zé)收集、分析、研究宏觀審慎所需的評(píng)估信息；負(fù)責(zé)制定和評(píng)估區(qū)域內(nèi)宏觀審慎監(jiān)測(cè)指標(biāo)；并負(fù)責(zé)與相關(guān)監(jiān)管部門協(xié)同進(jìn)行監(jiān)督檢查。

四、結(jié)語

金融法制改革的突破，成為處在十字路口的中國經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵?？v觀歷史，任何改革成功的前提，無疑是正視現(xiàn)實(shí)、直面問題。中國金融機(jī)構(gòu)目前的良好業(yè)績，是政府支持和壟斷政策的必然產(chǎn)物。但是，一旦上海自貿(mào)區(qū)為中國金融業(yè)打開面向世界的窗口，迎面而來的不僅只有外國金融機(jī)構(gòu)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，更無可避免的需要面對(duì)全球金融市場(chǎng)帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?？陀^評(píng)析，中國尚未建立宏觀審慎監(jiān)管框架，即使微觀層面的監(jiān)管制度亦有待完善。在相關(guān)監(jiān)管制度成熟之前，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融改革措施應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)獨(dú)立，在形成穩(wěn)定經(jīng)驗(yàn)后再推廣全國。因此，從理論上前瞻性地構(gòu)建上海自貿(mào)區(qū)宏觀審慎監(jiān)管政策，對(duì)于確保中國金融法制改革的成功，意義深遠(yuǎn)。

注釋：

① 強(qiáng)制結(jié)售匯制度在1994年中國人民銀行《結(jié)匯、售匯及付匯管理暫行規(guī)定》首先規(guī)定，并為1996年國務(wù)院發(fā)布的《外匯管理?xiàng)l例》確定，直至2008年《外匯管理?xiàng)l例》修訂于第13條規(guī)定，“常項(xiàng)目外匯收入，可以按照國家有關(guān)規(guī)定保留或者賣給經(jīng)營結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)?！?012年4月16日，國家外匯管理局刊文指出，涉及強(qiáng)制結(jié)售匯的規(guī)范性文件被宣布廢止、失效或修訂。目前，強(qiáng)制結(jié)售匯政策法規(guī)均已失去效力，實(shí)踐中不再執(zhí)行。

② 流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)可以分為融資流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)兩種。前者是指商業(yè)銀行在不影響日常經(jīng)營或財(cái)務(wù)狀況的情況下，無法有效滿足資金需求的風(fēng)險(xiǎn)；后者是指由于市場(chǎng)深度不足或市場(chǎng)動(dòng)蕩，商業(yè)銀行無法以合理的市場(chǎng)價(jià)格出售資產(chǎn)以獲得資金的風(fēng)險(xiǎn)。

③ 所謂流動(dòng)性覆蓋率(Liquidity Coverage Ratio, LCR)，是指優(yōu)質(zhì)流動(dòng)性資產(chǎn)儲(chǔ)備與未來30日的資金凈流出量之間的比率，該比率應(yīng)大于或等于100﹪；所謂凈穩(wěn)定資金比率(the Net Stable Funding Ratio, NSFR)，是指可用的穩(wěn)定資金與業(yè)務(wù)所需的穩(wěn)定資金之比，該項(xiàng)比率應(yīng)大于100﹪。

④ 例如，在財(cái)政部的職能中，其有權(quán)制定國家金融戰(zhàn)略規(guī)劃和決策， 財(cái)政稅收政策監(jiān)督、 會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定，國債的發(fā)行； 國家發(fā)展和改革委員會(huì)有權(quán)批準(zhǔn)企業(yè)債的發(fā)行、 參與財(cái)政金融政策的制定，創(chuàng)投基金的備案；國家審計(jì)署負(fù)責(zé)審計(jì)中國人民銀行的財(cái)務(wù)收支，以及對(duì)中央國有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)、國務(wù)院規(guī)定的中央國有資本占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益審計(jì)。參見參見于永寧：“一行三會(huì)”監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性問題，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第4期，第55頁腳注6。

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