韓思陽(yáng)

(上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海 200234)

一、引言

行政裁決是行政機(jī)關(guān)以準(zhǔn)司法方式解決糾紛的行政行為。根據(jù)司法最終原則，它未必是舊糾紛的終點(diǎn)，而很可能是新糾紛的起點(diǎn)。如果當(dāng)事人對(duì)裁決結(jié)果不服，則新的行政裁決糾紛可能由此產(chǎn)生。行政裁決的對(duì)象經(jīng)常是民事糾紛，當(dāng)事人如果對(duì)裁決結(jié)果不服，既有可能提起行政訴訟，也有可能提起民事訴訟。如何看待這種多元化的訴訟選擇？是任其并行(由當(dāng)事人選擇提起行政或民事訴訟)，還是二者選一(由制度規(guī)定只能提起行政或民事訴訟)，還是二者合一(設(shè)計(jì)行政附帶民事訴訟或民事附帶行政訴訟)，還是另辟蹊徑(設(shè)計(jì)當(dāng)事人訴訟)，成為困擾理論界和實(shí)務(wù)界的一個(gè)難題。[1]P54-58

本研究以行政裁決糾紛的訴訟選擇為中心，主要探討應(yīng)將該糾紛納入何種訴訟軌道。本研究將分為循序漸進(jìn)的四個(gè)部分：首先是制度梳理，即對(duì)我國(guó)過(guò)去的、現(xiàn)存的相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，運(yùn)用法律解釋方法從現(xiàn)行有效的法律規(guī)范中尋找一種相對(duì)可靠的制度結(jié)論，同時(shí)結(jié)合已失效的法律規(guī)范對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)。其次是學(xué)說(shuō)綜述，即對(duì)我國(guó)目前為止的相關(guān)研究進(jìn)行分析，找出該問(wèn)題之所以歧論叢生的癥結(jié)所在，并提出制度設(shè)計(jì)的根本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。再次是厘清誤區(qū)，指出行政與民事訴訟出現(xiàn)真正不一致的情況并不多，最好的訴訟選擇其實(shí)是兩種訴訟各安其位。最后是追本溯源，行政裁決的設(shè)定是該領(lǐng)域眾多問(wèn)題的源頭，只有科學(xué)合理地設(shè)定行政裁決，才能從根本上解決行政裁決糾紛的訴訟選擇問(wèn)題。

二、制度梳理：理由不清似權(quán)宜之計(jì)

有關(guān)行政裁決糾紛的訴訟選擇，我國(guó)相關(guān)的法律規(guī)范極為分散零亂，一般規(guī)定與特別規(guī)定俱有，失效規(guī)定與有效規(guī)定并存。之前雖也有學(xué)者進(jìn)行過(guò)整理，但大都局限于某一領(lǐng)域或某一時(shí)段，不夠全面。本研究試圖彌補(bǔ)這一缺憾。筆者將所搜集到的相關(guān)法律規(guī)范按照一般規(guī)定與特別規(guī)定兩大類進(jìn)行整理，特別規(guī)定又包括房屋拆遷、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地管理、環(huán)境保護(hù)與普通糾紛五個(gè)子類。每類規(guī)定均按生效時(shí)間先后以表格形式列出，這樣既可以將失效規(guī)定與有效規(guī)定區(qū)分開(一般生效時(shí)間在后的即為有效規(guī)定)，又可以看清相關(guān)規(guī)定的演變脈絡(luò)。

表1是有關(guān)行政裁決糾紛訴訟選擇的一般規(guī)定。從表1可以看出，在《行政訴訟法》實(shí)施以后，行政裁決糾紛一般是納入到行政訴訟軌道的，特別是《若干問(wèn)題的意見(jiàn)》所列舉的賠償、補(bǔ)償和確權(quán)三種裁決更是如此，但該規(guī)定沒(méi)有指明裁決所涉及的民事糾紛該如何處理?！度舾蓡?wèn)題的解釋》第61條回答了這一問(wèn)題，指出可以在行政訴訟中一并審理民事爭(zhēng)議?！蛾P(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》重申了上述意見(jiàn)，并指出這樣做的目的是“防止出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉以及減少當(dāng)事人的訴累”?！蛾P(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》在繼續(xù)重申“一并審理”精神的同時(shí)，也認(rèn)可了單獨(dú)提起民事訴訟的做法。這與之前的規(guī)定并不矛盾，因?yàn)橹暗囊?guī)定只是強(qiáng)調(diào)可以通過(guò)行政訴訟“一并審理”民事爭(zhēng)議，并未直接否定單獨(dú)提起民事訴訟。

表1 一般規(guī)定

表2是有關(guān)房屋拆遷裁決糾紛訴訟選擇的特別規(guī)定。從表2可以看出，1993年和1996年是兩個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。1993年以后，房屋拆遷裁決糾紛統(tǒng)一為民事案件。1996年以后則改為行政案件。2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》延續(xù)了這一做法。

表2 房屋拆遷特別規(guī)定

表3是有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)裁決糾紛訴訟選擇的特別規(guī)定。從表3可以看出，對(duì)于一般的知識(shí)產(chǎn)權(quán)裁決糾紛，當(dāng)事人應(yīng)通過(guò)行政訴訟解決。對(duì)于宣告專利或商標(biāo)無(wú)效的裁決糾紛，當(dāng)事人應(yīng)通過(guò)民事訴訟一并解決行政爭(zhēng)議，表3規(guī)定中的“由知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭審理”和“該侵犯專利權(quán)民事案件可以不中止訴訟”即為此意。一并解決的主要目的在于避免兩種訴訟的裁判結(jié)果發(fā)生矛盾。

表3 知識(shí)產(chǎn)權(quán)特別規(guī)定

表4是有關(guān)土地管理裁決糾紛訴訟選擇的特別規(guī)定。從表4可以看出，以1991年為界，之前的土地管理裁決糾紛是通過(guò)民事訴訟解決，之后改為通過(guò)行政訴訟解決。

表4 土地管理特別規(guī)定

表5是有關(guān)環(huán)境保護(hù)裁決糾紛訴訟選擇的特別規(guī)定。從表5可以看出，對(duì)于環(huán)境保護(hù)裁決糾紛，當(dāng)事人應(yīng)通過(guò)民事訴訟解決。

表5 環(huán)境保護(hù)特別規(guī)定

表6是普通糾紛裁決糾紛訴訟選擇的特別規(guī)定。從表6可以看出，對(duì)于因裁決普通糾紛而引起的裁決糾紛，制度層面一直是按照民事訴訟處理的。

表6 普通糾紛特別規(guī)定

表1至表6的制度梳理稍顯繁復(fù)，筆者將其簡(jiǎn)化處理后制成表7，便一目了然。

表7 行政裁決糾紛訴訟選擇的制度概況

從表7可以看出，在解決行政裁決糾紛應(yīng)采用何種訴訟這個(gè)問(wèn)題上，目前我國(guó)的相關(guān)規(guī)定并不統(tǒng)一。單采行政訴訟的有之，單采民事訴訟的有之，一并處理模式中既有行政訴訟兼及民事爭(zhēng)議的，也有民事訴訟兼顧行政爭(zhēng)議的。當(dāng)然，不統(tǒng)一不代表不合理，也可能其中蘊(yùn)含著具體問(wèn)題具體分析的立法智慧，但目前的規(guī)定鮮有交待立法理由者，而同一領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定又經(jīng)常發(fā)生變化，這使人難以分辨立法者的真正意圖，甚至產(chǎn)生相關(guān)立法只是權(quán)宜之計(jì)的懷疑。以知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?yàn)槔?，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)常采取形式審查，因此錯(cuò)漏較多，“人民法院(民事)為了減少專利權(quán)的不穩(wěn)定性，不得不經(jīng)常采取訴訟中止的措施?！盵2]P26意思是僅為形式審查的行政行為對(duì)民事訴訟具有構(gòu)成要件效力?；谕焕碛?，有學(xué)者卻得出相反結(jié)論：“行政處分依其作成的方式，種類繁多，有的僅為形式審查，有的為實(shí)質(zhì)審查，如就個(gè)別之行政處分研究其對(duì)普通法院之構(gòu)成要件效力，似乎更能保障人民的權(quán)利?！盵3]P35意思是僅為形式審查的行政行為對(duì)民事訴訟可以不具有構(gòu)成要件效力，民事訴訟無(wú)需中止。前一種觀點(diǎn)是現(xiàn)實(shí)，后一種觀點(diǎn)是理論，我國(guó)目前的規(guī)定到底是無(wú)視前者，還是回應(yīng)后者，我們不得而知，因此也就無(wú)法評(píng)判。

三、學(xué)說(shuō)綜述：支點(diǎn)不牢致歧論叢生

在行政裁決糾紛的訴訟選擇問(wèn)題上，我國(guó)現(xiàn)有學(xué)說(shuō)可謂“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”，幾乎所有可能想到的方案都被提出。

(一)各種可能的方案

有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用行政訴訟模式。針對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟無(wú)法較好解決民事爭(zhēng)議的問(wèn)題，他們提出應(yīng)賦予行政訴訟中的法院以更大的司法變更權(quán)，法院可變更裁決內(nèi)容，直接解決民事爭(zhēng)議。[4]P69-71其他方案也或多或少地贊成擴(kuò)充司法變更權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用民事訴訟模式。主要理由在于行政裁決糾紛本質(zhì)上是民事糾紛，無(wú)需通過(guò)行政訴訟解決。[5]P154-156

有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用行政附帶民事訴訟模式。主要理由在于該模式可以一并解決行政與民事兩個(gè)糾紛，減輕當(dāng)事人訴累，且能避免兩個(gè)訴訟并行所可能導(dǎo)致的裁判矛盾。[6]P45-46有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用民事附帶行政訴訟模式。主要理由在于該模式具有行政附帶民事訴訟的所有優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)又可以使行政機(jī)關(guān)處于中立、超然的地位，減少行政機(jī)關(guān)因作被告而產(chǎn)生的抵觸情緒。[7]P46-48有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用日本的形式當(dāng)事人訴訟模式。主要理由在于該模式可以一并解決行政與民事兩個(gè)糾紛，減輕當(dāng)事人訴累，避免兩個(gè)訴訟并行所可能導(dǎo)致的裁判矛盾，且行政機(jī)關(guān)不作被告，積極性較高，而相對(duì)人也避免了“民告官”的風(fēng)險(xiǎn)。[8]P100-108

另外，大部分學(xué)者主張統(tǒng)一解決行政裁決糾紛的訴訟選擇問(wèn)題，即以一種方案適用于所有情形。少數(shù)學(xué)者則提出應(yīng)分類解決。比如張樹義教授主張，以民事爭(zhēng)議為主、行政問(wèn)題為輔的行政裁決糾紛，應(yīng)當(dāng)走民事訴訟途徑；以行政爭(zhēng)議為主，民事問(wèn)題作為附帶問(wèn)題的行政裁決糾紛，應(yīng)以行政附帶民事訴訟的方式審理；行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議并重的行政裁決糾紛，應(yīng)借鑒日本的形式當(dāng)事人訴訟制度。區(qū)分上述三種糾紛的方法主要是兩種，一是通過(guò)制定法或法律解釋的方法進(jìn)行規(guī)定；二是借鑒法國(guó)的權(quán)限爭(zhēng)議法庭，通過(guò)制度化的途徑來(lái)進(jìn)行個(gè)案的不斷解決。[9]P127-130肖澤晟教授認(rèn)為，不服職權(quán)性行政裁決，應(yīng)提起行政訴訟；不服同源性行政裁決，應(yīng)提起行政附帶民事訴訟；不服選擇性行政裁決，應(yīng)提起形式當(dāng)事人訴訟。[10]P74-80

(二)并不牢固的支點(diǎn)

上述各種方案確實(shí)窮盡了各種可能，但也給人以眼花繚亂、無(wú)從取舍之感。關(guān)鍵問(wèn)題在于，每個(gè)學(xué)者都從自己的理論支點(diǎn)出發(fā)建構(gòu)方案，而這些理論支點(diǎn)卻未必都經(jīng)得起推敲。試舉以下三點(diǎn)為例：

1.可疑支點(diǎn)之一：民事訴訟能否審查行政行為

依行政法理論，行政行為對(duì)民事訴訟具有公定力或構(gòu)成要件效力，[11]P657因此民事訴訟不能審查行政行為。以此為支點(diǎn)，行政訴訟模式、行政附帶民事訴訟模式等就成為題中應(yīng)有之義。比如姜明安教授認(rèn)為，行政裁決權(quán)的行使，具有一般行政權(quán)的特征，民事糾紛當(dāng)事人是否同意或者承認(rèn)，都不會(huì)影響行政裁決的成立和其所具有的法律效力，對(duì)行政裁決不服，只能向法院提起行政訴訟。[12]P173持類似觀點(diǎn)的學(xué)者還有很多。[13]P58-60

問(wèn)題在于，上述支點(diǎn)并非一定成立。如前所述，有學(xué)者就提出應(yīng)根據(jù)行政行為的具體特點(diǎn)界定其對(duì)民事訴訟的構(gòu)成要件效力。在日本，撤銷訴訟的排他管轄是其行政訴訟的一個(gè)基本原則，而形式當(dāng)事人訴訟則突破了這一點(diǎn)。理由在于，可以將行政裁決之訴認(rèn)定為給付訴訟而非形成訴訟，由此行政裁決也就獲得了一種特殊屬性，其效力是以當(dāng)事人在一定期限內(nèi)不爭(zhēng)議為條件的。[14]P242我國(guó)學(xué)者也有類似觀點(diǎn)，比如應(yīng)松年教授認(rèn)為，在行政裁決活動(dòng)中，裁決行為有效與無(wú)效是以當(dāng)事人是否接受為前提的，也就是說(shuō)行政裁決是以當(dāng)事人接受為生效要件。[15]P217

與此相聯(lián)系的還有一種觀點(diǎn)，即當(dāng)事人不能在立案時(shí)提起附帶民事訴訟：“若允許當(dāng)事人提起行政訴訟時(shí)附帶提起民事訴訟，由于民事立案時(shí)，法院就已存在作出民事判決的預(yù)期，所以民事訴訟對(duì)行政裁決的效力在立案時(shí)就已經(jīng)進(jìn)行了否定。這樣，對(duì)行政裁決案件，行政附帶民事訴訟就失去了得以成立的基礎(chǔ)。行政附帶民事訴訟一方面在行政立案中認(rèn)為行政裁決的效力要經(jīng)過(guò)審查后進(jìn)行回答，而另一方面在民事立案中宣告行政裁決的效力已經(jīng)被否定了，這是自相矛盾的?！盵16]P356-357這種觀點(diǎn)實(shí)際上是混淆了行政行為的合法與有效兩種概念，[17]P13-22因此也是建立在并不牢固的支點(diǎn)上。

2.可疑支點(diǎn)之二：裁決機(jī)關(guān)的態(tài)度

有學(xué)者以裁決機(jī)關(guān)的態(tài)度作為立論依據(jù)，認(rèn)為裁決機(jī)關(guān)是不愿意作被告的，如果采用行政訴訟或行政附帶民事訴訟模式，則裁決機(jī)關(guān)不免產(chǎn)生抵觸情緒，其作出行政裁決的積極性也會(huì)被挫傷。另外，相對(duì)人也不愿意承擔(dān)“民告官”的風(fēng)險(xiǎn)。[18]P70-74與此相反的，也有學(xué)者指出，行政訴訟不僅可以解決糾紛，本身也發(fā)揮著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的作用，因此把裁決機(jī)關(guān)列入被告是監(jiān)督裁決機(jī)關(guān)的需要。[19]P12-21同樣是基于裁決機(jī)關(guān)的態(tài)度，卻得出完全相反的結(jié)論，甚至是在同一篇論文中得相反結(jié)論，[20]P15-28可見(jiàn)裁決機(jī)關(guān)的態(tài)度這一支點(diǎn)也并不可靠。

3.可疑支點(diǎn)之三：行政裁決的準(zhǔn)司法性

有學(xué)者從行政裁決的準(zhǔn)司法性入手論證擴(kuò)充行政訴訟司法變更權(quán)的合理性。他們認(rèn)為，行政裁決具有準(zhǔn)司法性，相當(dāng)于一審訴訟，相比之下行政訴訟類似于二審，既然司法審判中二審可以直接改判一審，那么行政訴訟自然可以變更行政裁決。[21]P9也有學(xué)者持反對(duì)意見(jiàn)：司法機(jī)關(guān)是不能成為被告的，既然行政裁決是準(zhǔn)司法行為，那就不應(yīng)以裁決機(jī)關(guān)為被告，而應(yīng)直接以對(duì)方當(dāng)事人為被告提起民事訴訟。[22]P24-28以行政裁決的準(zhǔn)司法性為支點(diǎn)，既可以得出在行政訴訟中擴(kuò)充司法變更權(quán)的結(jié)論，也可以堅(jiān)持必須采用民事訴訟模式的觀點(diǎn)，真可謂成也蕭何敗也蕭何。

(三)確立牢固的支點(diǎn)

任何一種觀點(diǎn)都必須依托某種支點(diǎn)才能成立，如果支點(diǎn)搖搖欲墜，那么觀點(diǎn)也必然岌岌可危。如前所述，在行政裁決糾紛的訴訟選擇問(wèn)題上，各門各派搖旗吶喊，紛紛亮出自己的招式。表面上看，各種方案都自成邏輯，言之有據(jù)，而實(shí)際上它們很多是在自說(shuō)自話，根本忽略或不愿意檢視自己的學(xué)術(shù)支點(diǎn)。

能夠?qū)С鲎罱K結(jié)論的、真正的學(xué)術(shù)支點(diǎn)只有一個(gè)：行政裁決糾紛的圓滿解決。除此之外，行政行為的效力、裁決機(jī)關(guān)的態(tài)度、行政裁決的準(zhǔn)司法性這些命題都不足以導(dǎo)出最終結(jié)論，它們只是服務(wù)于最終結(jié)論，并可為最終結(jié)論作出調(diào)整。以行政行為的效力問(wèn)題為例，傳統(tǒng)意義上的行政行為效力理論是建立在權(quán)力分立理論基礎(chǔ)上的，因此帶有一定的絕對(duì)性。但隨著“結(jié)構(gòu)功能主義”理論的興起，行政行為已不再是民事訴訟的禁地。結(jié)構(gòu)功能主義要求“何種國(guó)家事務(wù)應(yīng)由何一機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)決定，應(yīng)依‘適當(dāng)功能之機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)’(Funktionsgerechte Organstruktur)標(biāo)準(zhǔn)劃分之。換言之，不同國(guó)家機(jī)關(guān)各有不同組成結(jié)構(gòu)與決定程序，該組成結(jié)構(gòu)與決定程序因質(zhì)的高度差異自然會(huì)賦予所各自作成之決定不同的份量與不同的正當(dāng)性?！盵23]P138-139也就是說(shuō)應(yīng)依據(jù)不同國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位、組織結(jié)構(gòu)、功能分擔(dān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)各自的權(quán)力進(jìn)行劃分，并界定彼此的范圍。就行政裁決糾紛而言，如果民事審判組織適合或勝任審查某類裁決行為的任務(wù)，那么該行政裁決就可以不對(duì)民事訴訟產(chǎn)生效力；反之則應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生效力。因此是以結(jié)構(gòu)功能決定效力有無(wú)，而非以效力有無(wú)決定結(jié)構(gòu)功能。

我們必須回到真正的支點(diǎn)：行政裁決糾紛的圓滿解決?；氐竭@一支點(diǎn)其實(shí)也意味著摒棄各種已有的紛繁復(fù)雜的方案和理由，從原點(diǎn)出發(fā)重新審視行政裁決糾紛的訴訟選擇問(wèn)題。如前所述，行政裁決糾紛本身就有兩種訴訟選擇：行政訴訟與民事訴訟，這種現(xiàn)狀既可能是合理的，也可能是不合理的。之所以有人認(rèn)為其不合理，進(jìn)而把這種現(xiàn)狀“問(wèn)題化”，主要理由是兩方面：一是認(rèn)為這兩種訴訟都不能一并解決所有糾紛，造成所謂“官了民不了”或“民了官不了”；二是認(rèn)為兩種訴訟并行可能會(huì)造成裁判結(jié)果不一致。

第一個(gè)理由似屬庸人自擾。首先，復(fù)合型糾紛很常見(jiàn)，實(shí)踐中不僅有行政與民事復(fù)合糾紛，還有行政與刑事復(fù)合糾紛、刑事與民事復(fù)合糾紛等。即使在同一部門法領(lǐng)域，也存在多個(gè)行政行為交織、多種罪名混合或者債權(quán)物權(quán)并存等情形，如果都要求所謂的“一并解決”，那么訴訟標(biāo)的理論將不復(fù)存在，訴訟類型的劃分也將毫無(wú)意義。其次，現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征是分工越來(lái)越細(xì)，專業(yè)化高度發(fā)展，這在訴訟領(lǐng)域的表現(xiàn)之一就是各種專門法庭的大量涌現(xiàn)。由此觀之，設(shè)立復(fù)合型審判組織的觀點(diǎn)似屬逆潮流而動(dòng)。最后，一并解決所有糾紛的本意是為了提高糾紛解決效率，但實(shí)際上它只是方便了當(dāng)事人，卻給司法機(jī)關(guān)帶來(lái)困擾。這種缺乏通盤考慮的做法未必能提高整體效率，最終也未必能真正減輕當(dāng)事人訴累。

第二個(gè)理由很大程度上屬于一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。實(shí)際上，行政與民事兩種訴訟并行所造成的裁判不一致是比較少見(jiàn)的，問(wèn)題的關(guān)鍵在于何種情形才是真正的裁判不一致。

四、厘清誤區(qū)：何為真正的裁判不一致

(一)虛假的裁判不一致

一般認(rèn)為，如果行政與民事訴訟的最終結(jié)論不一致，則兩種訴訟之間就存在裁判不一致問(wèn)題。比如，同一當(dāng)事人如果在行政訴訟中勝訴，同時(shí)又在民事訴訟中敗訴，那么此時(shí)兩種訴訟的裁判就不一致。事實(shí)上，以上觀點(diǎn)存在漏洞。行政與民事訴訟的最終結(jié)論不一致，并不意味著兩種訴訟就存在矛盾。從常識(shí)而言，兩種事物存在矛盾的前提是二者之間可以相互比較，而行政與民事訴訟之間是不可以直接進(jìn)行比較的，二者的審查對(duì)象存在本質(zhì)區(qū)別。

從行政訴訟角度看，依據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，行政訴訟主要從四個(gè)方面對(duì)行政行為進(jìn)行審查并作出判斷：事實(shí)、法律、程序、職權(quán)。這意味著，行政訴訟對(duì)行政行為合法性的認(rèn)可需要基于以上四個(gè)要件的同時(shí)滿足，而對(duì)行政行為違法性的確定則只需基于以上任一要件的不符。當(dāng)行政訴訟基于適用法律錯(cuò)誤、程序違法或超越、濫用職權(quán)等理由否定行政行為時(shí)，行政訴訟未必對(duì)行政行為的事實(shí)問(wèn)題也作出認(rèn)定，而事實(shí)問(wèn)題特別是其中的民事問(wèn)題正是民事訴訟審查的核心。這種情況下，即使行政訴訟與民事訴訟的最終結(jié)論不一致(比如同一當(dāng)事人在行政訴訟中勝訴，同時(shí)又在民事訴訟中敗訴)，兩種裁判之間實(shí)質(zhì)上也并未產(chǎn)生交集，也就相應(yīng)的不存在裁判不一致問(wèn)題。在姚立志訴南陽(yáng)市房管局案(河南省南陽(yáng)市中級(jí)人民法院2009南行終字第160號(hào)行政判決書)中，被訴登記行為由于程序違法被撤銷，法院在否定被訴登記行為的同時(shí)嚴(yán)格限定了行政裁判的效力范圍：不及于相關(guān)民事行為。法院同時(shí)行使釋明權(quán)將相關(guān)民事爭(zhēng)議引向了民事訴訟。這種情況下，即使民事訴訟的結(jié)果與行政訴訟不一致，也不能認(rèn)為兩種訴訟存在沖突。

從民事訴訟角度看也是如此。當(dāng)民事訴訟并未對(duì)相關(guān)行政行為進(jìn)行審查，而行政訴訟也未對(duì)民事問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，兩種訴訟即使最終結(jié)論不一致，也不存在裁判不一致問(wèn)題。確切的說(shuō)，這里所謂的裁判不一致只是一種觀念問(wèn)題、認(rèn)識(shí)問(wèn)題，并不是真正的裁判不一致。隨之而來(lái)的問(wèn)題是，究竟何為真正的裁判不一致？

(二)真正的裁判不一致

真正的裁判不一致乃是行政與民事兩種訴訟對(duì)事實(shí)問(wèn)題或行政行為的判斷相佐。實(shí)踐中，民事訴訟一般較少直接對(duì)行政行為作出判斷，因此真正的裁判不一致主要集中在事實(shí)問(wèn)題方面。行政訴訟對(duì)事實(shí)的認(rèn)定本來(lái)與民事訴訟有很大區(qū)別，因此一般不會(huì)與民事訴訟的事實(shí)認(rèn)定產(chǎn)生交集。但在行政訴訟中，行政行為如同“特洛伊木馬”，可以把所有問(wèn)題包裝成事實(shí)、法律、程序或職權(quán)問(wèn)題交給行政訴訟進(jìn)行判斷。就行政裁決糾紛而言，本來(lái)行政訴訟是以審查裁決行為的合法性為中心的，不涉及對(duì)民事問(wèn)題的判斷。但當(dāng)裁決行為介入民事問(wèn)題時(shí)，其對(duì)民事問(wèn)題的判斷就成為裁決行為的事實(shí)問(wèn)題而為行政訴訟所注意。一旦行政訴訟也對(duì)該事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)定，就意味著行政訴訟的裁判中有了判斷民事問(wèn)題的內(nèi)容，由此行政訴訟與民事訴訟也就可能產(chǎn)生齟齬，而這種齟齬才是真正的裁判不一致。

一般而言，行政訴訟否定裁決行為的情形，產(chǎn)生虛假裁判不一致的幾率較高。如前所述，行政訴訟可能基于適用法律錯(cuò)誤、程序違法或超越、濫用職權(quán)等理由否定裁決行為，但同時(shí)回避對(duì)民事問(wèn)題作出判斷。這種情況下，即使民事訴訟支持了裁決行為的內(nèi)容，也不能認(rèn)為兩種訴訟之間存在裁判不一致問(wèn)題。

如果行政訴訟肯定裁決行為，那么行政訴訟一般都介入且支持了裁決行為對(duì)民事問(wèn)題的認(rèn)定。此時(shí)如果民事訴訟對(duì)民事問(wèn)題的認(rèn)定與裁決內(nèi)容相佐，則兩種訴訟之間就存在真正的裁判不一致。

(三)兩種訴訟各歸其位

如前所述，行政裁決糾紛可能引發(fā)行政與民事訴訟并存的情況，從而可能導(dǎo)致兩種訴訟裁判不一致問(wèn)題。但需要注意的是，裁判最終結(jié)論的不一致并不一定是裁判不一致，只有當(dāng)兩種訴訟都對(duì)民事問(wèn)題作出判斷時(shí)，才可能出現(xiàn)真正的裁判不一致。

由此出發(fā)，筆者認(rèn)為，對(duì)于行政裁決糾紛而言，最好的訴訟選擇其實(shí)是兩種訴訟各歸其位，即行政訴訟只關(guān)注行政行為合法性問(wèn)題，而民事訴訟僅審查民事行為。理由在于，第一，現(xiàn)存的裁判不一致問(wèn)題很大一部分是偽問(wèn)題，是觀念問(wèn)題、認(rèn)識(shí)問(wèn)題，需要法院行使釋明權(quán)予以澄清；第二，真正的裁判不一致主要來(lái)源于兩種訴訟同時(shí)聚焦于民事問(wèn)題，這種情形其實(shí)屬于行政訴訟“越位”——以事實(shí)審查為名介入到對(duì)民事問(wèn)題的判斷中。如果行政訴訟回歸到行政行為合法性審查這個(gè)中心，對(duì)涉及民事問(wèn)題的事實(shí)不作判斷或僅作形式審查，則兩種訴訟真正不一致的情形也就不會(huì)出現(xiàn)。

表面上看，筆者的方案只是對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行微調(diào)——限縮行政訴訟對(duì)民事問(wèn)題的判斷，解決問(wèn)題的效果似乎并不明顯。實(shí)際上，這種方案相比于前述諸多“大刀闊斧”的建議更具優(yōu)勢(shì)。純行政訴訟的模式，其關(guān)鍵在于擴(kuò)充司法變更權(quán)，但這與行政訴訟法的基本理論存在沖突。[24]P107-134即使能夠擴(kuò)充司法變更權(quán)，即行政訴訟可以變更裁決內(nèi)容，法院也面臨著如何變更、如何審查民事行為的問(wèn)題，而這就需要法院適用相應(yīng)的民事訴訟規(guī)則。所以司法變更權(quán)的實(shí)質(zhì)仍然是一種附帶訴訟或形式當(dāng)事人訴訟。純民事訴訟的模式，過(guò)于簡(jiǎn)化了行政裁決制度的現(xiàn)狀，有些行政裁決糾紛包含了公益性內(nèi)容，并非單純的民事糾紛，因此不能僅通過(guò)民事訴訟解決。附帶訴訟的模式本質(zhì)上并不能解決真正的裁判不一致問(wèn)題，對(duì)此筆者已有專文論述，此處不贅。[25]P114-130形式當(dāng)事人訴訟作為一種成熟的制度模式固然可取，但在我國(guó)推行該制度需要大量的配套制度建設(shè)，成本很大。

兩種訴訟各歸其位的做法簡(jiǎn)便易行，基本可以適用于目前所有的行政裁決糾紛。但它仍只是治標(biāo)之策，是應(yīng)對(duì)我國(guó)當(dāng)下行政裁決制度混亂現(xiàn)狀的一種無(wú)奈之舉。行政裁決糾紛訴訟選擇問(wèn)題的根源在于行政裁決的設(shè)定，只有科學(xué)合理地設(shè)定行政裁決，行政裁決糾紛的訴訟選擇問(wèn)題才會(huì)得到根本解決。

五、追本溯源：科學(xué)設(shè)定行政裁決

有關(guān)行政裁決的設(shè)定問(wèn)題，至少需要搞清兩點(diǎn)：第一，現(xiàn)行行政裁決制度是如何設(shè)置的？第二，行政裁決制度應(yīng)該如何設(shè)置？

(一)實(shí)然的制度

現(xiàn)行行政裁決制度較為混亂，粗略梳理主要有以下幾類：

1.處理專業(yè)性民事爭(zhēng)議的行政裁決

這種行政裁決主要處理專業(yè)性民事爭(zhēng)議，對(duì)象多集中在專利、商標(biāo)、版權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域以及環(huán)境污染、交通事故、醫(yī)療事故等特殊侵權(quán)領(lǐng)域。比如《專利法》第54條規(guī)定：“取得實(shí)施強(qiáng)制許可的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)付給專利權(quán)人合理的使用費(fèi)，其數(shù)額由雙方協(xié)商；雙方不能達(dá)成協(xié)議的，由國(guó)務(wù)院專利行政部門裁決?！睂＠麑?shí)施強(qiáng)制許可使用費(fèi)爭(zhēng)議即屬于典型的技術(shù)性、專業(yè)性領(lǐng)域。

2.處理行政民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的行政裁決

這種行政裁決處理的爭(zhēng)議本身是民事領(lǐng)域的，但與民事爭(zhēng)議相伴隨的是一個(gè)行政行為，這種行政裁決多集中在行政處罰等負(fù)擔(dān)行政領(lǐng)域。比如，甲無(wú)故打傷乙，致使乙住院治療一個(gè)月，公安機(jī)關(guān)對(duì)甲罰款50元，并責(zé)令甲賠償乙300元。

3.處理表面上是民事爭(zhēng)議，但實(shí)質(zhì)上是行政爭(zhēng)議的行政裁決

有些行政裁決表面上處理的是民事爭(zhēng)議，但由于爭(zhēng)議的民事主體一方具有公權(quán)力背景，因此所謂民事爭(zhēng)議實(shí)際上是行政爭(zhēng)議，典型代表是房屋拆遷行政裁決。比如原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。”城市房屋拆遷實(shí)踐中，拆遷人與被拆遷人的爭(zhēng)議表面上是民事爭(zhēng)議，但由于拆遷人往往具有政府背景，或者本身就是行政機(jī)關(guān)，因此房屋拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議實(shí)際上也就是行政爭(zhēng)議。

4.處理包含公共利益判斷的民事爭(zhēng)議的行政裁決

這種行政裁決表面上處理的只是民事爭(zhēng)議，但對(duì)民事爭(zhēng)議的處理需要考量公共利益。這種行政裁決多集中在土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源領(lǐng)域。比如《礦產(chǎn)資源法》第47條規(guī)定：“礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍的爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理；跨省、自治區(qū)、直轄市的礦區(qū)范圍的爭(zhēng)議，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由國(guó)務(wù)院處理?！蔽覈?guó)的礦產(chǎn)資源均屬國(guó)有，任何對(duì)礦產(chǎn)資源的處理都不能無(wú)視國(guó)家利益或公共利益。行政裁決機(jī)關(guān)作為公權(quán)力主體，可以將公共利益的考量滲透到私人爭(zhēng)議的解決中，實(shí)現(xiàn)私人利益與公共利益的平衡。

(二)應(yīng)然的評(píng)價(jià)

以上四種行政裁決制度并非都能經(jīng)得起推敲。

第1種行政裁決是合理的，也應(yīng)該成為行政裁決制度存在的主要形式?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展日新月異且高度分殊化，行政機(jī)關(guān)所處理的事務(wù)也越來(lái)越具有技術(shù)性和專業(yè)性，甚至某些行政事務(wù)由于專業(yè)性太高，行政機(jī)關(guān)也無(wú)法作出處理，只能“外包”給專家進(jìn)行判斷。在這種情況下，完全由法院對(duì)這些專業(yè)性事務(wù)進(jìn)行裁判是不可能的，由此處理專業(yè)性民事爭(zhēng)議的行政裁決應(yīng)運(yùn)而生。即使在行政機(jī)關(guān)作出裁決后再由法院進(jìn)行裁判時(shí)，法院一般也僅對(duì)行政裁決的法律部分進(jìn)行審查，而對(duì)比較專業(yè)性的事實(shí)部分持尊重態(tài)度。

第2種行政裁決具有一定合理性，但實(shí)際作用值得懷疑。表面上民事爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議是相關(guān)的，但實(shí)際上是兩個(gè)完全不同的爭(zhēng)議，應(yīng)分別通過(guò)民事訴訟與行政訴訟解決，無(wú)需設(shè)立行政裁決。

第3種行政裁決的設(shè)立也值得商榷。對(duì)于這種實(shí)際上是行政爭(zhēng)議的民事爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)化身為民事主體出現(xiàn)，此時(shí)裁決機(jī)關(guān)實(shí)際上是在承擔(dān)復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)，卻又不為行政復(fù)議法所規(guī)范。名不正則言不順，此種制度難免有“球員兼裁判”嫌疑，引發(fā)制度公信力危機(jī)，最終導(dǎo)致制度功能無(wú)法發(fā)揮。

第4種行政裁決是合理的。我國(guó)是以公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，公有財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域盡管可能產(chǎn)生民事爭(zhēng)議，但對(duì)其進(jìn)行處理必須考量公共利益，尤其在土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源領(lǐng)域更是如此。因此這種行政裁決的實(shí)質(zhì)是在對(duì)民事糾紛的處理中注入行政行為的因素，單獨(dú)依靠民事訴訟(僅解決民事爭(zhēng)議，無(wú)法做出行政裁決)或者行政訴訟(僅審查行政裁決的合法性，無(wú)法代替行政機(jī)關(guān)作出行政裁決)都無(wú)法圓滿解決此類問(wèn)題。

(三)科學(xué)設(shè)定裁決后的訴訟選擇

如前所述，真正有必要保留的行政裁決只有兩類：處理專業(yè)性民事爭(zhēng)議的行政裁決與處理包含公共利益判斷的民事爭(zhēng)議的行政裁決。前者本質(zhì)上是民事爭(zhēng)議，可單純通過(guò)民事訴訟解決；后者本質(zhì)上是行政爭(zhēng)議，應(yīng)僅采用行政訴訟處理。這就意味著，如果行政裁決制度能以上述兩種類型為準(zhǔn)進(jìn)行重構(gòu)和清晰界定，則其訴訟選擇可大大簡(jiǎn)化，當(dāng)事人只需單純提起民事訴訟或行政訴訟即可。而在目前，行政裁決的種類過(guò)于龐雜且難于分辨，只能采用前文所述的兩種訴訟各歸其位的方案進(jìn)行處理。

六、結(jié)語(yǔ)

行政裁決糾紛的訴訟選擇問(wèn)題極為繁復(fù)，表現(xiàn)之一是制度設(shè)計(jì)的左右搖擺與理論研究的歧論叢生。解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于找到堅(jiān)實(shí)支點(diǎn)，回歸問(wèn)題本源。立足于行政裁決制度的混亂現(xiàn)狀，當(dāng)前最佳方案是澄清錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，使行政訴訟與民事訴訟各歸其位。只有對(duì)行政裁決的設(shè)定進(jìn)行徹底改革，行政裁決糾紛的訴訟選擇問(wèn)題才會(huì)得到根本解決。

本研究聚焦行政裁決糾紛的訴訟選擇，未涉及行政復(fù)議、行政和解等其他糾紛解決方式，這并非意味著其他方式不重要，而只是研究主題限制使然。另外，本文的部分研究結(jié)論，比如什么才是真正的裁判不一致、兩種訴訟并行的方案等，其適用范圍并不僅限于行政裁決領(lǐng)域，也適用于其他容易引發(fā)行政與民事復(fù)合糾紛的領(lǐng)域，比如行政登記、行政調(diào)查等。

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