海寧市國土資源局 施明洲

完善耕地保護制度 構(gòu)建共同責(zé)任體系
——海寧市耕地保護工作的實踐思考

海寧市國土資源局 施明洲

黨的十八大報告指出“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”“嚴守耕地保護紅線”，中央政治局第31次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)“切實堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線”，指明了貫徹落實保護耕地這一基本國策，關(guān)鍵在于制度建設(shè)。

當前和今后一段時期，是海寧市進入全面建成小康和“兩富”社會的關(guān)鍵時期。隨著工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化同步推進，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和其他產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地需求強勁。“十一五”（2006-2010）期間，海寧全市供應(yīng)各類建設(shè)用地（不含村民建房）39644.55畝（2642.97公頃），其中耕地27236.14畝。平均每年建設(shè)占用土地7928.9畝（耕地5447.2畝）。2013年，供應(yīng)建設(shè)用地215宗7065畝，其中耕地4854畝。但是，海寧市土地后備資源匱乏，人均耕地僅0.76畝，為全國人均面積的二分之一，耕地保護面臨各類建設(shè)用地需求猛增，增加和補充耕地空間縮小的雙重壓力。一些耕地受到污染、損毀，集中連片耕地因城市擴張占用，變得細碎、零散，影響了規(guī)模質(zhì)量，全市耕地保護形勢十分嚴峻。解決這些問題，最終需要通過堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，建立共同責(zé)任體系來保證。

一、切實統(tǒng)籌耕地數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護

數(shù)量和質(zhì)量是耕地產(chǎn)能的兩個基本面，而良好的生態(tài)則是耕地產(chǎn)能“可持續(xù)”的基礎(chǔ)條件。從這個角度來看，最好的保護方式就是不占或盡量少占耕地，積極防范人為損毀、變相征占耕地，重點保護好集中連片、成規(guī)模的優(yōu)質(zhì)耕地。土地整治項目實施致力于增加數(shù)量提升質(zhì)量，注重耕地自身的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)建設(shè)和生態(tài)改善。2010-2012年海寧市土地整治新增耕地4133畝，2013年，全市已實施土地整治復(fù)墾項目11個，建新區(qū)總用地面積2270畝，使用增減掛鉤指標1863.5畝，實施開發(fā)墾造耕地項目12個，新增耕地面積3463畝。

大力推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)，并加強后期管護和科學(xué)用養(yǎng)，確保耕地產(chǎn)能不降低。目前，海寧市基本農(nóng)田劃定成果通過省級驗收，實際劃定基本農(nóng)田保護面積42萬畝（3976片塊），實施“百萬”造地保障工程和“5432”耕地保護工程，即確保全市耕地保有量50萬畝、基本農(nóng)田保護面積42萬畝、標準農(nóng)田保有面積32萬畝。推行集中連片保護示范區(qū)建設(shè)，結(jié)合星級美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實施“一片耕作高效的良田”創(chuàng)建工程，并通過層層簽訂責(zé)任書，發(fā)放保護卡，建立數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)基本農(nóng)田保護工作矢量化、信息化管理。實施耕地質(zhì)量提升工程，開展耕地質(zhì)量監(jiān)測，測土配方施肥、秸桿還田，增施有機肥，推進中低產(chǎn)田土壤改造和有機質(zhì)提升，實現(xiàn)耕地保護向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)管護相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變?？傊?，堅守耕地紅線應(yīng)對數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)都要有“最嚴格”的標準要求和制度約束，而實現(xiàn)“最嚴格”，則須在實踐中深化改革，切實完善現(xiàn)有耕地保護制度和機制。

二、創(chuàng)造良好的運作平臺與社會制度環(huán)境，形成全社會齊抓共管的良好局面

堅持推進土地用途管制制度、耕地占補平衡制度、節(jié)約集約用地制度和征地制度改革，為耕地保護提供有效的多層面的制度保障。通過強化規(guī)劃管控和用途管制，力促各類建設(shè)在節(jié)約集約用地和科學(xué)開發(fā)未利用地上尋找新的發(fā)展空間。通過盤活存量“挖”地，低效用地挖潛擴容零增地開發(fā)“增”地，嚴格執(zhí)法監(jiān)管“護”地，力避盯著耕地“打主意”。2013年全市盤活消化利用批而未供存量土地5410畝，工業(yè)用地“退低進高”，收回騰退低效用地2730畝，極大提高了工業(yè)用地集約化水平。2010、2011、2012年3個年度轉(zhuǎn)用土地的供地率分別達到90%、74%和65%。2013年11月起，海寧市啟動資源要素市場化配置綜合配套改革，推動土地高效集約利用成效顯著，促進了耕地保護工作。

同時，實施國土資源精細化管理，層層加“鎖”監(jiān)管，嚴防新的閑置和耕地拋荒行為。一方面對確需占用耕地的，嚴格實行“先補后占”的占補平衡制度，提高對補充耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重的要求，嚴防一些政府重點工程不規(guī)范的占補行為。另一方面探索耕地（基本農(nóng)田）永久性保護機制，建立基本農(nóng)田監(jiān)督信息員制度，強化耕地保護監(jiān)管員監(jiān)管體系建設(shè)，耕地（基本農(nóng)田）專門數(shù)據(jù)庫信息向全社會公布，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用。運用各種群眾喜聞樂見的形式，加大耕地保護宣傳力度，通過“6·25”全國土地日、世界地球日等專題宣傳和日常宣傳，讓保護耕地這一基本國策家喻戶曉深入人心，營造耕地保護人人有責(zé)、全社會齊抓共管的良好社會氛圍。

三、構(gòu)建共同責(zé)任體系，落實共同責(zé)任機制

土地違法問責(zé)制度和耕地保護責(zé)任目標考核制度啟動，對地方黨委、政府作為“第一責(zé)任人”負總責(zé)情況進行考核追責(zé)。同時，責(zé)任考評指標體系不斷健全、完善，考核問責(zé)在覆蓋范圍、及時性、有效性、規(guī)范化和制度化建設(shè)等方面的實踐不斷深化改進。2012年8月，海寧市委、市政府出臺《關(guān)于進一步加強和完善耕地保護共同責(zé)任機制建設(shè)的意見》，從主體責(zé)任、三級耕保網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部離任耕保責(zé)任審計、部門監(jiān)管責(zé)職等方面作具體規(guī)定，創(chuàng)新和層層落實耕地保護共同責(zé)任機制和措施。耕地保護工作在探索“部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的暢通機制方面作出更多的探索努力。關(guān)鍵是按照“主體明確、責(zé)任明晰、經(jīng)濟激勵、監(jiān)督制約”的要求，進一步明確和細化國土資源、農(nóng)林、水利、財政、發(fā)改、建設(shè)等各相關(guān)部門乃至社會公眾保護耕地的具體責(zé)任，切實對“不負責(zé)、不作為”的各類情形追責(zé)到位。

強化耕地保護主體責(zé)任意識。實行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓負責(zé)的責(zé)任主體，各鎮(zhèn)（街道）黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，對土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護有量和基本農(nóng)田保護面積、年度計劃執(zhí)行情況負總責(zé)。建立市鎮(zhèn)村三級耕地保護體系。著力構(gòu)建市、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級耕地保護網(wǎng)絡(luò)體系，逐級明確耕地保護考核目標責(zé)任和獎懲措施。探索建立鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護離任審計。加強和完成耕地保護目標考核體系和考核標準。對土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田保護指標，逐一分解落實到每個地塊，確保圖、數(shù)、地塊一致。建立市、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）組、農(nóng)戶五級耕地保護責(zé)任體系，將保護責(zé)任逐級分解，層層簽訂責(zé)任書，落實責(zé)任，明確要求。科學(xué)設(shè)置耕地保護目標考核標準，提高其在鎮(zhèn)（街道）工作目標責(zé)任考核中的權(quán)重。

進一步完善土地開發(fā)項目管理。注重土地開發(fā)墾造耕地工作的科學(xué)性和規(guī)范化，完善政策。規(guī)范項目立項組織實施，強化工程管理，提高墾造耕地質(zhì)量標準，年度鎮(zhèn)（街道）土地開發(fā)墾造耕地完成情況與年度新增建設(shè)用地指標分配掛鉤。加大農(nóng)村土地整治項目建設(shè)用地復(fù)墾力度。鎮(zhèn)（街道）及時制訂落實整治項目拆舊區(qū)建設(shè)用地復(fù)墾規(guī)劃，建立責(zé)任人制度，全力推進拆舊區(qū)建設(shè)用地復(fù)墾工作。對已搬遷到建新區(qū)的農(nóng)戶，加快舊宅地騰空工作，加大復(fù)墾力度，做到建新區(qū)與折舊區(qū)同步推進，確保項目實施到期按時歸還周轉(zhuǎn)指標。出臺城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標管理辦法，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用新機制。根據(jù)項目區(qū)實施主體自愿的原則，項目區(qū)節(jié)余的掛鉤周轉(zhuǎn)指標實行有償調(diào)劑使用政策。項目區(qū)到期按時歸還掛鉤周轉(zhuǎn)指標的，有償調(diào)劑掛鉤周轉(zhuǎn)指標部分市財政給予獎勵補助，加大存量集體建設(shè)用地盤活力度，對全市集體建設(shè)用地進行拉網(wǎng)式排查。通過盤活、移位等方式，大力推進“空心村”整治和農(nóng)房改造集聚，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。

四、落實經(jīng)濟激勵政策和獎懲機制

經(jīng)濟激勵和獎懲機制，是保障和推進耕地保護工作的重要措施，是調(diào)動各方力量參與耕地保護的重要經(jīng)濟手段。要采取經(jīng)濟手段調(diào)動各方力量的積極性和能動性，全面落實耕地保護制度。海寧市委市政府制訂一系列補償獎勵政策，大幅度提高全市耕地保護專項獎勵基金的額度，資金標準由原來50元/畝·年，提高到100元/畝·年，2013年兌現(xiàn)上年度耕地保護補償獎勵資金3860萬元，按各50%的比例下?lián)苤脸邪亟?jīng)營戶和村級經(jīng)濟組織。對于連續(xù)3年未發(fā)生違占用地、耕地保護工作成績突出的村（社區(qū)）給予額外工作獎3-5萬元。土地整治復(fù)墾增加耕地，市財政獎勵最高達30萬元每畝，新增耕地后續(xù)管護補償標準不低于1000元每畝。探索建立耕地保護獎勵補償新機制新途徑，綜合運用年度土地利用計劃指標增減、財政轉(zhuǎn)移支付、土地收益調(diào)配、政績獎勵、稅費政策調(diào)節(jié)、耕地保護基金和專項資金補償?shù)榷喾N方式途徑，對鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民個人等給予獎勵。

要自加壓力，善治善為。牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，圍繞“約束強硬，激勵落實，責(zé)任要明，監(jiān)管要嚴”的總體要求，在全市初步創(chuàng)建激勵機制和共同責(zé)任機制，全面落實耕地保護共同責(zé)任。

耕地保護關(guān)乎社稷，影響千秋萬代，任重道遠。黨中央從國家戰(zhàn)略和民族復(fù)興的高度，對耕地保護提出要求，作出部署。國土資源系統(tǒng)廣大干部職工應(yīng)牢牢抓住這個機遇，迎難而上，積極作為，在制度建設(shè)層面積極探索落實耕地保護的長效機制，努力開創(chuàng)耕地保護工作新局面。