杭州市國土資源局 陳 軍

解讀《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》

杭州市國土資源局 陳 軍

5月28日，《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》經(jīng)浙江省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過，自2014年10月1日起施行。為更好掌握該條例，現(xiàn)就條例出臺的背景及相關(guān)內(nèi)容做以下解讀。

一、出臺的背景與過程

老《拆遷條例》已不適應(yīng)城市化、工業(yè)化快速發(fā)展的需要，導(dǎo)致社會問題頻發(fā)，受到廣泛責(zé)難，新《條例》的制定迫在眉睫。2007年3月，《物權(quán)法》頒布，10月1日生效實施。老《條例》與《物權(quán)法》產(chǎn)生沖突?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)……征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”國務(wù)院2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》在適用范圍上沒有區(qū)分“因公共利益的需要”和“因非公共利益的需要”拆遷的主體是依法領(lǐng)取《拆遷許可證》的拆遷人?！段餀?quán)法》的規(guī)定直接影響到了原拆遷條例的法律制度根基。因此，行政機(jī)關(guān)的拆遷許可實際上在沒有正當(dāng)理由的情況下，以行政許可的方式剝奪了單位、個人對房屋的所有權(quán)?！段餀?quán)法》的規(guī)定，直接導(dǎo)致原拆遷機(jī)制發(fā)生根本性的變化。原拆遷條例沒有區(qū)分因公共利益的需要和因非公共利益需要，所有拆遷活動都適用同樣的拆遷機(jī)制。而根據(jù)《物權(quán)法》的精神，為了公共利益的需要，依照法律制定的權(quán)限和程序可以對單位、個人的房屋實行征收并予以補償；因非公共利益需要進(jìn)行的拆遷，實質(zhì)上是一方當(dāng)事人協(xié)議收購另一方當(dāng)事人的房屋，并不涉及房屋所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，應(yīng)當(dāng)以自愿、公平為基本原則，政府強(qiáng)制力一般不再強(qiáng)行介入。這樣一來，亟須制定新的有關(guān)不動產(chǎn)征收或者房屋征收征用的法律來解決這一現(xiàn)實問題。

2007年12月24日，國務(wù)院第200次常務(wù)會議審議了《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》。常務(wù)會議認(rèn)為，這個條例直接關(guān)系人民群眾切身利益，要求有關(guān)部門廣泛聽取意見進(jìn)一步修改后，再次提請國務(wù)院常務(wù)會議審議，然后公開征求群眾意見，再由國務(wù)院決定公布施行。溫家寶總理說：“這樣做，用的時間長一些，但這是對國家、對人民負(fù)責(zé)”。根據(jù)國務(wù)院常務(wù)精神，法制辦與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委和國土資源部等單位共同成立了工作組，多次進(jìn)行實地調(diào)研，選取40多個典型城市進(jìn)行專項調(diào)查統(tǒng)計，并于2010年1月29日和12月15日兩次向社會公開征求意見，分別收到意見和建議65601條和37898條。工作組召開了45次各類座談會，經(jīng)過綜合分析，反復(fù)研究、修改，形成了《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》。2011年1月19日，國務(wù)院第141次常務(wù)會議審議并原則通過了《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》。1月21日，溫家寶總理簽署國務(wù)院第590號令，公布了該條例，自公布之日起施行。在此背景下，為貫徹國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補償條例》精神，結(jié)合浙江省國有土地上房屋征收與補償工作的實際，省人大通過走訪、座談等多種形式征求各地的意見，僅杭州一地就召開座談會三次，廣泛聽取基層及做地單位的意見對草案進(jìn)行修改。2014年5月28日，《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》經(jīng)浙江省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過，自此，該條例經(jīng)過兩上兩下得以施行。

二、條例出臺和施行的意義

制定《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》，關(guān)系到群眾切身利益，關(guān)系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)全局。

該條例的出臺和施行，有利于保障民生、促進(jìn)發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定。通過對房屋征收與補償法律制度的構(gòu)建，在制度層面真正實現(xiàn)了“事前民主參與、事中強(qiáng)化監(jiān)督、事后獲得救濟(jì)”，為正確處理民主、發(fā)展、穩(wěn)定之間的關(guān)系提供了制度性渠道，堅決遏制了“暴力拆遷”與“暴富拆遷”并存、“暴力執(zhí)法”與“暴富抗法”并存、“侵害被征收人的合法權(quán)益”與“個別被征收人漫天要價”并存等現(xiàn)象。該條例的出臺和施行，有利于規(guī)范政府的征收與補償行為，有利于依法保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于促進(jìn)相關(guān)法律制度建設(shè)的推進(jìn)和完善，有利于加強(qiáng)和改進(jìn)群眾工作。

三、房屋征收補償條例的適用范圍

房屋征收的前提是“為了公共利益的需要”，所謂“為了公共利益的需要”，是指條例第八條所列的國防和外交的需要，由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要，由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要，由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)（舊城區(qū)概念比“危舊房改造”更科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，有一定的法律依據(jù)，比較容易被社會接受）改建的需要，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

房屋征收的對象是“國有土地上單位、個人的房屋”，條例所規(guī)范的房屋征收的客體，所強(qiáng)調(diào)的是房屋所附土地的屬性，即國有土地。這里的“國有土地”是指所有權(quán)屬于國家所有的土地，作為房屋征收客體的“國有土地上的房屋”，只有“合法建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物及其他地上物”，才能依法予以補償，對于違章建筑，則一律不予補償。需要指出的是，城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部雖然在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，但其土地性質(zhì)屬集體土地，不適用本條例。

征收人應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人（即被征收人）給予公平補償。這里的“征收人”是指市、縣級人民政府。市、縣級人民政府既是征收的主體，也是補償?shù)闹黧w。中央政府和省、市、自治區(qū)、直轄市政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一般不作為房屋征收與補償?shù)闹黧w，直接從事國有土地上的房屋征收與補償活動。

這里的“公平補償”有兩層含義。一是在時間順序上的公平。同一個房屋征收項目，先搬遷的人與后搬遷的人，在補償上應(yīng)當(dāng)是一致的、公平的。二是交易上的公平。同樣一所房屋，“因公共利益需要的征收”所獲得的補償，不能低于“因非公共利益需要的拆遷”所獲得的補償。

需要特別注意幾個問題：一是條例不調(diào)整租賃房屋中對承租人的補償；二是單位自管公有住房的征收適用本條例；三是特殊房屋的征收，有關(guān)法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定；四是非因公共利益的需要實施的拆遷活動，不適用本條例；五是“因收地而征房”與“因征房而收地”一樣，適用本條例。

四、房屋征收與補償?shù)闹黧w、實施單位以及監(jiān)督機(jī)制

條例第四條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。設(shè)區(qū)的市與市轄區(qū)人民政府的房屋征收與補償工作職責(zé)分工，由設(shè)區(qū)的市人民政府確定。設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府確定的房屋征收部門，組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進(jìn)行?！边@條規(guī)定包含以下三層含義：一是房屋征收與補償?shù)闹黧w是市、縣級人民政府；二是房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施；三是市、縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進(jìn)行?！?/p>

條例第五條規(guī)定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的，其實施房屋征收與補償工作所需經(jīng)費由財政予以保障。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。”接受委托的“房屋征收實施單位”，可以是政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者所屬單位，如房屋征收部門的房屋征收中心；可以是基層人民政府（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）；可以是政府派出機(jī)構(gòu)（如街道辦事處、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會）；可以是基層自治組織（如居民委員會、村民委員會）；但不能夠委托給開發(fā)商、拆遷公司或者其他與房屋征收有利害關(guān)系的其他單位和個人。房屋征收與補償屬于政府行為，不需要有專門的房屋征收資質(zhì)，但受委托實施單位應(yīng)具有建設(shè)工程結(jié)構(gòu)、房屋拆除、入戶調(diào)查、現(xiàn)場危機(jī)處理等方面的知識和技能。

條例第六、七條從五個方面就監(jiān)督機(jī)制作出了規(guī)定，分別是政府層面監(jiān)督、社會監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督和委托監(jiān)督，這里不再一一闡述。

條例第八條特別規(guī)定：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，房屋征收范圍確定后，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)組織征詢被征收人的改建意愿；百分之九十以上被征收人同意改建的，方可進(jìn)行舊城區(qū)改建?！?/p>

五、房屋征收決定的基本程序

1.房屋征收決定程序，是政府作出房屋征收決定行為的規(guī)范和準(zhǔn)則

流程如下：

2.作出房屋征收決定的必要要件、附加要件

必要要件：房屋征收決定所涉及的建設(shè)活動屬于“為了公共利益的需要，”也就是說應(yīng)符合條例第二條的規(guī)定；取得有關(guān)規(guī)劃的預(yù)審批；有完善的征收補償方案且經(jīng)過充分論證和征求公眾意見；完成社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；征收補償費用足額到位、專戶專儲、?？顚Ｓ?；對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。

附加要件：一是保障性安居工程建設(shè)和舊城區(qū)改建項目，應(yīng)當(dāng)納入市、縣（市、區(qū)）級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃，并經(jīng)本級人民代表大會審議通過；二是舊城區(qū)改建項目的征收補償方案，必要時應(yīng)當(dāng)組織聽證并修改完善；三是涉及100個以上被征收人的建設(shè)項目，須經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定；四是因舊城區(qū)改建需要征收房屋的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)與被征收人簽訂附生效條件的補償協(xié)議。在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)到規(guī)定簽約比例的，補償協(xié)議生效；未達(dá)到規(guī)定簽約比例的，補償協(xié)議不生效，房屋征收決定效力終止，比例不低于百分之八十。

六、補償制度

補償程序?qū)儆诜课菡魇粘绦虻闹匾M成部分。補償?shù)幕境绦蛑饕ǎ悍康禺a(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的選定或者確定；對被征收房屋價值進(jìn)行評估，異議復(fù)估和異議委員會鑒定；選擇補償方式，可貨幣補償，也可產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

七、房屋征收評估制度

選定或者確定房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)；評估委托，簽訂委托書或者委托協(xié)議；制定評估方案；收集評估資料、組織實地查勘、入戶調(diào)查；選定評估方法；進(jìn)行評估，形成初步評估結(jié)果并公示；提交評估報告，包括整體評估報告和分戶評估報告，并將報告送達(dá)或者公示；評估資料的立卷、歸檔；對評估報告的解釋、說明；復(fù)估和專家委員會鑒定。