浙江省國土資源廳土地利用規(guī)劃處 魯建平

大力培育土地?zé)o形要素市場促進(jìn)土地要素配置市場化

浙江省國土資源廳土地利用規(guī)劃處 魯建平

土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本生產(chǎn)要素和載體。土地的配置效率直接影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行效益和活力。隨著土地使用制度改革的不斷深化，土地要素配置市場化程度逐步得到了提升，尤其是土地的有形要素市場日益完善。但作為土地要素市場的重要組成部分，即土地的無形要素市場（含指規(guī)劃新增用地指標(biāo)、建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、耕地（基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田）占補(bǔ)（代建、代保）指標(biāo)、建設(shè)用地增減掛鉤積余指標(biāo)等交易市場，簡稱“指標(biāo)”市場）的發(fā)展相對滯后，它直接或間接影響著土地資源配置和利用的效率。本文試就大力培育土地?zé)o形要素市場，加快完善土地要素市場體系建設(shè)，深化土地要素配置市場化改革問題談一些粗淺的看法。

一、深刻理解推進(jìn)改革的重要意義

加快推進(jìn)土地要素配置市場化改革，是從我省資源本底和生態(tài)環(huán)境、資源剛性需求和供給剛性約束的省情出發(fā)，著力破解土地利用“規(guī)劃缺空間、計(jì)劃缺指標(biāo)、耕地缺補(bǔ)充”制約難題、化解土地資源管理“雙?！眱呻y壓力、實(shí)現(xiàn)土地資源最佳配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要。它對于更好地保護(hù)和利用土地資源，促進(jìn)土地資源配置公平與效率，從源頭上預(yù)防和治理腐敗等方面都具有十分重要意義。

1.推進(jìn)市場化改革是貫徹落實(shí)三中全會(huì)精神的根本任務(wù)

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》，對全面深化改革的作出了總部署和總動(dòng)員，尤其是《決定》提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這一表述，對市場的地位和作用進(jìn)行了重新定位，為國土資源領(lǐng)域特別是土地制度的全面深化改革明確了目標(biāo)任務(wù)和要求。在這場深化改革的進(jìn)程中，土地作為一種非常特殊的資源，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有不可替代的支撐作用，其要素配置市場化的改革與完善，事關(guān)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，必須解放思想、下大功夫，著力于理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)土地資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化。當(dāng)前，如何以深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神為契機(jī)，積極全面推進(jìn)土地要素配置市場化改革，已成為國土資源管理部門加快完善土地市場體系的重要內(nèi)容和沉重使命。

2.推進(jìn)市場化改革是完善土地要素市場體系的迫切要求

改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又是在不斷解決問題中而深化。當(dāng)前，土地要素市場體系之所以不夠完善，核心問題是政府習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的土地供給方式，對土地資源的直接配置過多，不合理的干預(yù)過多。如耕地占用過多、閉置土地過多、商品房空置過多、生態(tài)環(huán)境破壞，尤其是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和速度差異過大、部分區(qū)域國土空間的開發(fā)強(qiáng)度過大等等，很大程度上都與政府對土地?zé)o形要素的分配方式有關(guān)，客觀上對土地要素市場的建設(shè)造成不利影響。土地要素市場的培育與發(fā)展，必須以土地要素的商品化為前提。這就需要大力推進(jìn)土地?zé)o形要素配置市場化，加快完善土地資源要素市場體系，想方設(shè)法最大限度地激發(fā)市場活力，通過市場供求和競爭形成價(jià)格，通過價(jià)格波動(dòng)來引導(dǎo)土地資源流向，從而形成高效、公平的土地要素市場，真正發(fā)揮市場在土地要素配置中的決定作用。

3.推進(jìn)市場化改革是加強(qiáng)部門廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的有效途徑

按照國家提出的建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)和落實(shí)“節(jié)約優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略的要求，隨著我省“四大國家戰(zhàn)略”的全面實(shí)施、“四大建設(shè)”的全面推進(jìn)、新型城市化和新農(nóng)村建設(shè)的全面加速，一方面各類用地需求大幅度增加，另一方面土地要素配給制約加劇，全省土地供需矛盾日益突出。目前，土地?zé)o形要素的配置，直接影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度和規(guī)模，已日益成為各利益方高度關(guān)注的焦點(diǎn)，由于受到各種利益的驅(qū)動(dòng)，也就成為新形勢下的權(quán)力尋租、權(quán)錢交易的高危領(lǐng)域之一。國土資源部門直接承擔(dān)著土地?zé)o形要素的配置與調(diào)控，肩負(fù)著參與國家宏觀調(diào)控、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和營造公平、公正、公開土地市場環(huán)境等職責(zé)任務(wù)，通過深化土地要素配置市場化改革，減少人為因素的影響，切斷權(quán)力尋租的途徑，從源頭上杜絕土地要素配置和管理領(lǐng)域腐敗問題的發(fā)生，促進(jìn)國土資源管理事業(yè)健康發(fā)展。

二、積極探索推進(jìn)改革的主要內(nèi)容

市場化是指在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中市場機(jī)制對資源配置基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用持續(xù)增大、依賴程度不斷增強(qiáng)、市場體系逐步發(fā)育成熟的演變過程。它是土地制度改革主線。要發(fā)揮市場在土地要素配置中的決定性作用，就必須通過探索建立全省土地保護(hù)與保障中各類指標(biāo)從無償調(diào)劑變有償調(diào)劑、局部流動(dòng)變?nèi)蛄鲃?dòng)、分散交易變集中交易的使用制度，加快推進(jìn)土地?zé)o形要素市場化改革。

1.建立規(guī)劃新增用地指標(biāo)、建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)市場流轉(zhuǎn)制度

目前，全省土地利用總體規(guī)劃新增用地指標(biāo)和年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)均由上而下進(jìn)行分配，由于這種分配制度的習(xí)慣性和局限性，以及區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、速度、水平的差異性，造就了各區(qū)域間使用需求各不相同。浙西南地區(qū)處于啟始發(fā)展，不僅需要建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，更需要建設(shè)資金，但其規(guī)劃新增用地指標(biāo)有保障；浙中地區(qū)處于增速發(fā)展，不僅需要規(guī)劃新增用地指標(biāo)，還需要建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，但其建設(shè)資金有保障；浙東地區(qū)處于規(guī)摸發(fā)展，相較之下，更需要規(guī)劃新增用地指標(biāo)，但其建設(shè)用地計(jì)劃、建設(shè)資金有保障。要充分發(fā)揮兩項(xiàng)指標(biāo)使用效率，切實(shí)提高全省土地資源配置效益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)，加快全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展，就迫切需要建立健全一次配置壟斷、二次配置放開的全省規(guī)劃新增用地指標(biāo)、建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)市場流轉(zhuǎn)制度，即允許在全省范圍內(nèi)進(jìn)行兩項(xiàng)指標(biāo)間相互置換和兩項(xiàng)指標(biāo)有償調(diào)劑，或與其它指標(biāo)置換使用。這樣，既可以讓浙西南地區(qū)用發(fā)展用地空間向浙中、浙東地區(qū)換取建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)資金，求得區(qū)域發(fā)展速度，又可讓浙中、浙東地區(qū)以資金或建設(shè)用地規(guī)模向浙西南地區(qū)換取發(fā)展用地空間，求得區(qū)域發(fā)展規(guī)模。

2.建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)市場流轉(zhuǎn)制度

近幾年來，全省年均國家下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃達(dá)25萬畝左右，其中占用耕地15萬畝左右。同時(shí)，全省年均建設(shè)用地需求50萬畝左右，年均建設(shè)用地保障度僅為50%左右，土地供需矛盾十分突出。由于區(qū)域土地資源本底和土地利用現(xiàn)況差異較大，浙東地區(qū)耕地后備資源嚴(yán)重不足，耕地補(bǔ)充困難，建設(shè)項(xiàng)目難以落地；浙中、浙西南地區(qū)耕地后備資源相對富裕，耕地開發(fā)資金嚴(yán)重匱缺，墾造耕地質(zhì)量亟待提高，尤其是墾造旱地多、墾造水田少；浙北、浙西南地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力較大，建設(shè)用地復(fù)墾資金短缺，農(nóng)村土地綜合整治難以推進(jìn)。要解決區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡難、拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、提升墾造耕地質(zhì)量，就迫切需要建立健全全省補(bǔ)充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)市場流轉(zhuǎn)制度，即允許在全省范圍內(nèi)墾造耕地指標(biāo)、建設(shè)用地復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)有償調(diào)劑，或與其它指標(biāo)置換使用。這樣，既可以讓浙北、浙西南地區(qū)用墾造耕地資源向浙東、浙中地區(qū)換取墾造耕地和農(nóng)村土地綜合整治建設(shè)資金，求得加快耕地質(zhì)量提升和新農(nóng)村建設(shè)，又可以使浙東、浙中地區(qū)用資金向浙北、浙西南地區(qū)換取補(bǔ)充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)，求得加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3.建立基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田異地代保代建指標(biāo)市場流轉(zhuǎn)制度

我省素有“七山一水二分田”之稱，耕地?cái)?shù)量少、人地矛盾突出，平原的優(yōu)質(zhì)耕地既是耕地保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域，也是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的主要延伸區(qū)域，保護(hù)與保障難度不斷增大。由于區(qū)域耕地面積數(shù)量、質(zhì)量差異較大，且基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田劃定與建設(shè)任務(wù)分布不均衡，全省基本農(nóng)田2500萬畝、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1500萬畝主要落實(shí)在浙北、浙東、浙中平原地區(qū)。這些地區(qū)保護(hù)任務(wù)相當(dāng)繁重，建設(shè)發(fā)展用地空間布局受到嚴(yán)重制約。而浙西南地區(qū)保護(hù)任務(wù)相對較輕，增劃基本農(nóng)田和增建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力較大，但缺乏增保增建面積的內(nèi)在積極性。要解決區(qū)域基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保護(hù)任務(wù)過重、規(guī)劃功能分區(qū)難調(diào)整、建設(shè)項(xiàng)目難落地等問題，就迫切需要建立健全全省基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田異地代保代建指標(biāo)市場流轉(zhuǎn)制度，即允許在全省范圍內(nèi)基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田異地代保代建指標(biāo)有償調(diào)劑，或與其它指標(biāo)置換使用。這樣，既可以使浙西南地區(qū)用耕地資源向浙北、浙東、浙中地區(qū)換取農(nóng)田改造提升建設(shè)資金，求得加快農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強(qiáng)耕地綜合生產(chǎn)能力，又可以使浙北、浙東、浙中地區(qū)用資金換取基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保護(hù)建設(shè)任務(wù)，增加建設(shè)用地空間調(diào)整規(guī)模，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。

三、切實(shí)落實(shí)推進(jìn)改革的保障措施

按照“信息公開、競爭充分、規(guī)則統(tǒng)一”的管控要求，通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)、完善的配套措施和先進(jìn)的技術(shù)手段，充分運(yùn)用和發(fā)揮政府有形之手、市場無形手，為優(yōu)化市場交易環(huán)境和有效預(yù)防腐敗提供制度供給，切實(shí)維護(hù)土地要素市場正常秩序，保障土地?zé)o形要素配置市場的公開、公平、公正，實(shí)現(xiàn)土地資源的綜合效益最大化。

1.堅(jiān)持公平原則，改革配置制度

要發(fā)展經(jīng)濟(jì)就需要建設(shè)用地，土地?zé)o形要素的配置，在某種意義上講就是一種發(fā)展權(quán)。聯(lián)合國《關(guān)于發(fā)展權(quán)的決議》明確指出“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)人權(quán)，平等的發(fā)展機(jī)會(huì)既是各個(gè)國家的特權(quán)，也是各國國內(nèi)個(gè)人的特權(quán)”。目前，全省的土地?zé)o形要素配置，主要是采用計(jì)劃的機(jī)制、行政的辦法。區(qū)域土地利用總體規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模的分配量，是依據(jù)國家下達(dá)總量，考量土地利用水平、經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展布局和規(guī)模、土地資源本底和開發(fā)潛力等確定的；年度新增建設(shè)用地計(jì)劃的分配量，是依據(jù)國家下達(dá)總量，考量土地利用水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地資源管理水平等確定的。在建設(shè)用地規(guī)模、計(jì)劃的分配上，雖有考量人口因素，但比重較小，造成分配缺失公平性。區(qū)域間補(bǔ)充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)和基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田異地代保代建指標(biāo)的調(diào)劑量，主要是通過行政指令等方式來確定的。在各類指標(biāo)的調(diào)劑上，雖有流轉(zhuǎn)渠道，但人為關(guān)系過大，造成交易缺失公平競爭且行政風(fēng)險(xiǎn)劇增。因此，在土地?zé)o形要素的配置上，首先，要以人為本，讓每個(gè)人享有均等的發(fā)展權(quán)，即以區(qū)域常住人口數(shù)為主要計(jì)量依據(jù)，分配使用規(guī)劃、年度新增建設(shè)用地指標(biāo)；其次，要以配置市場化為主導(dǎo)，讓各區(qū)域均享有平等競爭的發(fā)展機(jī)會(huì)，即通過公平競爭機(jī)制，有償調(diào)劑使用耕地（基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田）占補(bǔ)（代建、代保）指標(biāo)、建設(shè)用地增減掛鉤積余指標(biāo)。

2.堅(jiān)持公開原則，建立交易平臺(tái)

要實(shí)現(xiàn)土地?zé)o形要素配置市場化，就必須充分發(fā)揮市場機(jī)制的競爭與激勵(lì)作用，讓市場在土地?zé)o形要素配置過程中擁有“話語權(quán)”，提高土地?zé)o形要素的配置效率和使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展。按照“政府引導(dǎo)、集中管理、公開交易、規(guī)范運(yùn)作、依法監(jiān)管”和“方便交易主體、服務(wù)交易主體”的原則，建立全省統(tǒng)一規(guī)范的“指標(biāo)”交易平臺(tái)，即省土地資源交易中心（簡稱交易中心），調(diào)整原有指標(biāo)流轉(zhuǎn)審批制度和操作程序，杜絕“進(jìn)瘦留肥”、體外循環(huán)、銜接不易等問題，將規(guī)劃新增用地指標(biāo)、建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、耕地（基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田）占補(bǔ)（代建、代保）指標(biāo)、建設(shè)用地增減掛鉤積余指標(biāo)等各類指標(biāo)交易活動(dòng)歸并集中，統(tǒng)一納入交易中心進(jìn)行交易（交易中心可與廳辦事窗口進(jìn)行人、財(cái)、物、事整合，充分挖掘窗口現(xiàn)有資源優(yōu)勢和服務(wù)效能潛力，以盡快啟動(dòng)交易平臺(tái)運(yùn)行），實(shí)行統(tǒng)一進(jìn)場、集中交易、全程監(jiān)管的交易制度。交易中心的主要職能和作用：為交易活動(dòng)提供場所，對上市交易的各類指標(biāo)集中進(jìn)行招拍掛；為市場主體提供服務(wù)，辦理各類指標(biāo)交易申請、核準(zhǔn)、交割、登記等手續(xù)；為信息發(fā)布提供平臺(tái)，收集、發(fā)布各類指標(biāo)供需、價(jià)格等交易信息；為行政監(jiān)管提供渠道，規(guī)范市場交易行為和維護(hù)市場秩序，以促進(jìn)全省“統(tǒng)一、開放、競爭、有序”的城鄉(xiāng)土地要素市場體系建設(shè)。

3.堅(jiān)持公正原則，制訂流轉(zhuǎn)規(guī)則

在土地?zé)o形要素市場交易平臺(tái)的建設(shè)中，必須樹立“讓權(quán)力退出，靠制度運(yùn)行”理念，按照“以制度管人、管事、管權(quán)”和“交易公正透明”的原則，建立健全工作制度、業(yè)務(wù)流程、監(jiān)督管理等各項(xiàng)規(guī)章制度，重點(diǎn)針對各類指標(biāo)招拍掛中容易出問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，詳細(xì)制定交易實(shí)施細(xì)則和具體規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)作程序和管理制度，做到以制度規(guī)范程序、以程序保證公正、以公正促進(jìn)廉潔。具體要求是全面建立“三公開”“三必須”“七統(tǒng)一”為主要內(nèi)容的工作運(yùn)行機(jī)制?！叭_”：在省土地資源交易中心的網(wǎng)站、辦事大廳電子顯示屏上將各類指標(biāo)交易信息公開、交易過程公開、交易結(jié)果公開，實(shí)現(xiàn)交易信息平等共享，增強(qiáng)交易透明度，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督，防止私下交易、“暗箱操作”等違規(guī)行為的發(fā)生?！叭仨殹保核猩曜尭黝愔笜?biāo)的，必須在交易中心集中招拍掛；所有申購各類指標(biāo)的，必須在交易中心集中競購；所有置換各類指標(biāo)的，必須在交易中心集中進(jìn)行?！捌呓y(tǒng)一”：各類指標(biāo)交易統(tǒng)一受理，由交易中心窗口辦理申讓、申購、置換登記手續(xù)；各類指標(biāo)交易統(tǒng)一審驗(yàn)，由交易中心會(huì)同相關(guān)處室對申讓、置換標(biāo)的物的合規(guī)性進(jìn)行審查確認(rèn)；各類指標(biāo)交易統(tǒng)一發(fā)布，由交易中心組織審驗(yàn)后，公布申讓、置換指標(biāo)的種類、數(shù)量和交易方式等信息；各類指標(biāo)交易統(tǒng)一組織，由交易中心安排和公告招、拍、掛交易時(shí)間和場地；各類指標(biāo)交易統(tǒng)一簽約，由交易中心當(dāng)場主持交易雙方簽訂成交協(xié)議；各類指標(biāo)交易統(tǒng)一交割，由交易中心在確認(rèn)交易雙方履約后，對交易雙方指標(biāo)帳冊進(jìn)行注冊登記；各類指標(biāo)交易統(tǒng)一監(jiān)管，由交易中心會(huì)同相關(guān)處室對交易雙方履約行為和指標(biāo)使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理。通過建立健全工作運(yùn)行機(jī)制，確保各類指標(biāo)交易活動(dòng)以及每個(gè)程序和每個(gè)環(huán)節(jié)只有“規(guī)定動(dòng)作”，都在“陽光下運(yùn)作”。