浙江省國土資源廳土地利用規(guī)劃處 張 佳

淺談?wù)憬⊥恋乩每傮w規(guī)劃調(diào)整完善工作

浙江省國土資源廳土地利用規(guī)劃處 張 佳

《浙江省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》于2009年8月獲國務(wù)院批準(zhǔn)，全省11個市級、82個縣級和1422個鄉(xiāng)級規(guī)劃于2011年上半年獲得批準(zhǔn)。三年多來，浙江省國土資源廳嚴(yán)格以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，認真實施土地用途管制制度，以計劃管理、項目預(yù)審、規(guī)劃審查為管理手段，建立了保障規(guī)劃實施的有效運行機制。尤其是《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》的出臺，鞏固了規(guī)劃實施的各項機制的法律地位，充分發(fā)揮了土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用，促進了我省社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。但是，當(dāng)前我省土地利用總體規(guī)劃仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要依據(jù)全國第二次土地調(diào)查成果，合理調(diào)整完善各級土地利用總體規(guī)劃?，F(xiàn)對我省土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的基本思路和主要做法作以下探討：

一、浙江省土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的總體原則和主要目標(biāo)

依據(jù)縣級土地利用總體規(guī)劃實施評估成果和全國第二次土地調(diào)查成果，按照“省內(nèi)統(tǒng)籌”“大穩(wěn)定、小調(diào)整”“試點先行、穩(wěn)妥推進”的總體原則，通過突出耕地資源和生態(tài)環(huán)境的保護，實現(xiàn)規(guī)劃重心由保障向保護轉(zhuǎn)變；通過嚴(yán)格劃定“三條紅線”（永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界），實現(xiàn)規(guī)劃方法由指標(biāo)控制為主向空間管制為主轉(zhuǎn)變；通過強化規(guī)劃用地效益指標(biāo)嚴(yán)控增量規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)劃由增量向存量轉(zhuǎn)變。根據(jù)“調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)格局、促發(fā)展”總體方向，進一步強化土地利用總體規(guī)劃管控，構(gòu)筑生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。

二、浙江省土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的重點內(nèi)容

我省本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的重點工作建議包括以下幾項內(nèi)容：

1.開展省級規(guī)劃評估和建設(shè)用地需求量預(yù)測，在省內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)整各市縣規(guī)劃主要控制指標(biāo)。各市縣規(guī)劃主要控制指標(biāo)調(diào)整以全國第二次土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)和依據(jù)，堅持省內(nèi)統(tǒng)籌，保持總體穩(wěn)定。對執(zhí)行較好的耕地保有量、基本農(nóng)田指標(biāo)原則上在原分解下達任務(wù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)2006-2012年實施情況進行微調(diào)。對執(zhí)行較好的人均城鎮(zhèn)工礦用地、萬元二三產(chǎn)業(yè)增加值用地量指標(biāo)不調(diào)整。對矛盾較為突出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地和新增建設(shè)用地兩個指標(biāo)堅持眼光向內(nèi)，積極盤活現(xiàn)有的存量，努力探索規(guī)劃建設(shè)用地空間管控新辦法。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)按照“畝產(chǎn)倍增”行動計劃提出的2020年全省土地開發(fā)強度13%以內(nèi)為基礎(chǔ)，依據(jù)土地承載力反推法、人口和產(chǎn)業(yè)比重法、趨勢外推法等預(yù)測方法，分解下達到各市、縣（市）。新增建設(shè)用地指標(biāo)全省剩余總量為95萬畝，除繼續(xù)預(yù)留省級重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新增建設(shè)用地45萬畝外，剩余的50萬畝對各縣（市區(qū)）不再重新下達規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)，各縣（市、區(qū)）結(jié)合規(guī)劃評估修改工作，科學(xué)劃定城鄉(xiāng)建設(shè)擴展邊界，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界內(nèi)按照年度土地利用計劃指標(biāo)面積予以落實。

2.開展縣級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善試點工作和前期工作。在嘉善縣、臨安市、長興縣、安吉縣等試點基礎(chǔ)上，探索劃定“三條紅線”（永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界）、探索規(guī)劃重心、規(guī)劃方法、規(guī)劃內(nèi)容的創(chuàng)新和“三個”轉(zhuǎn)變，強化土地利用總體規(guī)劃管控，優(yōu)化“三生空間”。

3.開展“多規(guī)融合”試點。去年下半年開始，在國土資源部的關(guān)心支持下，省國土資源廳組織開展了臨安市、安吉縣“多規(guī)融合”試點。試點工作得到當(dāng)?shù)攸h委政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，試點開展順利，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，完成了試點方案的編制，明確了試點的總體目標(biāo)、工作程序、進度安排和組織保障。試點工作探索各類規(guī)劃的重點，明確了以規(guī)劃體系、戰(zhàn)略目標(biāo)、控制指標(biāo)、規(guī)劃時序、空間布局、信息系統(tǒng)、實施機制為主要融合內(nèi)容，預(yù)計通過三年時間，實現(xiàn)“六個一”的總體目標(biāo)（構(gòu)建“一個目標(biāo)一盤棋”的工作模式、構(gòu)造“一個規(guī)劃一張圖”的成果模式、構(gòu)筑“一個平臺一張網(wǎng)”的監(jiān)管模式）。

4.開展“三線劃定”、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫更新等技術(shù)指南研究?！叭€劃定”是本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的重要內(nèi)容，在總結(jié)縣級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，按照“保護耕地、保護生態(tài)、節(jié)約集約、人地掛鉤、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、部門銜接、公眾參與”的總體要求，開展技術(shù)指南編制、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等基礎(chǔ)性研究工作，用以指導(dǎo)全省各地全面開展規(guī)劃調(diào)整完善，保證工作的進度和質(zhì)量。

三、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的主要做法

縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃是土地利用規(guī)劃體系中最重要的規(guī)劃，是實施性、操作性規(guī)劃，是國土資源管理的重要依據(jù)。總結(jié)臨安市、安吉縣試點工作的典型經(jīng)驗，我省縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作需做到“四個堅持”。

1.堅持基本農(nóng)田和耕地保有量不變，高質(zhì)量等級基本農(nóng)田保護率上升，建設(shè)占用耕地系數(shù)下降。如安吉6度以下基本農(nóng)田在基本農(nóng)田面積中的比重由原來75%提高到78%，新增建設(shè)用占用耕地的比例比規(guī)劃修改前降低14%，調(diào)入6度以下基本農(nóng)田684公頃。臨安將原規(guī)劃擴展邊界內(nèi)優(yōu)質(zhì)耕地857公頃以及其它新增優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)入基本農(nóng)田，6度以下基本農(nóng)田在基本農(nóng)田面積中的比重由原來46%提高到53%，新增建設(shè)用占用耕地的比例比規(guī)劃修改前降低25%。

2.堅持生態(tài)優(yōu)先，生態(tài)用地明顯增加。規(guī)劃積極引導(dǎo)生態(tài)資源保護，將水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、濕地保護區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)優(yōu)先劃為生態(tài)保護用地。如安吉劃定禁止建設(shè)區(qū)98121公頃，占比由19%提升至52%。臨安劃定禁止建設(shè)區(qū)112314公頃，占比2.16%增加到36.01%，擴大了近16倍。

3.堅持建設(shè)用地空間管控，適當(dāng)?shù)略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)，合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，縮小擴展邊界規(guī)模。明確空間拓展要以坡地村鎮(zhèn)、臺地工業(yè)、積極利用低丘緩坡資源的布局思路，嚴(yán)格與縣域總體規(guī)劃、糧食功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等相銜接，努力改變“攤大餅”式發(fā)展模式，控制建設(shè)用地增量。安吉縣規(guī)劃將原擴展邊界規(guī)模由原36399公頃縮小至14869公頃，總面積下降了7%。臨安市規(guī)劃將原擴展邊界規(guī)模由原22915公頃縮小至11765公頃，總面積下降了3.6%。

4.堅持節(jié)約集約用地，增加存量建設(shè)用地規(guī)劃的內(nèi)容。規(guī)劃查清城鎮(zhèn)村低效用地、存量土地、地下空間、批而未供土地的分布、規(guī)模、類型、范圍，針對不同類型提出相應(yīng)對策、建議，制定城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)計劃，推動土地節(jié)約集約利用。