孟強

（北京理工大學法學院，北京100081）

論不動產(chǎn)登記機構登記錯誤的賠償責任*
——兼評《不動產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）》相關規(guī)定

孟強

（北京理工大學法學院，北京100081）

不動產(chǎn)登記機構登記錯誤賠償責任的立法層級不能停留在《征求意見稿》的行政法規(guī)層面，必須上升到法律層面。將登記機構登記錯誤賠償責任界定為行政責任、進行國家賠償對權利人的保護并無不利，關鍵是要設計出此類案件的民行合并審理訴訟程序。不動產(chǎn)登記的按件收費標準使登記機構難以承擔登記錯誤的巨額賠償責任，建議在法律上增設不動產(chǎn)登記機構登記錯誤的最高賠償限額，同時權利人仍可以通過更正登記和異議登記制度分散登記錯誤的風險。

不動產(chǎn)登記機構；登記錯誤；賠償責任；賠償限額；風險分散

登記錯誤，是一種登記簿表現(xiàn)出的權利狀況與真實權利狀況不相符的客觀情形。登記錯誤無疑會對真實權利人造成損害，有損害就應當有賠償，即登記機構負登記錯誤的賠償責任。學者之所以對于登記機關登記錯誤的賠償責任問題抱有熱衷，是因為物權法賦予不動產(chǎn)登記以登記生效的強大效力，而以登記簿為唯一權利表現(xiàn)形式。因此，登記錯誤，即意味著當事人對其不動產(chǎn)所享有的物權就此得不到證明，或經(jīng)過轉讓而不復存在。由此關乎人們的利益大矣。“為了在保護善意第三人的同時兼顧真正權利人的利益，在不動產(chǎn)登記具備公信力的國家，即建立了不動產(chǎn)登記的登記錯誤賠償機制?！雹訇悮v幸：《論不動產(chǎn)登記制度和不動產(chǎn)物權變動模式的關聯(lián)與協(xié)調》，《華東政法學院學報》2003年第2期。

《不動產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）》（以下簡稱：《征求意見稿》）無疑是構建統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度的具體法律依據(jù)，這一法律文件的完善程度，直接決定了我國未來不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的科學性與有效性。然而，《征求意見稿》第五章名為“法律責任”，卻只設置寥寥三個條文，其中關于登記錯誤賠償責任的規(guī)定，更只是混雜在其中一個條文中，且語焉不詳。如此能否解決學者們殫精竭慮而設計的賠償責任制度所涉及的諸多問題？其答案無疑是否定的。讓負責主管登記事務的行政部門充當立法者，無疑是“既當裁判者，又當運動員”，自然難免行政部門傾向于擴張自己的權力、限制自己的責任。這再次證明由行政主管部門自己起草法規(guī)草案再由國務院討論通過的立法路徑，注定難以擺脫“部門立法”的宿命。這在《征求意見稿》中表現(xiàn)無遺。本文擬就《征求意見稿》中關于不動產(chǎn)登記機構登記錯誤的賠償責任所涉相關問題略陳管見，以就教于方家。

一、不動產(chǎn)登記機構登記錯誤賠償責任的立法層級應為法律

《物權法》之所以將自身暫付闕如的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度要求以法律和法規(guī)來規(guī)范，是因為《物權法》賦予了不動產(chǎn)登記以登記生效的強大法律效力，因此必須格外慎重對待。此外，目前我國雖然已經(jīng)建立了各種不動產(chǎn)權利的登記制度，但總體而言較為分散、零亂，且存在較多不規(guī)范和不完善的地方。《征求意見稿》由國土資源部起草，最終由國務院審議并通過，在效力位階上屬于行政法規(guī)而非部門規(guī)章，這并不違背《物權法》第10條的規(guī)定，但從目前既存的立法現(xiàn)狀來看，以不動產(chǎn)登記機構登記錯誤的賠償責任為例，《征求意見稿》勢必難以起到一統(tǒng)不動產(chǎn)登記的效果，原因如下。

第一，與上位法相比，《征求意見稿》作為行政法規(guī)，難以與有關不動產(chǎn)登記的現(xiàn)行法律形成有效銜接?！墩髑笠庖姼濉烽_篇第1條即表明其系“根據(jù)《中華人民共和國物權法》等法律”制定。目前我國涉及各類不動產(chǎn)登記的法律，已有《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《草原法》、《森林法》、《海域使用管理法》等多部法律，這些法律關于登記機構登記錯誤賠償責任基本沒有做出任何規(guī)定。如此則形成悖論：《征求意見稿》雖然是為執(zhí)行這些法律規(guī)定的需要而制定的，但在內容上對這些法律形成全新的填補和修改。這就暗含了下位法與上位法的沖突。雖然按照《立法法》第56條規(guī)定行政法規(guī)可以就“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要”而制定，但作為下位法的《征求意見稿》無權對這些法律進行實質性的修改。上述諸多單行法各自均規(guī)定有登記機構和登記流程，《征求意見稿》則確立了新的不動產(chǎn)登記機構，在具體制度上也與這些上位法存在較多不一致的地方，這都會構成下位法違反上位法，自然就起不到對不動產(chǎn)登記制度進行統(tǒng)一立法的目的。此外，《征求意見稿》在登記錯誤賠償責任的規(guī)定上也并未起到細化《物權法》的作用，反而比《物權法》的規(guī)定更為簡略和混亂。②《物權法》關于登記錯誤賠償責任的規(guī)定為第21條：“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償?！倍墩髑笠庖姼濉穼囊?guī)定為第25條：“不動產(chǎn)登記機構工作人員損毀、偽造不動產(chǎn)登記簿，擅自修改登記事項，串通他人進行虛假登記，或者有其他濫用職權、玩忽職守行為的，依法給予處分；給他人造成損失的，依法承擔賠償責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”對比二者，實難看出后者對前者有何細化。

第二，作為執(zhí)行不動產(chǎn)登記法律的規(guī)定而制定的《征求意見稿》關于賠償責任的規(guī)定過于簡略，不具有可執(zhí)行性，無法起到統(tǒng)一規(guī)范登記機構登記錯誤賠償責任的作用?！墩髑笠庖姼濉返?0條規(guī)定：“本條例施行前公布的行政法規(guī)有關不動產(chǎn)登記的規(guī)定與本條例規(guī)定不一致的，以本條例規(guī)定為準。”但目前在行政法規(guī)層面上，尚未有其他法規(guī)對登記機構登記錯誤的賠償責任作出規(guī)定，因此，也就不存在同位階法相互不一致的情形。同時，《征求意見稿》關于登記錯誤賠償責任的第25條的規(guī)定過于簡略，在同位階法中根本無法起到任何優(yōu)先適用的功效。

第三，與下位法相比，《征求意見稿》關于登記機構登記錯誤賠償責任的規(guī)定還不如既有的部門規(guī)章規(guī)定得清晰，因此無法根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則而排除這些部門規(guī)章的適用；相反，這些部門規(guī)章可以根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則而繼續(xù)有效，這將使《征求意見稿》一統(tǒng)不動產(chǎn)登記制度的目標化為泡影。例如，“住建部”2008年發(fā)布的《房屋登記辦法》和國家海洋局2002年發(fā)布的《海域使用權登記辦法》，對登記機構登記錯誤的賠償責任均有比《征求意見稿》更為詳細的規(guī)定，對實踐部門操作的指導意義更大，③《房屋登記辦法》第92條規(guī)定：“申請人提交錯誤、虛假的材料申請房屋登記，給他人造成損害的，應當承擔相應的法律責任。房屋登記機構及其工作人員違反本辦法規(guī)定辦理房屋登記，給他人造成損害的，由房屋登記機構承擔相應的法律責任。房屋登記機構承擔賠償責任后，對故意或者重大過失造成登記錯誤的工作人員，有權追償?！薄逗Ｓ蚴褂脵嗟怯涋k法》第22條規(guī)定：“海域使用權人發(fā)現(xiàn)海域使用權登記結果有誤或有遺漏時，可以向原登記機關申請更正。經(jīng)審核屬實的，由原登記機關予以更正。海洋行政主管部門因審查疏忽導致錯漏登記或表證不符的，應當及時更正，并將更正結果書面通知海域使用權人；給海域使用權人造成損失的，應當承擔相應的賠償責任?！弊匀徊粫蚝觳磺宓摹墩髑笠庖姼濉返念C布而失效。

第四，如果目前的《征求意見稿》獲得通過，因其過于簡略抽象，國土資源部作為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的主管部門，為了滿足實踐操作的需求，嗣后一定會以部門規(guī)章的形式制定一系列具體操作意見和規(guī)范，如此不僅會架空《征求意見稿》，更會加劇前述三個弊端，形成惡性循環(huán)，自然就更難起到不動產(chǎn)登記的統(tǒng)一規(guī)范作用。筆者認為，不動產(chǎn)登記制度主要是程序性的規(guī)定，目的是建立保障不動產(chǎn)權利人的具體規(guī)范流程。因此，應當將程序盡可能規(guī)定得細致詳盡，才有利于登記部門的實務操作，也有利于不動產(chǎn)權利人的權利行使和救濟。所以制定這樣的條例應當摒棄“立法宜粗不宜細”的觀念，盡量使之貼合實際、具有可操作性、可執(zhí)行性，否則就會因不接地氣而在實踐層面淪為具文。

第五，在操作層面上，國土資源部下屬的不動產(chǎn)登記局難以有效統(tǒng)率、整合全國各類不動產(chǎn)登記業(yè)務?！墩髑笠庖姼濉返?條規(guī)定：“國務院國土資源主管部門負責指導、監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記工作。”所以國土資源部就獲權成為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的主管部門。2014年5月7日，國土資源部辦公廳下發(fā)《關于在地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局牌子的通知》，表示“在部地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局牌子，承擔指導監(jiān)督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產(chǎn)登記工作的職責”。但是，正如前所述，目前國務院不同的部委分別負責不同類型的不動產(chǎn)登記事項，而國土資源部只是和其他部委行政級別相等的一個部，由其內設的不動產(chǎn)登記局來負責統(tǒng)一整合、指導監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記事項，牽扯到不同部門分工協(xié)作，這一內設機構難免因其級別不夠高而主導權不足，導致力有不逮、效率低下。

綜上，不動產(chǎn)登記機構登記錯誤賠償責任的立法層級不能停留在《征求意見稿》的行政法規(guī)層面，而必須上升到法律層面。只有在法律的層面規(guī)定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，并將之制定得完備、科學、明確，才能夠在同一效力層級上以新法優(yōu)于舊法的原則，直接取代其他法律中關于不動產(chǎn)登記的規(guī)定，實現(xiàn)建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的目的。因此，即便《征求意見稿》獲得通過，從目前的情況來看，國務院制定的這一條例最終還是需要過渡到全國人大及其常委會制定的法律層面，才能真正起到有效建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的作用。因此，《征求意見稿》通過獲頒之后，全國人大及其常委會應當接過不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的立法任務，在吸取國務院立法和實踐經(jīng)驗的基礎上，繼續(xù)推進《不動產(chǎn)登記法》的制定工作，直至頒布《不動產(chǎn)登記法》，全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的目標才有望最終實現(xiàn)。

二、不動產(chǎn)登記機構登記錯誤賠償責任的性質界定之實益

關于不動產(chǎn)登記機構登記錯誤賠償責任的性質，民法學界和行政法學界一直存在爭論，爭論的結果至今仍懸而未決。爭論的基本態(tài)勢是：民法學者大多主張不動產(chǎn)登記機構登記錯誤的賠償責任在性質上屬于民事責任，且屬于侵權責任；行政法學者則基本上都主張此種責任在性質上屬于行政責任，且屬于國家賠償責任。2007年《物權法》第21條第2款的規(guī)定并未指明此種責任為何種責任，甚至“以一種模糊的、過于原則性的規(guī)定，把登記行為過程中涉及的當事人的民事虛假行為和行政機關的行政行為混合在一起，將原本在實踐中逐步分離出來的民事責任與行政責任分別依法處理原則，再次粘合在一起……既未實現(xiàn)立法初衷，又嚴重引發(fā)公眾歧義，導致實踐中目前對因登記錯誤引發(fā)的賠償案件適用法律上處于兩難境地”。④魏秀玲：《不動產(chǎn)登記機關登記錯誤賠償案件的法律適用》，《政法學刊》2010年第6期。所以《物權法》頒布之后，民法學界和行政法學界都再次引發(fā)登記機構登記錯誤賠償責任的性質之爭。

歸根溯源，不動產(chǎn)登記機構登記錯誤賠償責任的性質界定，依附于登記行為的性質界定，兩者是上游和下游的關系：如果將登記行為界定為私法行為，則賠償責任便屬于民事責任；如果將登記行為界定為公法行為，則賠償責任便屬于行政責任。由于民法學界參與討論不動產(chǎn)登記制度的人數(shù)眾

多，持登記為私法行為、賠償責任為民事責任觀點者漸呈壓倒性趨勢，導致行政法學者的觀點逐漸成為少數(shù)派觀點，以至于有行政法學者發(fā)出抱怨：“長期以來，人們大多從物權的角度，在私法領域內討論登記審查問題，而忽略了它也是一種行政行為的屬性。”⑤楊寅、羅文廷：《我國城市不動產(chǎn)登記制度的行政法分析》，《法學評論》2008年第1期。

爭議的長期存在，表明不動產(chǎn)登記的性質以及由此決定的登記錯誤賠償責任的性質，確實存在公法和私法、行政法和民法的交匯融合之處，雙方在此并非涇渭分明。“這也表明，從不同視角和內容視察，不動產(chǎn)登記法會在私法和公法之間轉換，立法必須正視這對矛盾范疇?！雹蕹ｙi翱：《不動產(chǎn)登記法的立法定位與展望》，《法學》2010年第3期。由于篇幅所限，筆者無意綜述爭論中各方的論點和論據(jù)，但在主張不動產(chǎn)登記機構登記錯誤賠償責任的性質為民事責任的觀點中，最為核心、最常被集中表述的理由之一，便是將此種責任定性為民事責任最有利于受害人（即真實權利人）的權利救濟。筆者認為，這一理由確有保護私主體、救濟受害人的正當性，但就此將不動產(chǎn)登記機構登記錯誤賠償責任界定為民事責任，也有值得商榷之處，而將此種責任界定為行政責任、進行國家賠償，對當事人的保護其實并無不利，具體理由如下。

第一，如果將當事人和登記機構之間的不動產(chǎn)登記行為的性質界定為民事行為，則難以在現(xiàn)有民事行為體系中為其找到準確定位?！安粍赢a(chǎn)登記行為的性質向來有民事行為和行政行為之爭，……由于作為法律事實的民事行為可分為事實行為、準法律行為和法律行為，前兩者的法律后果完全產(chǎn)生于法律，與當事人的意思表示無關，后者的法律效果則取決于意思表示，而登記行為與上述行為均不沾邊，故不屬于民事行為?！雹叱ｙi翱：《也論不動產(chǎn)登記錯誤的法律救濟》，《法律科學》2006年第5期。即便將登記行為視為民事行為，也難以進一步將其歸入民事行為的二級分類之內。不動產(chǎn)登記行為不能界定為民事行為，登記機構登記錯誤之后對權利人的賠償責任自然也就無法界定為民事責任的范疇。

第二，不動產(chǎn)登記機構登記錯誤造成的損失屬于財產(chǎn)損失，對此，民事侵權責任和國家賠償責任在賠償范圍上并無本質差異。許多學者認為國家賠償只賠償直接損失，民事侵權賠償?shù)姆秶鷦t要廣泛得多，還包括間接損失，因此有利于受害人保護。然而《國家賠償法》自2010年修訂之后，已經(jīng)擴大了國家賠償?shù)姆秶踔烈?guī)定了精神損害賠償，和《侵權責任法》在賠償范圍方面的差距已大幅縮小。尤其是關于財產(chǎn)損失的賠償范圍，兩部法律并無本質差異。不動產(chǎn)登記機構登記錯誤造成的損失，當屬財產(chǎn)損失?！肚謾嘭熑畏ā返?9條規(guī)定：“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算?！边@一規(guī)定確立的財產(chǎn)損害賠償范圍同樣是直接損失，“其他方式計算”指的是因不存在可替代物而難以用市場價格衡量的特殊財產(chǎn)?！爸苯訐p失是現(xiàn)有財產(chǎn)利益的減損，間接損失是未來財產(chǎn)收益的減少?！枰⒁獾氖牵g接損失屬于未來可得利益的損失，其數(shù)額確定需要考慮各種假設因素，因而不可能是完全客觀的?！雹鄰埿聦殻骸肚謾嘭熑畏ā?，中國人民大學出版社2010年版，第105頁?！肚謾嘭熑畏ā返脑撘?guī)定難謂包含了間接損失的賠償范圍。《國家賠償法》第32條和第36條規(guī)定，國家賠償以支付賠償金為主要方式，能夠返還財產(chǎn)或者恢復原狀的，予以返還財產(chǎn)或者恢復原狀，否則給付相應的賠償金，對財產(chǎn)權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。這直接表明《國家賠償法》對于財產(chǎn)損害的賠償，以直接損失為原則。對比《侵權責任法》與《國家賠償法》，“財產(chǎn)損失發(fā)生時的市場價格”與“恢復原狀或給付相應的賠償金”其實并無多大差別，均以直接損失為賠償范圍，難以得出前者包括間接損失而后者不包括間接損失的結論。值得注意的是，我國臺灣地區(qū)“土地法”對于登記機構登記錯誤的賠償范圍，亦限定在直接損失的范圍內，并未包括未來可得利益。⑨我國臺灣地區(qū)“土地法”第68條“地政機關之損害賠償責任”規(guī)定：“因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機關負損害賠償責任。但該地政機關證明其原因應歸責于受害人時，不在此限。前項損害賠償，不得超過受損害時之價值。”

第三，雖然合同法以預期可得利益為違約損害賠償?shù)姆秶?，但不動產(chǎn)登記中的當事人與登記機構之間并不屬于合同關系，因此不能以違約損害賠償范圍的寬泛性來證明適用國家賠償責任的不合理性。合同是平等民事主體之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協(xié)議，具備等價有償?shù)奶卣鳎p方具有意思表達的自由、磋商議價的自由。而在不動產(chǎn)登記中，當事人與登記機構之間并不是合同關系。一方面，當事人與登記機構之間不是平等自由協(xié)商的關系。辦理不動產(chǎn)登記，并不是當事人支付登記費、登記機構就為其辦理登記的合同關系，登記機構有權力也有義務依照法律的規(guī)定對當事人的登記請求進行審查，符合要求的才予以辦理登記。另一方面，雙方之間也不是等價有償?shù)拿袷玛P系。雖然登記機構也對當事人收取一定的登記費，但根據(jù)《物權法》的規(guī)定，收費只能按件，不能根據(jù)不動產(chǎn)的價值或登記工作量的大小來收取，如果按照登記錯誤可能承擔的賠償責任來進行市場化議價，登記機構一定會收取較高的登記費來抵銷此種風險，但事實上登記機構只能根據(jù)發(fā)改委、財政部的規(guī)定收取固定的登記費，不得自行決定收費標準。因此，不動產(chǎn)登記中當事人與登記機構之間并非民事合同關系，合同法的違約賠償范圍無法適用于登記錯誤的賠償之中。

第四，由登記機構對登記錯誤的受害人承擔國家賠償責任，能夠有效降低受害人受償不能的風險、保障受害人的權利。對于案件當事人來說，正義體現(xiàn)在最終的執(zhí)行結果上。在一般的民事侵權案件中，如果出現(xiàn)侵權行為人下落不明或難以取得聯(lián)系的情形，則受害人難以有效提起訴訟、申請執(zhí)行；如果出現(xiàn)侵權行為人財產(chǎn)不足以償債，或隱匿、轉移財產(chǎn)而難以發(fā)現(xiàn)的情形，則受害人的訴求最終仍會落空，而《國家賠償法》第37條規(guī)定：“賠償費用列入各級財政預算?！币虼?，登記機構登記錯誤的賠償責任若屬于國家賠償責任的話，受害人債權受償?shù)呢熑呜敭a(chǎn)是各級政府的財政預算，受害人有固定的、無法隱匿的起訴對象，也有穩(wěn)定可靠的責任財產(chǎn)作為執(zhí)行保障，“國家賠償也是最有保障的，責任政府及其公共財政是國家賠償?shù)膹姶蠛蠖堋保馔踹_、于靜：《物權法中不動產(chǎn)登記的行政法效力及其賠償問題(下)》，《中國房地產(chǎn)》2007年第8期。這對于保護受害人的權利具有重要的現(xiàn)實意義。

第五，就訴訟程序而言，通過民事訴訟程序主張權利保護的周期并不比行政訴訟的周期短，甚至可能更長。有不少學者認為國家賠償程序中存在一個賠償義務人必須先向賠償義務機關提出賠償請求的前置程序，并由此認為國家賠償?shù)男姓V訟周期過長，不利于保護受害人。但總體來看，根據(jù)《行政訴訟法》、《國家賠償法》和《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》，雖然受害人主張國家賠償?shù)男姓V訟程序存在一個為期兩個月的前置申請程序，①《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第22條規(guī)定：“賠償請求人單獨提起行政賠償訴訟，可以在向賠償義務機關遞交賠償申請后的兩個月屆滿之日起三個月內提出?！钡姓V訟的一審程序僅三個月，二審程序僅兩個月，相比較而言，民事訴訟雖無前置申請程序，但其一審程序為六個月，二審程序為三個月。所以難以簡單認為通過民事訴訟程序來主張權利保護的周期短于行政訴訟。②當然，這種統(tǒng)計只是在理論上具有意義，具體到每一個案件，由于不可能正好全部用盡審限，有的可能在審限內就提前辦結，有的則可能申請批準延期，所以這種統(tǒng)計對于個案的比較而言意義不大。

另外還需要指出的是，我國司法機關在實踐中早已明確將不動產(chǎn)登記機構登記錯誤賠償責任的性質認定為行政責任、訴訟程序按照國家賠償?shù)某绦蜻M行。這表明相關做法具有現(xiàn)實合理性。2010年《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱：《房屋登記案件規(guī)定》）第1條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對房屋登記機構的房屋登記行為以及與查詢、復制登記資料等事項相關的行政行為或者相應的不作為不服，提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。”其第12條和第13條還直接對登記機構登記錯誤的責任認定與責任承擔作出了具體的規(guī)定。這表明，司法機關的態(tài)度是明確的：“在目前見諸報道的相關案件中，人民法院對涉及登記機構賠償責任的案件大多采用行政訴訟、國家賠償?shù)奶幚矸桨??！雹蹌⒈Ｓ瘢骸恫粍赢a(chǎn)登記機構錯誤登記賠償責任的性質與形態(tài)》，《中國法學》2012年第2期。要想完全改變司法機關的實踐操作方式，將登記機構

登記錯誤賠償責任的性質界定為民事賠償責任，論者必須負擔起說服責任，進行充分的論證。

三、不動產(chǎn)登記機構登記錯誤的賠償責任類型及其程序創(chuàng)制

我國《物權法》賦予不動產(chǎn)登記以登記生效的強大效力，不動產(chǎn)未經(jīng)登記則不能發(fā)生物權變動的效力。同時，不動產(chǎn)登記簿又是物權歸屬和內容的根本依據(jù)。因此，不動產(chǎn)的登記狀況應當具有鏡像效應(mirror effect)和幕簾效應(curtain effect)?！扮R像效應是指登記簿和權利證書所登記的權利像鏡子一樣準確地反映了真實權利；幕簾效應是指簾子后面的（未登記的）權利不會影響交易的法律效力。”④劉國慶：《備案抑或登記?——特倫斯土地登記制度中的異議備案與中國不動產(chǎn)異議登記制度之比較》，《比較法研究》2013年第4期。不動產(chǎn)登記簿表現(xiàn)出的權利狀況與真實權利狀況不相符的客觀情形，屬于登記錯誤。此即我國臺灣地區(qū)“土地登記規(guī)則”第13條所規(guī)定的：“土地法第六十八條第一項及第六十九條所稱登記錯誤，系指登記事項與登記原因證明文件所載之內容不符者?！辈粍赢a(chǎn)登記機構形成登記錯誤，形成登記狀況與真實權利狀況不符的局面，一旦有交易第三人的介入，極易造成權利人的損害，此時即產(chǎn)生相應的賠償責任。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)、部門規(guī)章及司法解釋，登記錯誤之后的賠償責任，可以根據(jù)其形成原因的不同分為三種類型。

類型一：純粹由登記當事人的單方原因造成的。此即完全因當事人提供虛假或無效的申請材料而造成的登記錯誤，登記機構對此并無任何過錯。

類型二：純粹由登記機構的單方過錯造成的的。例如，《征求意見稿》第25條所規(guī)定的不動產(chǎn)登記機構工作人員損毀、偽造不動產(chǎn)登記簿、擅自修改登記事項所形成的登記錯誤。

類型三：由登記機構和當事人的共同過錯造成的。這主要包括兩種情形：一是當事人在辦理登記時提交的材料存在錯誤或虛假的情況，登記機構對此沒有盡到必要的審慎審查義務，且基于錯誤或虛假的材料辦理了登記，兩種原因結合最終導致登記錯誤，這也是《房屋登記案件規(guī)定》第12條所規(guī)定的申請人提供虛假材料辦理房屋登記給原告造成損害、房屋登記機構未盡合理審慎職責的情形；二是當事人與登記機構惡意串通，有意形成的登記錯誤，這也就是《征求意見稿》第25條規(guī)定的“不動產(chǎn)登記機構工作人員串通他人進行虛假登記”和《房屋登記案件規(guī)定》第13條規(guī)定的“房屋登記機構工作人員與第三人惡意串通違法登記，侵犯原告合法權益”的情形。

對于類型一和類型二，如果確能查明登記錯誤的形成系基于當事人或登記機構的單方原因，則處理起來無論是理論上還是實踐上都較為簡單，類型一中的受害人可以以《物權法》和《侵權責任法》等為實體法依據(jù)、以《民事訴訟法》為程序法依據(jù)來主張自身權利的保護；類型二中的受害人也可以通過行政訴訟程序來主張對自身權利的保護，這些都沒有多少難以解決的問題。事實上，“在不動產(chǎn)登記中，單純因為登記機構的過錯造成他人損害的情形較少，多是登記機構的過錯行為與當事人提供虛假材料申請登記的行為相互結合導致?lián)p害的發(fā)生”。⑤程嘯：《不動產(chǎn)登記法研究》，法律出版社2011年版，第609-610頁。

至于類型三，“如果涉及登記申請人和登記機構的雙方過錯導致登記錯誤并造成損害，依法理和法律規(guī)定應共同承擔賠償責任乃至應承擔連帶賠償責任的情況下，訴訟程序應如何選擇和運行、其二者的責任應如何承擔，則成為頗為棘手的問題”。⑥同前注③，劉保玉文。類型三在理論和實踐上的復雜之處，主要有以下兩方面。一方面，當事人與登記機構各自的過錯如何認定、責任如何承擔都比較復雜。在類型三的兩種具體形態(tài)中，當事人積極提供虛假錯誤申請材料、登記機構怠于履行應盡審查義務而造成的登

記錯誤，根據(jù)《房屋登記案件規(guī)定》，雙方應承擔按份責任而不是連帶責任，對此學界并無多少異議。但如何認定各自的過錯、如何劃分責任份額，并非易事，不少學者運用了大量的侵權法中的因果關系理論以圖解決這一問題。⑦參見前注⑤，程嘯書，第606-615頁。而對于當事人與登記機構惡意串通、共同積極造成登記錯誤的，根據(jù)《房屋登記案件規(guī)定》，登記機構應當與當事人一起對受害人承擔連帶賠償責任，對此學界也無多少異議，復雜之處同樣在于雙方對外承擔連帶賠償責任之后，內部責任如何劃分的問題。另一方面，當事人的民事責任與登記機構的行政責任如何在程序上進行解決，也存在爭議。因為無論當事人與登記機構是承擔按份責任還是連帶責任，都存在一個各自責任認定和劃分的問題，當事人的責任需要通過民事訴訟程序來解決，而登記機構的責任，如前文所述，現(xiàn)實中是通過行政訴訟程序來解決的。不同的訴訟程序卻源于同一個案件事實，而且一方責任的認定離不開另一方責任的認定，這就在目前的民事訴訟法、行政訴訟法分立的訴訟機制中產(chǎn)生了難題，即如何將民事與行政這兩種不同的訴訟程序粘合在一起，做到理論的圓融自洽、實踐的操作自如。如果將不同的訴訟程序割裂開，不僅浪費司法資源，且一方的判決結果直接影響另一方的判決結果，難以兼顧，而合并審理才較為理想。但基于解釋論和法教義學的訓誡，人們很難突破現(xiàn)行法律的框架而另起爐灶，“對于‘共同侵權’的問題，規(guī)定中明確其責任形態(tài)是‘連帶賠償責任’，但登記申請人的責任顯然應屬民事責任，而登記機構的責任如果被界定為行政責任，則二者之間如何‘連帶’，殊有疑問，因為我們的法學詞典和法律規(guī)范中從未出現(xiàn)過不同性質責任之間的連帶責任”。⑧同前注③，劉保玉文。

從目前狀況來看，民事訴訟和行政訴訟均是各自獨立的訴訟程序，兩者幾無交叉，無論是“行政附帶民事訴訟”抑或“民事附帶行政訴訟”的概念，均讓人存在一定的陌生感，如果將前述類型三中不動產(chǎn)登記機構登記錯誤的案件進行民事行政一并審理，如何合理設計相應訴訟程序，對理論界和實務界來說可能都存在一定挑戰(zhàn)。但是，回歸到事情的本原，程序原本是為了保障權利的實現(xiàn)而設置的，現(xiàn)在不能反過來讓既有的程序成為保障權利實現(xiàn)的障礙。我們應當保持制度創(chuàng)新的勇氣和靈感，以法律上的公平正義為唯一目標，不斷進行司法改革，突破不合理的藩籬，直達權利保障的目的。事實上，全國人大和最高人民法院已經(jīng)認識到這一問題，并不斷進行改革突破。

第一，2009年發(fā)布的《最高人民法院關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》明確提出要充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭議的功能。該意見第9條明確指出：“充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事爭議的功能，在受理行政機關對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權、行政處理、頒發(fā)權屬證書等案件時，可以基于當事人申請一并解決相關民事爭議。要正確處理行政訴訟與民事訴訟交叉問題，防止出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉。要注意爭議的實質性解決，促進案結事了。對于行政裁決和行政確認案件，可以在查清事實的基礎上直接就行政主體對原民事性質的事項作出裁決或依法作出判決，以減少當事人的訴累?！?/p>

現(xiàn)代司法尤其強調獲取司法救濟的便利、司法的平等和效率等理念，因為這是當事人選擇司法救濟的基本動因?！靶滦偷恼x以對有效性的探索為標志——有效的起訴權和應訴權，有效接近法院之權利，當事人雙方實質性平等，將這種新的正義引入所有人可及的范圍?！雹醄意]莫諾·卡佩萊蒂等：《當事人基本程序保障權與未來的民事訴訟》，徐昕譯，法律出版社2000年版，第65頁。上述意見提出的防止民事訴訟和行政訴訟之間出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉、注意爭議的實質性解決、減少當事人訴累的思想，閃耀著當代司法改革潮流中“接近正義”理念的光芒。

第二，最高人民法院于2014年6月中旬內部掛牌成立了環(huán)境資源審判庭，并在6月23日發(fā)布了《最高人民法院關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意

見》，指出要“結合各地實際，積極探索環(huán)境資源刑事、民事、行政案件由環(huán)境資源專門審判機構歸口審理，優(yōu)化審判資源，實現(xiàn)環(huán)境資源案件的專業(yè)化審判”。

第三，2014年8月31日，全國人大常委會通過《關于在北京、上海、廣州設立知識產(chǎn)權法院的決定》，明確規(guī)定“知識產(chǎn)權法院管轄有關專利、植物新品種、集成電路布圖設計、技術秘密等專業(yè)技術性較強的第一審知識產(chǎn)權民事和行政案件”。

由上可知，最高人民法院已經(jīng)開始并加快了民事案件和行政案件、民事程序和行政程序的交叉融合、綜合審理的司法改革步伐。因此，就不動產(chǎn)登記機構登記錯誤的賠償責任而言，涉及當事人和登記機構的民事行政交叉，因而需要合并審理的情形，也完全可以一并審理，以節(jié)省司法資源、減少當事人訴累。

四、不動產(chǎn)登記機構登記錯誤的賠償限額與風險分散

法律的正義原則要求收益和風險、權利與義務具有對等性。在《物權法》出臺之前，我國各地關于不動產(chǎn)登記收費的實踐并不統(tǒng)一，有的地方按不動產(chǎn)價值的一定比例收取登記費?！段餀喾ā返?2條明確規(guī)定不動產(chǎn)登記的收費標準為按件收取，而不得按照不動產(chǎn)的面積、體積或者價款的比例收取。按件收費也稱計件收費，是指“不以申請登記的不動產(chǎn)物權所附著的不動產(chǎn)標的的面積、價值作為計算費用收取的標準，而是對同樣的不動產(chǎn)權利登記申請收取同樣的費用，對所有的申請者都一視同仁”。⑩向明：《不動產(chǎn)登記費用制度研究》，《法治研究》2010年第9期。為執(zhí)行《物權法》的這一規(guī)定，國家發(fā)展改革委、財政部于2008年發(fā)布了《關于規(guī)范房屋登記費計費方式和收費標準等有關問題的通知》，其中第3條明確規(guī)定了收費的具體標準：“住房登記收費標準為每件80元；非住房房屋登記收費標準為每件550元。住房登記一套為一件；非住房登記的房屋權利人按規(guī)定申請并完成一次登記的為一件?！睉斦f，這一收費標準是比較低的，當事人在辦理房屋登記時，登記費用不會成為負擔。但是，根據(jù)權利義務相一致的原則，不動產(chǎn)登記機構收取如此低廉的登記費，發(fā)生登記錯誤之后如果要承擔巨額的賠償責任，是否會造成權利義務的失衡？對于賠償經(jīng)費來源的問題，不少學者參照我國臺灣地區(qū)“土地法”第70條的規(guī)定，①該條名為“登記儲金之來源及用途”，內容為：“地政機關所收登記費，應提存百分之十作為登記儲金，專備第六十八條所定賠償之用。地政機關所負之損害賠償，如因登記人員之重大過失所致者，由該人員償還，撥歸登記儲金?！焙粲鯊牡怯涃M中提取百分之十的比例，建立賠償基金。但是，一個被忽略的事實是，我國臺灣地區(qū)登記收費是按照地價或他項權利價值的比例收取，而不是按件收取。②我國臺灣地區(qū)“土地法”第65條“土地總登記費之繳納”規(guī)定：“土地總登記，應由權利人按申報地價或土地他項權利價值，繳納登記費千分之二?！卑醇召M與按比例收費的差異，是前提性的差異，將導致賠償基金的建議是否具有現(xiàn)實意義。

登記收費標準的高低與登記機構賠償責任的高低具有正相關關系，若要登記機構承擔不受限制的賠償責任，則必須允許其收取較高的登記費用；反之，若只允許登記機構收取較低的登記費用，則無法要求其承擔不受限制的賠償責任。否則，賠償責任再明確，最終也會因為“巧婦難為無米之炊”而無法執(zhí)行下去。即便是有國庫作為最終保障，政府也不會允許某一部門因承擔過高賠償責任而成為財政經(jīng)費的黑洞，否則必然推動修法，提高登記收費的標準，以實現(xiàn)收支平衡?！段餀喾ā奉C布之后，針對其中按件收費的規(guī)定，有學者已意識到：“由此帶來的顯著問題是登記機構僅僅收取有限的工本費卻要承擔巨大的賠償責任。除非建立完備的賠償保障機制，否則上述掣肘勢必引發(fā)深層矛盾?！雹垡x：《不動產(chǎn)登記機構賠償責任》，《法學》2009年第5期。此處的深層矛盾，也就是上述現(xiàn)實情況揭示出的兩個問題：一是登記機構的收費標準與賠償

責任相比，權利義務失衡；二是從登記費中提取一定比例設置賠償基金的思路因數(shù)額太低而不具現(xiàn)實意義。面對這樣的情況，針對不動產(chǎn)登記機構登記錯誤的賠償責任設置賠償限額是一個不得不采取的辦法。因為不動產(chǎn)登記并未采取市場化的運作方式進行收費，而只是收取低廉的固定費用，一旦發(fā)生數(shù)起登記錯誤，僅賠償直接損失便將使整個登記機構難以負荷、無法維系。而不動產(chǎn)登記承載一定的公益性質和國家管理不動產(chǎn)的公共職能，如果放任登記機構陷入賠償不能的困難境地，勢必造成人員流失、機構運轉不靈直至停止的狀況，最終會損害全社會的利益。

針對登記機構登記錯誤的賠償責任，“香港特區(qū)政府就曾遭遇此難題，為避免登記費率過高過低，影響基金運作，干脆對登記賠償之限額做出規(guī)定，即每宗不超出＄3000萬，并認為已涵蓋所有物業(yè)交易的99.86%”。④袁紹基：《不爭朝夕的土地物業(yè)業(yè)權注冊制度》，《地政學季刊》2003，轉引自馬栩生：《論中國不動產(chǎn)登記賠償機制之構建——以公信力為視角的詮釋》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2006年第5期。此外，尤其值得關注的是國際社會關于航空器、鐵路車輛等價值巨大、需登記注冊的特殊動產(chǎn)（或曰準不動產(chǎn)）的最新立法趨勢。在《開普敦公約》中，⑤《開普敦公約》是為促進動產(chǎn)設備的融資和租賃業(yè)務的有效運作而由加拿大政府于1988年在國際統(tǒng)一私法協(xié)會理事會上提議，經(jīng)動產(chǎn)擔保國際統(tǒng)一規(guī)則起草研究工作組多年起草，目前已有58個國家或經(jīng)濟體加入的國際公約，我國是其締約國，并于2008年經(jīng)全國人大批準加入該公約及其議定書。設立登記處、對締約國的航空器和鐵路車輛進行登記是其核心內容。《開普敦公約》對登記收費同樣采用按件收費的標準，每件航空器僅收取一百美元的登記費。因此，《開普敦公約》明確對登記機構的賠償責任采取了限額制。該公約第7章“登記官的賠償責任”中第28條第4款規(guī)定：“登記官應辦理保險或財務保證，以在監(jiān)管機關按照議定書所確定的范圍內承擔本條所述的賠償責任。”《開普敦公約》關于航空器的附屬議定書即2001年《航空器設備議定書》對登記機構的賠償責任采取的具體限額是：“根據(jù)某一價值的航空器標的物，確定了1000萬美元的最低限額，但要求國際登記處確定更高的標準。其后，將數(shù)額確定為3000萬美元的動議得到批準。目前的保險數(shù)額是13000萬美元。在國際登記處投入使用的7年中，尚未出現(xiàn)針對其提出的賠償請求。”⑥[英]羅伊·古德：《國際航空器融資法律事務——移動設備國際利益公約及航空器設備特定問題議定書正式評述》（第三版），高圣平譯，法律出版社2014年版，第127-128頁。對于鐵路車輛的登記，《開普敦公約》的另一附屬議定書即2007年《鐵路車輛議定書》對登記機構采取的具體限額是：“登記官的全部責任不超過每年500萬特別提款權，超過此限額的，應由監(jiān)管機關根據(jù)規(guī)章規(guī)定的方式每次單獨計算。”⑦同上注，羅伊·古德書，第284頁。因此，建議《征求意見稿》在修改中，增設不動產(chǎn)登記機構登記錯誤賠償責任的最高限額，該限額可以根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和不動產(chǎn)價格而有所不同，例如北京地區(qū)的賠償限額就可以限定在每年一千萬元人民幣以內。

限制登記機構的賠償責任，并非將風險完全轉嫁到不動產(chǎn)權利人身上，因為權利人仍有《物權法》所規(guī)定的制度可以分散登記錯誤的風險，而不必坐待最后的損害賠償。一是更正登記制度?！墩髑笠庖姼濉芬髧临Y源主管部門會同有關部門建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，實現(xiàn)國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享。因此，在全國不動產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)的電子化時代，權利人查詢自己的不動產(chǎn)登記狀況極為便利，如果存在登記錯誤的現(xiàn)象，權利人也容易發(fā)現(xiàn)，一旦發(fā)現(xiàn)，就可以行使《物權法》規(guī)定的請求更正登記的權利，即“權利人、利害關系人認為不動產(chǎn)登記簿記載的事項錯誤的，可以申請更正登記。不動產(chǎn)登記簿記載的權利人書面同意更正或者有證據(jù)證明登記確有錯誤的，登記機構應當予以更正”。二是異議登記制度。如果權利人發(fā)現(xiàn)自己的不動產(chǎn)被錯誤登記在他人名下，或自己享有他物權的不動產(chǎn)存在登記錯誤的現(xiàn)象，則有權提出異議、要求更正，不動產(chǎn)登記簿記載的權利人不同意更正的，利害關系人可以申請異議登記。

（責任編輯：陳歷幸）

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1005-9512（2014）12-0018-09

孟強，法學博士，北京理工大學法學院副教授。

*本文為國家社科基金重大項目“法學方法論與中國民商法研究”(項目編號：13&ZD 150)的階段性成果。