● 瑞安市編辦

瑞安事業(yè)單位法人治理結構建設的探索

● 瑞安市編辦

2013年初，浙江省瑞安市確定把中醫(yī)院和安陽實驗小學作為首批事業(yè)單位法人治理結構試點單位。為確保試點工作有效推進，專門建立了事業(yè)單位法人治理結構建設試點工作聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議由分管副市長為總召集人，市委組織部、市編辦、市發(fā)改局、市監(jiān)察局等相關部門負責人為成員。同時，市政府辦出臺了《事業(yè)單位法人治理結構試點工作實施辦法》、《事業(yè)單位法人治理結構試點工作實施方案》，明確了本市法人治理結構建設試點工作的基本原則、總體要求和主要內容。

一、法人治理結構建設試點工作的主要做法

一是理順政府和事業(yè)單位、事業(yè)單位和服務對象之間的關系。一方面，實行政事分開、管辦分離，改變了政府部門對事業(yè)單位的微觀管理。明確政府對事業(yè)單位的管理主要是管政策、管規(guī)劃、管監(jiān)督，將政府對事業(yè)單位人、財、物、事等具體管理職責交給事業(yè)單位理事會和管理層負責。這樣，不僅推動了政府職能轉變，而且從制度上落實了事業(yè)單位的法人主體地位。另一方面，理事會中代表群眾利益的服務對象和其他有關方面代表參與決策，在制度上保障了人民群眾監(jiān)管公益事業(yè)的權利和公平享受公益服務的權益，確保人民群眾的主體地位。

二是組建理事會和管理層。理事會是決策機構，負責行使事業(yè)單位的重大事項決策權，按照法律法規(guī)和章程規(guī)定開展工作，并接受政府和社會的監(jiān)督。理事會由政府有關部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務對象和其他有關方面的代表組成，其中事業(yè)單位以外人員占多數。中醫(yī)院和安陽實驗小學外單位理事分別占60%和70%。在執(zhí)行中強調效率，管理層實行行政首長負責制，按照理事會的決議，履行具體日常管理職責，獨立自主開展工作，并向理事會負責。理事長由主管部門黨委副書記或分管領導擔任，副理事長（兼執(zhí)行理事）由單位行政負責人擔任，除政府部門理事按照規(guī)定委派外，其余理事均由民主選舉或推選產生。

三是完善外部監(jiān)管制度和內部運行規(guī)則。在外部制度上，著力研究有關事業(yè)單位的法人地位、權利義務和監(jiān)管制度，建立健全決策失誤追究制度、年度工作報告制度、重要信息公開制度及績效評價制度等，為法人治理結構工作提供強有力的制度保障。在內部規(guī)則上，首先是制定章程。章程中明確了理事會、管理層和監(jiān)督層的構成、職責和產生方式。其次是簽訂授權書。為確保法人治理結構建設取得實效，兩家試點單位主管部門均與試點單位簽訂了授權書，就發(fā)展規(guī)劃、行使職責、人事管理等有關方面進行授權，賦予試點單位自主權，其中人事管理方面的賦權包括理事會對單位員工的招聘錄用、考核、晉升、獎懲和崗位異動等；對管理層成員的聘用、考核和獎罰等有建議權；正職領導對副職領導的任免有建議權；對符合崗位條件的研究生、優(yōu)秀生及緊缺學科人員實行提前招聘，對正高以上人才引進時給予重建檔案，靈活招聘機制等。

二、法人治理結構建設存在的問題和困難

一是理事會與舉辦單位之間的關系問題。一方面，章程明確規(guī)定了理事會職權：擬定內設機構或分支機構設置方案和崗位設置方案、審定單位內部主要管理制度和人員聘用計劃、解聘方案、審議本單位財務預算和決算草案以及其他重大事項的決策、確定本單位管理層人選等。這些權力原來是由舉辦單位掌握的。在試點過程中，舉辦單位雖然通過授權方式予以下放，但沒有統(tǒng)一的口徑，各單位權限不一；另一方面，理事會的決策權與主管部門的監(jiān)督管理權，也難以劃分輕重。

二是理事與事業(yè)單位之間的關系。首先是如何發(fā)揮理事的積極性。一方面，根據章程規(guī)定，理事不得憑借其身份從事業(yè)單位牟取個人利益或領取報酬；另一方面，理事需要承擔決策失誤的責任。責權不一致，導致理事不愿參與單位重大事項的決策。其次，部分理事非本行業(yè)所在領域的專家，難以保證決策的科學性和專業(yè)性。再者，理事的任命權限。實踐中，試點單位理事由本單位主管部門任命。由于理事來源于各部門、各行業(yè)，不隸屬于同一主管部門，而理事長是由具有副科以上身份的領導兼任，部分外派理事為市管干部，對其任命超越了干部管理權限。

三是理事會、監(jiān)事會與教（職）代會之間的關系問題。這兩家事業(yè)單位目前都建立了教（職）代會，民主監(jiān)督制度相對健全，但實際效果并不理想，往往是行政權力取代了民主權力，建立法人治理結構后，更難以真正發(fā)揮教（職）代會作用。

四是理事成員的選派及管理問題。首先是理事人選問題。隨著事業(yè)單位法人治理結構全面推開，所需的理事數就變得非常龐大，理事選派有困難。其次是理事任職資格問題。由于沒有明確的文件或相關規(guī)定，各單位所選理事在人員素質、任職資歷上參差不齊，影響履職效果。再者是對理事（監(jiān)事）的考評。理事（監(jiān)事）在任期內的履職情況由部門牽頭考核，考核結果如何使用等都不明確。

三、完善法人治理結構的對策建議

一是完善相關政策，為法人治理結構建設提供制度保障。事業(yè)單位法人治理結構建設是一項長期而艱巨的任務。目前瑞安市的試點仍處于起步階段。章程起草時，基本上參照國家事業(yè)單位登記管理局提供的范本進行，其中理事選派、任命，管理層的任職、職工的薪酬分配等與現(xiàn)行的政策有脫節(jié)，在實際操作上有一定距離。為此，建議盡快出臺相關的配套政策，為事業(yè)單位法人治理結構建設順利開展提供制度保障。

二是明確權責劃分，厘清行政主管部門與決策層、管理層之間關系。理事會作為決策機構，重點是把握單位發(fā)展的方向和目標，審議和批準單位的財務預算決算及重大事項等。在明方向、定目標的基礎上，要以法律法規(guī)形式賦予管理層更大的管理權、自主權，使其更高效、靈活地獨立開展建設和管理工作，并對其進行全方位監(jiān)督。

三是強化理事會建設。理事會是事業(yè)單位法人治理結構的核心部分。首先，強化理事會職權，根據主管部門授權，理事會決議的重大事項必須要予以實施，并在章程中明確。其次，增強決策科學性，針對專業(yè)較強、規(guī)模較大的事業(yè)單位可組建專門委員會或咨詢委員會，為理事決策提供強力智力支持。再次，完善理事會會議規(guī)則，為理事會科學決策提供制度保障。

四是建立長效機制，增強理事履職能力。首先，加強理事業(yè)務培訓。培訓形式可多樣化，自學或外派委托培訓，提高理事業(yè)務素質。其次，加強理事信息溝通。定期向理事報送信息，向社會公布理事會成員名單，通過座談、聽證等多種形式加強理事與社會公眾信息溝通，增強他們的社會責任感。第三，強化責任追究。制定和完善理事責任追究辦法，將政府部門委派的理事履職情況納入其所在單位的年度績效考核，增強其工作責任感。第四，建立激勵機制。出臺理事隊伍建設相關制度，對成績突出，社會公認度較好的理事予以獎勵，激發(fā)理事的履職積極性。第五，建立理事庫。每年由市政府有計劃地組織理事資格培訓，對培訓合格的人員予以發(fā)放理事資格證書，進行人才儲備。

五是建立健全法人治理考核評估機制。成立專門考核評估機構，出臺相關考核辦法，對實行法人治理的事業(yè)單位及理事進行綜合考核評估，并將結果向社會和有關部門公布，作為機構編制部門核定編制、財政部門核撥經費、組織部門任用干部的依據。