袁文峰

（惠州學院政治法律系，廣東惠州516007）

論行政承諾型式化*

袁文峰

（惠州學院政治法律系，廣東惠州516007）

承諾的普遍存在、司法適用標準不甚明確和社會認知的混亂催生了行政承諾型式化的現(xiàn)實需求；我國學界目前的研究現(xiàn)狀和行政承諾型式化利弊的對比反映了其理論需求。具有司法和程序等形式理性導向的型式化的目的是產(chǎn)生法治國家的規(guī)律。型式化的內容要求厘清行政承諾的概念內涵與外延、權限、程序、容許性與適法性要件、法律效果、救濟途徑等問題。行政承諾型式化絕非在空白畫卷上的隨心所想，其內容和界限構成了行政承諾型式化探討的軌跡和脈絡。經(jīng)過組合，行政承諾型式化的內容可以從內涵、外延（反向界定）、型式化中的過程規(guī)范，以及行政承諾的權限、程序、容許性與適法性要件、法律效果、救濟途徑等方面進行探討。如果將各種自稱為承諾的現(xiàn)象囊括到行政承諾項下，行政承諾就會喪失自己的專業(yè)特征，失去了作為行政法學概念的意義，該概念將不堪重負，終有坍塌的可能。

行政承諾；型式化；行政處理；非行政承諾；形式理論

目前，包括各級行政主體在內，我國許多法律主體、非法律主體頻頻作出各種各樣的承諾。有的承諾并無新的實質內涵，有的承諾無法兌現(xiàn)，有的承諾出臺之初就是違法行為。面對承諾猶如面對迷宮，失卻標準加以規(guī)范。法制于此感覺力不從心，權利于此戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。奧托·邁耶認為法治國區(qū)別于警察國的特征是，法治國的所有作用都取決于法律的形式，法治國是理性規(guī)范下的行政法國家。①[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館2002年版，第60頁。如何將承諾納入法制的軌道（法律的形式）成為當前的迫切問題，如何將承諾“關進法律規(guī)范的籠子”成為行政法學界的難題。

一、行政承諾型式化的現(xiàn)實與理論需求

奧托·邁耶認為在法治國家中，國家行動都是以法律的形式加以固定。行政的法律化使國家行為可以確定，個人對此可以預見，法院可以審查。法學的任務就是將所有的事物納入固定的形式之中。法治國的取向是通過法的形式對抗國家行政，保障個人的自由。②陳愛娥：《行政行為形式—行政任務—行政調控——德國行政法總論改革的軌跡》，《月旦法學》2005年第5期。作為行政行為法律形式學說的行政行為形式理論，是行政法體系的核心概念。法治主義要求一切行政活動必須符合法的規(guī)律。基于法概念操作技術的方便性，行政行為形式理論選定行政機關各種活動中某一特定時點的行為，作為審查對象（基本單元），以達成對行政活動進行適法性控制的目的。型式化的目的在于經(jīng)由將各種基本單元予以類型化、型式化、制度化，以產(chǎn)生法治國家的規(guī)律。其高度發(fā)展的主要成果表現(xiàn)為教科書和相關法典中行政處分、行政契約、行政計劃等行為形式相關理論及規(guī)律，是成為行政法學或法典體系的核心內容。③賴恒盈：《行政法律關系論之研究——行政法學方法論評析》，臺灣政治大學法律學系2002年博士論文，第43頁、第47頁。型式化與類型化、形式化、模式化只是用語不同，并無太大的差別。但與行政行為的分類不同。行政行為的分類強調類別的對應和整體的周延。型式化有賴于現(xiàn)實與理論情勢的足夠成熟。

（一）行政承諾型式化的現(xiàn)實需求

行政承諾的型式化并不是憑空產(chǎn)生的，而是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。一定階段的社會發(fā)展包含了承諾行為的影響、司法實踐的需求、社會認知的程度等三個方面的因素。④參見胡曉軍：《論行政命令的型式化控制》，《政治與法律》2014年第3期。

1.承諾行為的影響

在行政實務中行政主體的承諾常常出現(xiàn)在承諾獎勵的領域，尤以涉及協(xié)助刑事案件的偵破和協(xié)助招商引資兩類案件居多。前者如：（1）2004年2月24日，公安部向全國發(fā)出A級通緝令，并懸賞20萬元尋找舉報馬加爵的線索。同年3月初，三亞市政府鄭重承諾追加5萬元給舉報者。（2）2011年12月1日，武漢市雄楚大街關山中學旁的建設銀行網(wǎng)點爆炸案發(fā)生后，武漢警方于4日公布嫌疑人照片，并懸賞10萬元征集線索。（3）2012年8月10日，公安部對發(fā)現(xiàn)周克華線索的舉報人、協(xié)助緝捕有功單位或個人，將給予10萬元人民幣獎勵。后者如：（1）溫興利訴墾利縣招商局招商行政允諾案。⑤參見山東省東營市中級人民法院[2005]東行終字第43號行政判決書。（2）陳增月訴東臺市富安鎮(zhèn)人民政府不履行招商引資獎行政承諾案。⑥參見江蘇省東臺市人民法院[2006]東行初字第00047號行政判決書。其中，前一類是具有全國影響的案件，案發(fā)后對行政獎勵的承諾隨著案件的余波未平對整個社會留下了深刻的印記。后一類案件的影響雖然遠不如前者，但原告涉案引資的巨大數(shù)額（分別為3.9千萬和1.5千萬）至少從一個側面證明承諾對社會的激勵作用。此外，審批機關承諾在法定辦理期限之前提前辦結行政審批事項、公安機關承諾交通事故5分鐘內出警等等行政主體作出的所謂的各種承諾已經(jīng)與我們的生活緊密地聯(lián)系在一起。

2.司法實踐的需求

以下列舉的是司法實踐在制度依據(jù)與適用標準兩個方面的需求。

目前，我國并沒有關于行政承諾的法律規(guī)定。就全國性的規(guī)范而言，關于行政承諾的規(guī)定只出現(xiàn)在最高人民法院的兩個規(guī)范里。其一是《最高人民法院關于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)[2004]號），其中規(guī)定的案由之一為“行政允諾”；其二是《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》（法發(fā)［2009］54號），要求依法積極受理行政給付、行政監(jiān)管、行政允諾、行政不作為等新類型案件。在以上兩份文件中，最高人民法院都將行政承諾稱為“行政允諾”，不知是否是有意和社會上過于泛濫的行政承諾進行區(qū)隔。從詞語所指稱的事物來說，允諾、許諾與承諾并無多大的差別。最高人民法院在以上兩份文件中推出“行政允諾”的行為反映了其制度建設的沖動與需求。

筆者收集的典型司法案例是曹霞訴孫旗屯鄉(xiāng)人民政府行政允諾糾紛一案，⑦參見河南省洛陽市高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院[2011]洛開行初字第39號行政判決書、河南省洛陽市中級人民法院[2011]洛行終字第159號行政判決書。案中留有的書面承諾——“購買養(yǎng)老保險通知書”表示為感謝曹霞夫婦自覺執(zhí)行只要一個孩子和絕育手術的計生政策，鄉(xiāng)黨委政府決定，從1991年5月31日起，為他們公費加入養(yǎng)老保險。遺憾的是二審法院并沒有將《獨生子女養(yǎng)老金保險有關事項說明》、通知書和原告夫婦的現(xiàn)實關系理清楚，也沒有從信賴保護原則等行政法法理的角度對案件進行分析，以致結論的得出讓人感覺過于武斷和輕率。二審法院認為：“行政允諾是指行政主體為履行自己的行政職責，向不特定相對人發(fā)出的，承諾在相對人實施了某一特定行為后由自己或由自己所屬的職能部門（如下屬財政部門）給予該相對人物質利益或其他利益的單方意思表示行為。”

二審法院認定鄉(xiāng)政府的行為是行政獎勵。必須指出的是，行政承諾并非行政承諾的內容本身（關于此點下文將展開論述）。二審法院所指的行政獎勵和行政允諾卻指向同一個行為。并且，二審法院對行政承諾的定義是否精準，值得追問，如須“相對人實施了某一特定行為”，對“自己所屬的職能部門”課以義務。受案法院對界定行政承諾的努力反映了法律標準的稀缺。在缺乏行政承諾型式化等理論支持之前，最高人民法院將其作為案由要求下級法院提供相關救濟，恐怕會造成“盲人瞎馬臨淵池”的結果。

3.社會認知的程度

在社會認知方面，對行政承諾的認知存在很大的混亂（從本文列舉的多起實例可以看出），以至于行政承諾的功能無法作為行政目的的手段充分施展。行政主體與相對人之間無法達成共識，弱化了行政承諾的作用。行政方面出于輿論的壓力、取悅群眾或樹立良好形象等各種動機，做出各種承諾。做出承諾的主體有部門也有個人。這些現(xiàn)狀展示了一幅“承諾之?！钡膱D景。承諾功能的不彰、踐諾的稀罕反映出行政在法律形式之外的權宜和對承諾認知的不明晰。就行政相關人來說，在遇見承諾反悔時，他們的權利化為泡影。在反思何為承諾的時候，他們可能會感覺這真是一個讓人迷惑的事物。

（二）行政承諾型式化的理論需求

1.行政承諾的研究現(xiàn)狀需要行政承諾型式化

盡管涉及行政承諾和行政允諾的期刊文章合計不超過四十篇，但學界對行政承諾的研究表現(xiàn)出的以下兩種傾向還是有跡可循的。第一種傾向是在未厘清行政承諾型式化內容之前，便對行政承諾展開了探討，研究如何應對承諾后出現(xiàn)的問題的解決。⑧如關保英：《行政承諾不反悔論》，《河南財經(jīng)政法大學學報》2013年第5期；杜儀方：《行政承諾不履行的法律責任》，《法學論壇》2011年第4期；汪燕：《行政承諾不作為的司法救濟研究》，《政治與法律》2009年第9期等。這類論文以探討司法救濟問題為多。在沒有探討行政承諾型式化內容這一基礎問題之前，對以上問題進行研究，這種選題雖然不應該斷定一定缺乏基礎，但可能存在邏輯上的偏差。第二種傾向是對行政承諾型式化中的某些內容進行研究，⑨如王喜珍：《行政允諾行為的行政法理論透視》，《河南省政法管理干部學院學報》2009年第4期；王青斌、陶楊：《行政承諾制度研究》，《行政法論叢》（第10卷），法律出版社2007年版；戴俊英：《行政允諾的性質及其司法適用》，《湖北社會科學》2010年第12期；齊建東：《試論行政承諾的法律治理——信賴保護原則視角下的考察》，《云南行政學院學報》2012年第4期等。如行政承諾的性質、表現(xiàn)形式等。這些努力為深入研究行政承諾型式化做了鋪墊，但多少讓人感覺意猶未盡，如再整體和系統(tǒng)一些可能更會“撓到癢處”。

2.型式化的利弊對比需要行政承諾型式化

行政行為型式化，將難以避免造成下列缺陷：概念和要件的過度抽象；過度集中研究行政行為；欠缺行政過程及行政法律關系的研究。但不可否認的是，型式化行政行為有如下功能：第一，產(chǎn)生法治國家的紀律的制度化功能；第二，與某一特定法律效果（如拘束力、瑕疵理論、確定力學說）相互銜接的銜接性功能；第三，具有貯藏與該行為相關的各種特定具體行為案型、特征的儲藏性功能。未型式化行政行為對法治國家來說形成一種威脅，因為沒有制度化、紀律化，對未來行政行為就沒有預測的可能，人民權利保障會不完整。出于以上原因，德國行政法學不斷嘗試將未型式化行政行為加以類型化、規(guī)范化，使行政權力對行為形式自由選擇的負面效果降到最低程度。⑩林明鏘：《論型式化之行政行為與未型式化之行政行為》，載《當代公法理論》，臺北月旦出版有限公司1993年版，第347-357頁。① 朱新力、唐明良：《現(xiàn)代行政活動方式的開發(fā)性研究》，《中國法學》2007年第2期。

除了以上所說的缺點以外，行政行為的型式化還會導致行政法學的封閉、教條化的狀態(tài)，而且因其是局部的、靜態(tài)的理論，無法從整個行政過程去理解行政行為，獲取其整體性的面貌，如在型式化行政行為以外的準備活動：與當事人的商談、機關之間的協(xié)調等。并且未型式化具有相對型式化的優(yōu)勢，比如彈性、隱密性的行政指導，在有些時候它們更能達成行政目標。另外，立法和行政實務更關注的是如何運用某種行為手段、是否能達成行政目的，以及該手段的效率、彈性和可接受性。型式化研究對行政實體政策方面和管制實踐方面的關注先天不足。①

然而，我們還應當看到行政承諾型式化有如下意義（意義與功能在某些方面互相呼應）。第一，型式化有助于概念的完善。概念的去空洞化、抽象化和在個別現(xiàn)象之間建立起“整體性的意義聯(lián)系”有賴于型式化的努力。因為型式化思維克服了概念式思維的抽象性、封閉性與斷裂性，具有具體性、開放性與過渡性的特征，是對生活要素和具體個案的提煉和歸納。②馬榮春：《刑法類型化思維的概念與邊界》，《政治與法律》2014年第1期。第二，行政承諾型式化是行政承諾從現(xiàn)象走向理論再到制度深化的必經(jīng)階段。雖然有大量的未型式化行政行為存在（如指點、推薦、有意識的忍耐、宣講），但是，某一行政行為如果無法通過行政行為形式理論實現(xiàn)型式化，那么一個國家相關的法律的形式、理性的規(guī)范是難以建立起來的。第三，型式化具有司法導向性，為司法審查作理論準備。型式化努力的目標是為了創(chuàng)設可以邏輯推理的法技術概念，并依靠該概念建構行為規(guī)范，銜接程序法和訴訟法路徑，發(fā)展瑕疵理論和存續(xù)力理論等。型式化較為關注司法審查、行政程序等形式理性方面的問題。③同前注①，朱新力、唐明良文。

二、行政承諾型式化的內容與界限

行政承諾屬于行政主體為便于達成行政目的而采取的一種手段，屬于自由裁量的范圍，目前在我國是一種未型式化的行政行為。行政承諾的作出很少有明定的法律依據(jù)，而法律的制定也非朝夕之事。在不因“法”廢食的情形下，行政法學理論應當先行。先行的集中表現(xiàn)就是型式化。

（一）型式化的內容

在基礎學習中，與型式化相關、影響較大的是行政行為模式。行政行為模式是指行政行為的概念或范疇，是在理論上或實務上對行政行為的內容和程序等已形成固定的、共同的典型特征的行為體系。行政行為模式又稱為行政行為的形態(tài)、模型、型式或類型。④姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第157頁。這種觀點認為型式化的內容包括行為的概念、內容和程序。

林明鏘教授的觀點與上述相近，其先以法律形式作為出發(fā)點，認為法律形式是指為達成行政目的，行政機關所擁有的手段。以行政行為的形式（手段）是否已經(jīng)被類型化、定型化為標準，可以分為型式化和未型式化行政行為。型式化行政行為指已廣受實務界和理論界討論而已經(jīng)固定化的行政行為。其概念、體系以及和其他體系之間的關系已經(jīng)大致完善。型式化行政行為主要有：行政處分、行政契約、法規(guī)命令、行政規(guī)則、自治章程、行政內部的職務命令和行政事實行為。未型式化行政行為是指不具有確定的拘束力的行政行為，即拘束意思和規(guī)范的范圍不明確。如：不具形式的協(xié)議、公布、推薦、指點等。⑤同前注⑩，林明鏘文。以上列舉的型式化行政行為針對的是我國臺灣地區(qū)。就樹狀體系而言，行政承諾屬于行政處分（其性質見下文）下的二級型式化。不過，林教授在此提出的型式化的內容并不明確。

行政行為形式理論，是按照各種行政活動的性質予以分類整理，并厘清它們各自的共同構成要件和最后法律效果，所建立的純粹法技術概念。行政行為形式理論的內容是討論該行政活動有關的共通規(guī)律，即厘清各種行政活動基本單元的概念內涵與外延（范圍）、容許性與適法性要件、權限（何種機關有作成何種行為的權限）、程序（該行為應依何種程序作成）以及法律效果（依該行為可發(fā)生何種實體法上的權利義務，以及此一法律效果所及的主觀、客觀范圍如何）、爭訟類型（對該行為所生爭議應依何種爭訟途徑救濟）等問題。其任務是在此基礎上，確保依法行政的要求和保障公民權利。作為行政活動基本單元的行為，理論上其區(qū)分越趨精細，就能對行政活動進行越繁密的合法性控制，便越能符合依法行政要求。此即所謂型式化行政行為與未型式化行政行為的問題。⑥同前注③，賴恒盈文，第46頁、第52頁。這種觀點認為型式化的內容包括概念內涵與外延（范圍）、權限、程序、容許性與適法性要件以及法律效果、救濟途徑。對比以上兩種觀點，后一種觀點提出的型式化內容最為具體、明確和全面。因此，本文的探討依此進行。經(jīng)過重新組合，行政承諾型式化的內容將糅雜在以下三個部分進行探討：內涵、外延（反向界定）以及型式化中的過程規(guī)范問題，最后一部分將涉及權限、程序、容許性與適法性要件、法律效果、救濟途徑等內容。

（二）型式化的界限

面對“承諾之海”，行政承諾型式化所要做的是收縮再收縮，做到去偽存真、去蕪存菁。但是，物極必反，如何做到恰到好處卻不是一件容易的事情。行政承諾型式化絕非在空白畫卷上的隨心所欲。型式化的內容和界限構成了行政承諾型式化探討的軌跡和脈絡。

1.避免過寬與過窄型式化

受到“承諾之?！钡挠绊懀姓▽W界存在過寬型式化的現(xiàn)象。如有學者認為行政承諾可以分為作為抽象行政行為的行政承諾、作為具體行政行為的階段性行為的行政承諾和作為行政事實行為的行政承諾三種類型；還有學者將政府工作報告中的“展望”內容視為行政承諾，并認為“完全可以用私法契約的模式將行政主體和行政相對人在行政承諾中連結起來”，即行政承諾應當契約化。⑦前種觀點見汪燕：《行政承諾不作為的司法救濟研究》，《政治與法律》2009年第9期。后種觀點見關保英：《行政承諾不反悔論》，《河南財經(jīng)政法大學學報》2013年第5期。將行政承諾視為口袋，把多種其他行為往里填塞，終將導致行政承諾“無法承受之重”的結局。這也致使行政承諾無法與其他同類行為區(qū)隔，缺乏形式的明確性和標準之下的安定性。此時的型式化實際上便沒有了型式化。型式化是一個開放的過程。走向過寬型式化的反面是過窄，出現(xiàn)自閉的情況，甚至將型式化等同于某些或某種行為的個別化。過窄型式化難以應對諸多復雜易變的現(xiàn)象。這也是筆者在探討中竭力避免的趨向。

2.有利于實現(xiàn)相對人的預期和制度的明確與安定

在司法審查中，應當依據(jù)誠實信用原則和信賴保護原則課以行政主體違反相對人預期的責任。在型式化中，對其內容的展開同樣需要顧及這種預期和安定。只要不違背相對人預期可能性原理，即只要符合相對人的預測可能或心理預期，便可肯定型式化仍然確保了制度的明確與安定。易言之，預期可能性原理應成為型式化中確保制度明確與安定的一種檢驗標準。⑧參見前注②，馬榮春文。筆者所論述的型式化界限的探討受到此文的啟發(fā)甚多。在非行政承諾的表現(xiàn)形式中，行政承諾型式化外延的反向界定即讓相對人在明確的認知形式下，確保其預期和制度安排的安定。如果模糊行政承諾的表現(xiàn)形式與非行政承諾的表現(xiàn)形式之間的區(qū)別，那么對這種預期和制度安排的明確與安定就會構成威脅。同樣地，在討論行政承諾型式化內涵的時候，之所以要求承諾的形式應該是書面的，不過是增加相對人預期和制度安排的明確與安定而已。

3.有利于維護行政法的基本原則

上文所說的誠實信用原則和信賴保護原則是行政法的基本原則，比例原則、依法行政原則同樣是其基本原則。因此，在對行政承諾型式化的過程中就需考慮承諾的成本和權限。如果行政目標意圖維護的公共利益為某一行政承諾相對人的個體利益所覆蓋（如后文所述的楊葉派出所的承諾），那么這就是違法的承諾，也是行政主體在做出承諾時應努力避免的情形。作為部門法理論的探討，同樣也須遵循法治國的一般原則，如明確性原則雖然僅要求法規(guī)內容明確，但移到此處也是可行的。明確性要求承諾的內容明確，而不是讓人無法確定（如后文所述的巧家縣公安局長的承諾）。明確性原則對行政承諾而言，暗含了可操作性的要求。

4.有利于體現(xiàn)行政承諾本身的特性

行政國家誕生以后，傳統(tǒng)的行政行為形式理論受到?jīng)_擊，有限的行政行為形式（新行政手段）選擇自由理論逐漸確立。這種現(xiàn)象反映出理論應當適應現(xiàn)實的需要。在行政承諾型式化的過程中，同樣要體現(xiàn)行政活動應對復雜多變的現(xiàn)實的特點。因此，在承諾的啟動方式中，如果以要式申請為限，則無法體現(xiàn)行政承諾應有的靈活性。就其權限裁量方式而言，有拘束裁量和自由裁量兩大類型。如果承諾包括拘束裁量的情況，那么這種觀點就未顧及行政自課義務的特性。將行政承諾限定于自由裁量領域體現(xiàn)了行政承諾的特性。又如，在面對行政承諾的對象是否是特定的問題上，也應當體現(xiàn)其為行政處理的特性，從而主張對象的特定。

1962年，德國法學會在漢諾威召開第44屆法學年會，會議的主題是“現(xiàn)行公行政上有關告知及承諾的原則是否宜予維持”，此后，Zusage（行政承諾）一詞成為通常意義的法學術語。德國法院的判決主要涉及承諾的拘束力，承諾有否違反法律禁止性的規(guī)定、誠實信用原則和信賴保護原則等問題。鑒于行政承諾制度在德國相對完善的情況，下文的討論主要以德國行政法上的理論和實務為參照。

三、行政承諾型式化的內涵

第44屆德國法學年會作出會議決議將“行政承諾”定義為：“行政機關有權對外作成特定的公權力措施，其本身有權給予人民涉及將來的措施之承諾行為（事先給予的將來拘束）?！钡聡?lián)邦行政法院在判決中認為：承諾是行政機關嗣后作為或不作為受拘束的意思表示，是高權性自我課予義務。⑨日本稱其為“確約”，乙部哲郎認為行政承諾是“行政單方約定將來其行為或不行為，所為課予自我義務之言行”。⑩齊建東：《試論行政承諾的法律治理———信賴保護原則視角下的考察》，《云南行政學院學報》2012年第4期。綜合以上定義，筆者認為，行政承諾是行政主體單方對特定相對人作出的自我課予將來行為或不行為的具有約束力的高權性意思表示。

（一）行政承諾的性質是行政處理

“許諾是否是行政行為是一個有爭議的問題。一種觀點以設立義務的特性為出發(fā)點，認為許諾具有處理性，屬于行政行為（此語境下應為行政處理，或稱行政處分，下同——筆者注）；另一種觀點認為，許諾沒有包含處理行為，而只是答應實施處理行為?！雹賉徳]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第215-216頁?？隙ㄆ涫切姓袨榈膶W者認為，允諾可在公法合同范圍內產(chǎn)生；它可單獨作為合同的內容存在，也可是行政主體單方意思表示，并從屬于公法上的債務關系，或是某一行政行為的準備行為。只要允諾是一個行政行為的預示，那么它就類似“預約合同”，應視為“預先行政行為”或“預約裁定”，允諾本身也是行政行為。②[德]平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學出版社1999年版，第124頁。1987年10月29日，聯(lián)邦德國財政法院作出判決認為，有拘束力的承諾行為應該具有個案的規(guī)制作用，并應視為行政處分。學者W.Schick和H.J.Knack都認為承諾行為是實現(xiàn)帶有明確的拘束意志表示的行政處分，是行政機關在公法領域的個案中對外直接發(fā)生法律效力的公權力措施。③同前注⑨，李介民文，第214-215頁。否定其是行政行為的學者認為，許諾與行政行為的區(qū)別在于，許諾沒有處理或只有部分處理的內容，以行政行為為參照適用其有關的規(guī)定。許諾給行政相對人提示下一步的處理，這種處理具有臨時性。許諾沒有像作為最終處理的行政行為那樣強的約束力。其有限的約束力顯然與行政行為的屬性不符。④[徳]漢斯·丁·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務印書館2002年版，第146-147頁學者F.Ossenbühl和H. Maurer認為承諾行為與行政處分不同，因為它的范圍不像行政處分那樣明確，比行政處分更廣，是欠缺獨立規(guī)范效力的未來展望，像是一種不特定的行政處分。學者H.U.Erichsen和F.J.Peine等不認為承諾行為與擔保的法律性質具有行政處分的屬性，因為它缺乏行政處分的構成要件效力和拘束力。⑤同前注⑨，李介民文，第215頁。

行政承諾的性質是型式化的核心，因為這是建構行政承諾法律制度的邏輯起點。承諾的性質究竟為何？可以說是眾說紛紜、莫衷一是。針對以上問題，筆者嘗試解析如下。

第一，許諾沒有處理或者只有部分處理的內容嗎？

必須注意的是，承諾與承諾的內容并不是一個概念。比如承諾造橋和造橋，前者是行政承諾，后者則是一個事實行為。承諾與決定實施承諾的內容也是兩個不同的行為，比如，海關根據(jù)相對人的咨詢，給予對被咨詢的類別的貨物征收60%的關稅的意思表示，這是行政承諾。⑥德國稅捐方面的法律對承諾的規(guī)定，涉及的主要條文包括《租稅通則》第二百零四條、《所得稅法》第四十二之E條、《關稅法》第二十三條等。日后，在報關中，海關決定對該批貨物征收60%的關稅，這是行政征收?？梢娗昂笫莾蓚€不同的行為，但這兩個行為關聯(lián)緊密。從行政過程來看，行政承諾是下一個行為的前一個行為，處于先前階段。因其具有拘束力且影響了主體間的權利義務，所以具有獨立的意義，不可以簡單地視為內容的準備行為。承諾的內容可能是事實行為、行政法律行為，也可能是準行政行為。這便是行政承諾過程中的兩階段現(xiàn)象。在行政主體作出行政承諾之后，如果出現(xiàn)違法的情況，基于其自我拘束力和權利受到侵害的事實，利害關系人可以尋求救濟。這時我們就可以清楚地感知其處理內容的存在了。以造橋為例，如果只有后一階段的造橋行為，那么造與不造、如何造于承諾無關，甚至完全是由行政主體裁量決定，相對人無從尋求救濟的。但針對特定的相對人承諾造橋不同，如尋求救濟，相對人起訴針對的是行政機關的承諾行為（而不是造橋本身），因為該行為影響了相對人的權利。承諾中即有處理內容的存在。

在曹霞案中，承諾購買保險和購買保險是不同的兩種行為。購買保險是事實行為，如果針對購買保險行為提起訴訟，就會因其為非具體行政行為而無法進入訴訟程序。最高人民法院將“行政允諾”列為訴由，暗含其為具體行政行為的意思。

第二，許諾是公法之債的一種特殊類型嗎？

債的發(fā)生源于公平正義的理念，而行政處理則是行政機關為了達到一定的行政目的所采取的手段。⑦莊國榮：《行政法》，臺北元照出版有限公司2013年版，第554頁。相形之下，行政承諾更符合行政處理的特征。

第三，缺乏對外的直接法律效果，或者說許諾沒有像行政行為為最終處理那樣強的約束力，這種有限的約束力不符合行政行為的屬性嗎？

行政行為的效力分為公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。對于前三種，行政承諾作出之時都具備，執(zhí)行力的落實是在承諾實現(xiàn)的時候。因此，行政承諾這四種效力都是具備的，只不過執(zhí)行力的時間相對常見的行政行為滯后。

對于“缺乏對外的直接法律效果，或者說許諾沒有像行政行為為最終處理那樣強的約束力”的問題，行政承諾中如果行政機關沒有自我拘束的意思，那就不是行政承諾。所以基于誠信原則，承諾對行政機關是有拘束力的，并且在今后的糾紛中，被承諾人可以申請司法救濟，由法院在信賴保護原則的框架下對案件進行審查。認為行政承諾會缺乏對外的直接法律效果的觀點也是不準確的，行政承諾在當事人之間產(chǎn)生或改變了權利義務關系，何謂沒有對外的直接法律效果呢？

行政處分兼有外部和內部效力。外部效力是指行政處分作為規(guī)范當事人的標準。內部效力是指行政處分所規(guī)范的內容所產(chǎn)生的拘束力。一般來說，行政處分的這兩種效力會同時發(fā)生，但也有時間不一致的情況。例如，主管機關于11月21日通知商店于下月1日停止營業(yè)。該決定于11月21日發(fā)生外部效力，商店可以尋求救濟。12月1日，該決定發(fā)生內部效力，屆時相對人不自動履行，主管機關可以強制執(zhí)行。⑧陳敏：《行政法總論》，作者自刊2007年版，第361-362頁。行政承諾作出（發(fā)布或通知相對人）時，對行政機關有拘束力，此時，承諾具有外部效力。在承諾的內容實現(xiàn)時，就是它的內部效力開始發(fā)生的時候。兩種效力的發(fā)生的時間有先后，不足為怪。由此也可見承諾與承諾內容的緊密關系。

由上分析，筆者支持通說，即行政承諾是應該與行政征收、行政確認、行政許可相并列的行政處理的一種。

（二）行政承諾的范圍限于行政裁量領域

行政法學界通說認為行政承諾適用于行政裁量，但是行政裁量是不是承諾的唯一領域呢？拘束行政可否也可納入行政承諾的范圍？德國學者Stelkens認為德國《行政程序法》第三十八條所規(guī)定的行政承諾存在于拘束行政之中。行政承諾的本質是行政機關拘束自己的意思表示，對自己課以在未來為一定行為或不行為的義務。如果在所謂的承諾中，行政機關沒有回旋的余地，即沒有表示自己意志的機會，那么這種所謂的承諾就不是行政承諾，可能是告知這種觀念通知。但是，如果有表示自己意志的機會，那么應該說仍有承諾的可能。⑨陳傳宗：《論行政法上之承諾》，《憲政時代》1991年第1期。

（三）有依職權或依申請兩種啟動方式

德國《租稅通則》、《關稅法》、《資薪稅法》等三部稅法明確規(guī)定承諾須經(jīng)過相對人的申請，但《行政程序法》中沒有作出須申請的規(guī)定。對是否需要經(jīng)過申請才啟動承諾程序的問題，德國學者Pfande所言較有道理，如果沒有一定的申請而要求行政機關主動地為自己設定一定內容的義務，實在是不太可能，而且如果不是針對一定的請求進行回應，這種自發(fā)性的表示往往又成為一種政策性的宣示，也成為行政機關推卸責任的理由。因此，臺灣地區(qū)學者陳傳宗認為作出承諾應當依據(jù)申請，并且以要式申請為宜。值得一提的是，申請人對于申請的事項應該具有承諾利益，這樣有助于行政機關在是否作出承諾時進行各種衡量、判斷。⑩同前注⑨，陳傳宗文，第81頁。

在行政行為的啟動上有兩種方式，一種是依職權，另一種是依申請。在德國，行政承諾的啟動方式是兩種并行的。依申請固然有慎重、安定等優(yōu)勢，但是如果一味強求依申請，排斥依職權的方式，那么行政的靈活性、活力就會縮減。所以，在具體的制度建構時，得視各種情況采用不同的啟動方式。

（四）應當是書面形式

德國《聯(lián)邦行政程序法》第三十八條第一款第一句規(guī)定了承諾需具有書面方式方為有效，因而非書面的口頭的、默示的承諾是無效的。在我國目前的法制和實務狀況下，并行口頭與書面兩種形式，且多以口頭為主。書面形式的要求除了讓行政機關在作出承諾時慎重考慮以外，也可以作為作出承諾的證明。此外，在區(qū)別一個具有法律意義的承諾與政治性的承諾時，這也是一個較為有力的判斷依據(jù)。這樣可讓行政機關重新對兩者選擇做一個慎重的評估，相對人也不會出現(xiàn)因信賴而受到損失的情況。①同上注，陳傳宗文，第82頁。

四、行政承諾型式化外延的反向界定

在德國，行政承諾的表現(xiàn)形式有擔保、拘束力的告知乃至事前裁決、土地交易許可，甚至是大學教師聘用的任用協(xié)議。行政承諾有各種外衣，同樣許多其它的行為也會披著行政承諾的外衣。認清它們之間的區(qū)別才不至于將行政承諾給稀釋、淡化，失去它在行政法上的個性。

在判斷承諾行為是否是行政承諾的時候，表面上看，似乎在認定承諾內容是否是行政承諾，實際上，其中的判斷標準仍然是行政承諾的特征：行政單方?jīng)Q定，針對特定的相對人，自我課予義務，承諾內容具有約束力，屬高權性意思表示，具備行政法上的法律效果等。如我們可以運用行政承諾具有對外效力的特性對“承諾”是否是行政承諾作出判定。如果將承諾分為內部行政承諾與外部行政承諾，認為“內部行政承諾是指行政主體基于內部行政管理關系對內部行政相對人作出的承諾行為”，②葉建明：《行政承諾研究》，中國政法大學2006年碩士論文，第24頁。依據(jù)行政承諾的特征判斷，這種分類是存在問題的。因為行政承諾的本質是一種對外的意思表示。如果在合法情況下，承諾給予公務員升遷、提高生活水準，在沒有特別權力關系理論的國家里，也是一種外部行為。而在我國則認為不是外部行為，因此，該內部承諾不是行政承諾。我國的內部行政行為通過特別權力關系的方式解決，而非通常的一般法律關系。所以，這樣的分類對界定行政承諾的外延是沒有法律意義的。當然，以下的反向列舉并未窮盡所有的非行政承諾形式。

（一）政策性、政治性宣示

承諾是行政機關單方的意思表示，不是公法契約。立法承諾并非行政法上的承諾，政策性或政治性承諾也并非行政法上的承諾，因為它們基本上沒有進行法律評價的可能。如果政治承諾在具體個案上與行政程序相連接，或伴隨一行政程序，其拘束力如何或許應該重新加以評價。要將一個政治承諾和行政承諾加以劃分，必須求諸于具體的個案來加以判斷、確定。③同前注⑨，陳傳宗文，第66-68頁。我們不妨看看以下兩個事例。

事例一：“換屆我承諾”活動

2011年8月7日下午，山東省委組織部舉行“換屆我承諾”活動，面對黨旗向組織、向社會、向廣大黨員干部群眾鄭重承諾：堅持原則，公道正派，認真履行職責，嚴守換屆工作紀律，嚴守組織人事紀律，自覺接受監(jiān)督。同時，在印有承諾內容的橫幅上簽名。④孫大勇：《山東省委組織部舉行“換屆我承諾”活動》，《黨員干部之友》2011年第9期。

事例二：提出四個“更加”

2010年3月5日上午，總理溫家寶在人民大會堂向十一屆全國人大三次會議作政府工作報告時，提出四個“更加”：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧?！?/p>

顯然以上兩種活動都是宣示性的，其中第二個事例的政治意味最濃厚，第一個事例的內容過于寬泛，并沒有具體的自我拘束的內容，而且組織部并不是行政主體，所以它們根本不可能是行政承諾。

（二）抽象行政行為

承諾作為一種行政處分，自然和個案聯(lián)系在一起。也就是說，作為具有拘束意志表示的行政承諾針對的是具體的個案，而不是抽象的規(guī)則。

有人認為抽象行政行為是行政承諾的一種類型。比如，某省交通廳承諾在全省所有高速公路上，交通部門將免費牽引發(fā)生故障的車輛。又如，某縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局承諾建設工程規(guī)劃許可（民房）和臨時建設工程規(guī)劃許可審批時間由20個工作日縮短為15個工作日。⑤同前注⑧，汪燕文。還有一個例子：南通市勞動局實施的“191要就業(yè)”服務承諾，出臺的文件規(guī)定，凡領取《就業(yè)登記表》的失業(yè)職工和已領取《下崗證》的下崗職工，本人迫切要求就業(yè)并對崗位不挑不揀的，15日內為其提供崗位。⑥杜儀方：《行政承諾不履行的法律責任》，《法學論壇》2011年第4期。這三個例子都屬于抽象行政行為，是行政機關制定行政規(guī)范的行為，并不是行政承諾，因為它們面對的不是個案。個案處理是行政處分的典型特征。

馬加爵案、武漢建行網(wǎng)點爆炸案、周克華案中公安部門承諾獎勵舉報人員的行為是不是行政承諾呢？行政行為針對的事務可以分為抽象和具體，針對的相對人按其范圍是否是單個個體，可分為個別、普通兩類。抽象行政行為是抽象、普通的規(guī)制，行政處分是具體（或抽象）、個別的規(guī)制。作為行政處分之一種的“特定范圍的多數(shù)人”或“可確定范圍的多數(shù)人”一般處分是具體、個別（或普通）的規(guī)制。⑦同前注⑧，陳敏書，第319頁。承諾獎勵舉報人員的案件屬于具體、普通的規(guī)制，所以按照通說，是行政處分下的一般處分。雖然三個案件承諾獎勵的行為屬于行政處理（行政獎勵），但由于承諾針對的是不特定的普通對象，所以不屬于行政承諾。溫興利案和陳增月案也是如此。

（三）行政合同

行政承諾是單方的意思表示，不是行政合同。德國學者平特納認為行政承諾是行政機關在將來做某事或不做某事的單方表示。其“可在公法合同范圍內產(chǎn)生；它可單獨作為合同的內容存在，也可作為行政機關單方意思表示從屬于一公法上的債務關系，或為一行政行為進行準備”。⑧同前注②，平特納書，第124頁。行政承諾的特性是單方的意思表示、單方的拘束力。而行政合同是雙方的協(xié)議、合意，因此不可能是行政承諾。

2009年1月1日起施行的《重慶市促進開放條例》第29條明確規(guī)定：“市、區(qū)縣(自治縣)人民政府及其有關部門按照招商引資政策對投資者承諾的重大事項，可以書面形式約定。政府及其有關部門未兌現(xiàn)承諾的，應當依法承擔責任?！?/p>

該條例中的約定性質如何，需要具體分析。如果雙方約定責任，如投資者負擔解決多少勞動者就業(yè)，或完成多少稅收，那應該是一份行政合同。如果比較約定中雙方的責任，投資方責任較輕或幾乎沒有，那么屬于行政承諾的可能性就較大。

（四）事實信息的提供（告知）

政府信息公開法律規(guī)范中的信息提供，一般來說屬于告知的行為。

某自治區(qū)公安廳交警總隊承諾了16項便民措施：對違章停車、臨時停車，經(jīng)民警指出現(xiàn)場立即整改的，不予罰款。這項承諾與《道路交通安全法》第93條相符。某市財稅系統(tǒng)公開承諾財稅機關復議期限為：復議機關收到行政復議申請后，在5個工作日內進行審查，決定是否受理；復議機關自受理申請之日起60日內作出復議決定，經(jīng)批準延長的，延長期最多不超過30日。這項承諾與《行政復議法》第31條的規(guī)定完全一致。這些行為表面上是承諾，由于沒有產(chǎn)生新的法律效果，應該屬于行政事實行為的范疇。⑨同前注⑧，汪燕文。

如果說上述兩項行為都是事實行為，那么它們就應該是事實信息的提供，即單純的告知。實際上，問題并沒有這么簡單。便民措施并不是與《道路交通安全法》第93條完全相符，該法條是這樣規(guī)定的：“對違反道路交通安全法律、法規(guī)關于機動車停放、臨時停車規(guī)定的，可以指出違法行為，并予以口頭警告，令其立即駛離?！睉斪⒁獾氖窃摋l中的字眼是“可以”，便民措施中的“不予罰款”是在該當事實面前的一種無空間的裁量。所以這是裁量權的縮減，其中蘊含了自我課與的任務。如果說是沒有產(chǎn)生新的法律效果，那是誤讀的結果。但這項措施是抽象的規(guī)則發(fā)布，所以并非行政承諾。后一項行為倒類似事實信息的提供。⑩事實信息的提供也有可能是行政處罰，須具體問題具體分析。參見章志遠、鮑燕嬌：《作為聲譽罰的行政違法事實公布》，《行政法學研究》2014年第1期。

（五）事先裁決

事先裁決具有階段性，不是對將來許可行為作出許諾，而是僅就部分的許可要件先作成決定，日后再對其作出終局的決定。承諾行為是行政主體對將來的特定事實預先作出整體判斷、表示觀點，而事先裁決是對特定事實作出決定性的部分處置，是部分判斷。①同前注⑨，李介民文，第217頁。我國臺灣地區(qū)“公司法”第6條規(guī)定：“公司非在中央主管機關登記后，不得成立?！痹摲ǖ?8條第5項規(guī)定：“公司名稱及業(yè)務，于公司登記前應先申請核準……”此即事先裁決的法定內容。

（六）暫時性行政處分

此外，承諾行為與暫時性行政處分非常類似，對于未來不明確的結果，保留作成一終局性決定的機會。兩者的差別在于，承諾行為基于不明確的事實或法律狀態(tài)，行政機關給予的承諾是對將來決定內容事先給出明確結果。而暫時性行政處分基于已發(fā)生事實的蓋然性對外作出的決定，其內容可能與終局性行政處分相同，也可能相反。②同上注，李介民文，第218頁。如我國臺灣地區(qū)“關稅法”第44條第1款規(guī)定：“應征關稅之進口貨物，應于繳納關稅后，予以放行。但本法另有規(guī)定或經(jīng)海關核準已提供擔保者，應先予放行。先予放行即是暫時性行政處分?！?/p>

（七）服務承諾

湖北省交通廳承諾對繳納公路規(guī)費大戶，免費提供送票上門服務。江蘇省高郵市物價局提出“文明辦公，文明服務”的服務承諾。全面推行辦公文明用語和禁用非文明用語活動，使全體機關人員都自覺做到：接聽好每個電話，接待好每位來訪者，努力做到“來有問聲、問有答聲、走有送聲”，充分體現(xiàn)機關的文明形象。③王青斌、陶楊：《行政承諾制度研究》，《行政法論叢》（第10卷），法律出版社2007年版，第255頁。

不論是免費提供送票上門服務，還是推行辦公文明用語和禁用非文明用語活動都沒有產(chǎn)生行政法上的效果，即沒有產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關系，所以他們貌似行政承諾，其實是行政事實行為。

五、行政承諾型式化中的過程規(guī)范

違法的承諾是無拘束力的，但例外的情形下，依照誠實信用原則和信賴保護原則的要求，出于對相對人的保護，行政機關仍須受到承諾內容的制約，這是對違法承諾的一種處置。行政承諾的法律控制要求行政機關在作出行政承諾的時候，在法律規(guī)定的范圍內依法行政，樹立行政機關的信譽。在行政承諾型式化中，可以從以下幾個方面進行過程規(guī)范。

（一）權限

越權無效是對行政主體的行政行為的要求，越權的情況有：地域越權、事務越權、級別越權以及無權限。越權無效包括廣義的和狹義的越權無效。前者涵括狹義的和可撤銷的承諾，后者僅指重大和明顯的越權無效的承諾。

事例一：區(qū)政府承諾減免規(guī)費及調節(jié)稅

1992年，湖南省衡陽市南岳區(qū)政府為了興建“南岳小商品批發(fā)市場”，出臺了關于招商引資的“第43號”紅頭文件，文件中承諾“減免一切規(guī)費及投資方向調節(jié)稅”。但政府卻無法兌現(xiàn)其承諾，導致客商上訪10多年，領導批示20多次，官司30多起。④同前注⑧，杜儀方文。

該案件涉及區(qū)政府和稅務部門及其他政府部門的級別權限問題。區(qū)政府并沒有減免一切規(guī)費及投資方向調節(jié)稅的權限，這屬于部門權限，區(qū)政府不能越俎代庖。如果非要勉強說上級機關對投資人作了間接承諾，考察其法律性質可得知應屬觀念通知，而非行政處分的行政承諾。

事例二：德國對公務員待遇的承諾

《德國聯(lián)邦公務員法》第183條規(guī)定，公務員只能取得依俸給法所規(guī)定的俸額和法律規(guī)定程度的生活照顧。如果行政機關作出承諾給予公務員超過俸給法所規(guī)定的俸額和法律規(guī)定程度的生活照顧，這個承諾就違反了法律的禁止性規(guī)定，屬于無權限承諾的情況。但從文義解釋來看，對于非物質以外的事項擔保，如任命、升遷等，只要不違反強行性的法律規(guī)定和公序良俗，或對一個事實上沒有給付可能的事項擔保，都應該是合法的。⑤同前注⑨，陳傳宗文。

事例三：內部管轄權的分配

1989年12月13日，德國聯(lián)邦財務法院判決認為，稅捐機關的承諾行為產(chǎn)生拘束力的要件有三：“……三、給予承諾行為者，必須是有管轄權之公務員或機關首長，且會在日后課稅程序中作成決定?！比绻麅炔抗茌牂喾峙渲校鞒龀兄Z的內部公務員無管轄權很公然、明顯，那么其所作的對外承諾，應自始無效。但在1981年1月29日，德國聯(lián)邦財務法院作出判決認為，逾越行政內部簽名規(guī)定的權限所作出的對外承諾，并不妨礙課稅決定的效力。理由為無內部管轄權的公務員違背內部的事務分配權限，違反內部法的情節(jié)并不明顯。另外，在現(xiàn)實生活中，有權對外代表機關的稱為職務擔當者，不僅包括機關首長，還有業(yè)務單位主管和業(yè)務承辦人員等，只要在年度業(yè)務分配計劃中有權限在相關的公文業(yè)務上署名的人就屬于職務擔當者。⑥同前注⑨，李介民文，第209頁。

（二）手段與目的的平衡

在行政過程中，行政主體會利用各種手段實現(xiàn)行政目的。但在目的的實現(xiàn)過程中常常會涉及公共利益與個人利益之間的平衡。相對人獲取的個人利益不能大于公共利益，這也是比例原則的要求。同時，如果在進行行政承諾的過程中，行政主體運用的手段所導致的成本要大于相對人的利益時，承諾應不得作出。

事例一：違反成本上限

1997年，湖北省鄂州市楊葉派出所與轄區(qū)單位簽訂責任書，明確雙方的治安責任以及權利義務。派出所承諾：如果被承諾企業(yè)被敲詐勒索、哄搶，派出所將賠償一切直接財產(chǎn)損失，并通過賦予相對人在派出所不兌現(xiàn)承諾時要求賠償?shù)臋嗬?。此舉被稱為“楊葉模式”。⑦余凌云：《從行政契約視角對“楊葉模式”的個案研究——治安承諾責任協(xié)議》，《公安大學學報》2000年第4期，第45-46頁。這種模式體現(xiàn)了行政的用心良苦，但是，承諾逾越了限度。顯然，設想該鎮(zhèn)如果同時發(fā)生幾起這樣的案件——當時治安不好完全可能，派出所為此賠償一切直接財產(chǎn)損失，以該派出所的財力很有可能讓其破產(chǎn)或不能運轉。這就損及派出所所代表的公共利益。在成本和收益之間，成本大于收益。本案承諾有實際效果但不等于合乎限度。

事例二：違反時間上限

當?shù)聡惥铏C關對納稅人所提出的請求可能妨礙到其依法定時間核課稅捐的根本義務時，稅捐機關必須拒絕作出承諾。⑧同前注⑨，李介民文，第221頁。同樣，如果行政承諾的履行有礙于行政目標的及時實現(xiàn)，那么，行政主體也必須拒絕作出承諾。時間上限是對相對人和行政主體雙方的要求。

（三）行為明確性

法治國要求法律符合明確性原則，同樣在行政承諾領域也適用。因為只有承諾的內容明確，才能讓相對人有所適從，達到法治安定的狀況，讓其有一個穩(wěn)定的預期。

2012年5月14日，云南巧家縣公安局召開新聞發(fā)布會，局長楊朝邦表示“可以以一個局長的名義和自己的前程擔保”趙登用是5月10日白鶴灘鎮(zhèn)花橋社區(qū)便民服務大廳爆炸案的嫌疑人。⑨王秋實：《委托北京律師赴云南巧家縣人民法院提起名譽權訴訟 趙登用家屬起訴云南巧家警方索賠200萬元》，《京華時報》2012年9月3日第016版。楊局長的承諾符合行政承諾的多種特征，但并不符合行為明確性的要求，因為以局長名義和前程擔保是指引咎辭職還是在局長崗位上工作到退休或其他內容并不清晰。并且楊局長承諾時針對的是普通對象，與行政承諾的內涵不符。當然也無法通過行政訴訟追究楊局長的責任。

（四）相關法律原則

一般來說，因為行政承諾對于相對人而言是授益行政行為，所以并沒有干涉保留的存在，不必適用法律保留原則。但是當承諾涉及到第三人的利益的時候，尤其是對第三人利益有損害的時候，為了保障其利益，應該遵循法律保留原則。依法行政原則要求行政機關遵守法律優(yōu)越原則：作成該行為的依據(jù)和內容不得違背法律或一般法律原則，即承諾的內容不得違反法律禁止性規(guī)定或誠實信用原則（如1961年8月4日德國聯(lián)邦財務法院作出判決認為：承諾的拘束力來自于誠實信用原則）、信賴保護原則。⑩同前注⑨，陳傳宗文。

（五）程序

《德國聯(lián)邦行政程序法》第38條規(guī)定：“作出所許諾的行政行為之前，因法規(guī)需要而需要聽證參加人，需要另一行政機關或委員會共同參與的，則行政許諾僅在聽證參與人，得到另一行政機關或委員會共同參與之后方可作出?！币虼耍诔兄Z涉及第三方的利益時，需要其參與承諾程序，以免在行政機關和申請人之間造成秘密操作的結果而損害第三方的利益。此外，如有時限、其他步驟等一些程序方面的要求也須遵循。當然包括內部討論、呈報等內部程序。

（六）救濟途徑

對行政承諾存在的問題不服，可以通過行政復議或行政訴訟尋求救濟。在后一途徑中，當事人可以利用撤銷訴訟、確認訴訟、履行訴訟三種訴訟類型，提起訴訟請求加以救濟。但是，如果出現(xiàn)法律、政策的變化或重大事件的發(fā)生而導致行政主體改變或撤回行政承諾，相對人不得提起撤銷訴訟。

六、結　語

回顧行政承諾的歷史，它其實并不是新鮮事物。在我國現(xiàn)階段為何成為高頻詞匯？其中既有行政主體為達成行政目標的需要，也有行政法律制度失卻規(guī)范的因素。從行政法學的角度來看，如果將各種自稱為承諾的現(xiàn)象囊括到行政承諾項下，行政承諾就會喪失自己的專業(yè)特征，失去了作為行政法學概念的意義，該概念將不堪重負，終有坍塌的可能。

行政行為型式化的高級發(fā)展是其法制化、制度化。目前，我國相關的制度有限，大多出現(xiàn)在各地的規(guī)范性文件中，相關法典（如復議法、行政訴訟法、行政強制法等）中并無有關行政承諾的法條，而且行政承諾與久釀不出的行政程序法極有可能失之交臂。因此，面對“承諾之?！保姓兄Z型式化的前景不可不謂道遠而任重。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2014）08-0049-14

袁文峰，惠州學院政治法律系副教授，法學博士。

*本文系2013年度國家社會科學基金項目“公共私營合作制在我國的實踐及其行政法難題研究”（項目編號：13BFX 036）的階段性成果。