法 言

關于法律援助受援人分擔費用制度幾個基本問題的研究（二）：中外制度比較

法律援助受益覆蓋面是衡量一個國家和地區(qū)法律援助制度發(fā)達程度的一個重要尺度。在我國，關于如何確定法律援助的受益覆蓋面，經歷了一個發(fā)展變化過程。在國外和境外，為了確定法律援助的受益覆蓋面和受援人范圍，使真正有需要的人能夠享受到法律援助服務，最常用的方法就是根據一定時期的公民收入狀況和法律服務價格變動狀況，來設定并動態(tài)調整法律援助經濟困難標準，決定是否需要受援人分擔費用。通過查證、詢問41個國家（其中發(fā)達國家29個、發(fā)展中國家12個）和我國香港、臺灣地區(qū)確定法律援助受益覆蓋面與是否實行法律援助受援人分擔費用的做法，在不同國家和地區(qū)又有不同做法。

一、實行全免費的法律援助

即規(guī)定一個相對固定的法律援助經濟困難標準或者同時將一些特殊情況“推定”為符合這一標準，凡是符合這一標準的人就有資格獲得全免費的法律援助。亦即法律援助費用全部由法律援助機構承擔，不需要受援人承擔任何費用。

在查證的41個國家中，已知實行全免費法律援助的國家16個，其中發(fā)達國家8個，約占所查證發(fā)達國家數(shù)量的28%，分別是：新加坡、韓國、盧森堡、丹麥、希臘、塞浦路斯、匈牙利、瑞士；發(fā)展中國家8個，約占所查證發(fā)展中國家數(shù)量的67%，分別是：印度、越南、菲律賓、南非、印度尼西亞、拉脫維亞、斯洛伐克、斯里蘭卡。

這些國家實行全免費法律援助的理由是：法律援助的宗旨既然是為了保證經濟困難者有平等獲得法律服務的權利，其本質就應該是免費服務，而且法律援助經濟困難標準本身總會有相對性、不確定性，公民的收入狀況也往往無法精確查明，如果還規(guī)定由受援人分擔一定費用，將會造成法律援助經濟困難標準不統(tǒng)一，也因收入和財產計算復雜給法律援助機構審查受援人經濟困難狀況帶來很大的操作不便。在這些國家，如果法律援助機構認為需要擴大受援覆蓋面，便會在堅持法律援助無償性原則的前提下，放寬法律援助經濟困難標準，將收入稍高但仍然無力支付法律服務費用的困難人群納入到法律援助經濟困難標準之內，使其也能獲得免費的法律援助。

如韓國《法律援助案件管理條例》就將農民、漁夫和低于六級的公務員等人群規(guī)定為“推定經濟困難者”納入法律援助對象，也將月平均收入為100萬韓幣或低于100萬韓幣的工人或小商人作為法律援助對象，并隨著法律援助機構可獲得的財政資源多少而動態(tài)調整這種經濟困難標準。在印度，按照《法律援助法》的規(guī)定，任何起訴或應訴的人，只要符合以下任何一項或全部條件，即可獲得免費法律援助：（1）法定種姓或法定部族的成員； （2）人口拐賣的受害者或《憲法》第23條所提及的乞丐； （3）婦女和兒童； （4）精神病人和其他殘疾人； （5）重大災難、種族沖突、等級暴亂、洪水、旱災、工業(yè)事故的受害者； （6）產業(yè)工人； （7）被監(jiān)護人包括被收容所監(jiān)護、由青少年之家監(jiān)護、由精神病院或精神療養(yǎng)院監(jiān)護； （8）年收入少于2.5萬盧比、其所涉案件由除最高法院以外其他法院受理的人（各邦政府可以作出高于此數(shù)額的規(guī)定，如Gujarat邦政府于1997年公告規(guī)定此數(shù)額為5萬盧比）；年收入少于5萬盧比、其所涉案件由最高法院受理的人（中央政府可以作出高于此數(shù)額的規(guī)定）。目前，印度有權獲得法律援助的人群占到貧困人口的83.5%。

二、實行全免費和受援人分擔費用的法律援助

該種做法規(guī)定一個有上下限即有一定跨度的階梯型法律援助經濟困難標準，以反映法律援助經濟困難標準的層次性，并賦予其階段性和可調性，籍以達到擴大法律援助受益覆蓋面的目的。在下限之下的人能夠獲得全免費的法律援助，即法律援助費用全部由法律援助機構承擔，不需要受援人承擔任何法律援助費用；而在下限到上限之間的人則只能獲得分擔費用的法律援助，其所獲得法律援助所需要的費用由法律援助機構和受援人共同承擔，即受援人需要分擔一部分法律援助費用。

在查證的41個國家中，已知同時實行全免費和受援人分擔費用法律援助的國家共25個，其中發(fā)達國家21個，約占所查證29個發(fā)達國家數(shù)量的72%，分別是：美國（個別州）①美國除紐約州等個別州外，大部分州并沒有實行受援人分擔費用制度。為敘述方便，本報告將其列入。、比利時、德國、日本、西班牙、瑞典、葡萄牙、捷克、法國、馬耳他、奧地利、斯洛文尼亞、芬蘭、挪威、愛爾蘭、意大利、加拿大（部分省）、澳大利亞、新西蘭、英國、荷蘭；發(fā)展中國家4個，約占所查證12個發(fā)展中國家數(shù)量的33%，分別是：立陶宛、波蘭、羅馬尼亞、馬來西亞。我國香港及臺灣地區(qū)也屬此列。

在這些國家和地區(qū)，在法律援助分擔費用方面已經形成了比較完善的制度和做法。它們一般都根據本國一定時期的經濟發(fā)展水平和居民生活水平，參考本國或地區(qū)的法律服務價格，確定了在一定時期內的法律援助經濟困難標準，并根據申請人的經濟困難程度，來確定申請人免交或者分擔法律援助費用的相應幅度，以決定哪種收入或財產水平的人完全不需要交納法律服務費用即可獲得法律援助、哪種收入或財產水平的人可以根據其經濟狀況適當分擔一定法律服務費用便可獲得法律援助，使本國或地區(qū)的法律援助受益覆蓋面保持在一定范圍之內。而且，這種經濟困難標準和分擔費用比例并不是固定不變的，立法或有關部門經常對法律援助經濟困難標準和分擔費用的比例作出相應調整，使它們具有階段性和可調性。這種調整一般視該國家或地區(qū)的經濟狀況、法律援助機構所獲得的資金狀況、法律服務價格的變動等情況而定。當經濟景氣或法律援助資金充足時，標準會相應調低，即經濟條件相應放寬，以使更多的人能夠獲得法律援助；在經濟不景氣或法律援助資金被削減時，標準會相應調高，以保證有限的資金能夠用于最需要法律援助的人身上，使他們能夠享受到這種權利。

在歷史上，法律援助制度起源于英國，法律援助受援人分擔費用制度也發(fā)端于此。英國1949年《法律援助和法律顧問法》、1988年《法律援助法》和1999年《獲取司法正義法》均對此有相應規(guī)定并且每隔一段時間分擔標準都有所變化。例如，根據英國有關法律規(guī)定，從1995年4月10日起，受援人可以獲得法律援助的情況分為幾類：（1）有資格獲得法律咨詢與幫助方式的經濟困難標準：一個人所擁有的可處理資產在無扶養(yǎng)負擔者為不超過1000英鎊、有一位受扶養(yǎng)者為不超過1335英鎊、有兩位受扶養(yǎng)者為不超過1535英鎊（每增加一位受扶養(yǎng)者增加100英鎊），每周可處理收入不超過72英鎊時，則有資格獲得法律咨詢與幫助方式的法律援助；（2）有資格獲得“代理方式的法律幫助”的經濟困難標準：一個人所擁有的可處理資產在無扶養(yǎng)負擔者為不超過3000英鎊、有一位受扶養(yǎng)者為不超過3335英鎊、有兩位受扶養(yǎng)者為不超過3535英鎊（每增加一位受扶養(yǎng)者增加100英鎊），每周可處理收入不超過156英鎊時，則有資格獲得“代理方式的法律幫助”（ABWOR），同時，如果每周可處理收入達到64英鎊，則無分擔費用，但如果介于64英鎊與156英鎊之間，則每周的分擔費用為超過64英鎊的超額收入的1/3；（3）有資格獲得民事法律援助的經濟困難標準：如果申請者每年的收入不超過2425英鎊，或者處于2425英鎊與7187英鎊之間（人身傷害案的收入限額為7920英鎊），則有資格獲得民事法律援助，在法律援助證書有效期間，以后每月分擔費用為超過2425英鎊的超額部分的1/36，從超過3000英鎊的超額部分中分擔費用；（4）獲得免費刑事法律援助的經濟困難標準：申請者的收入限額為平均每周48英鎊（沒有收入限額的上限），資產限額為3000英鎊（沒有收入限額的上限），獲得法律援助以后每周的分擔費用為收入的1/3或每周可處理收入超出47英鎊的部分每3英鎊收取一部分，從超過3000英鎊的超額部分中分擔費用。

在荷蘭，根據《關于政府資助的法律援助法案（法律援助法）》第36條的規(guī)定，獨居的人如果其收入不高于2030荷蘭盾，則有權獲得法律援助，對與一人或多人共同居住的人，這一限額為2900荷蘭盾；相反，財產數(shù)額超過1.4萬荷蘭盾的獨居的人，不能申請法律援助，在其他所有情況下，這一限額為2萬荷蘭盾。該法第37條還詳細規(guī)定了每月收入為1715荷蘭盾到2800荷蘭盾之間的法律援助受援人應支付的分擔費用的具體數(shù)額。

我國香港地區(qū)在借鑒英國、加拿大、澳大利亞等國做法的基礎上制定了法律援助經濟困難標準和分擔費用辦法。主要是根據當事人的經濟困難程度，在立法和實踐上明確將法律援助劃分為普通法律援助計劃和法律援助輔助計劃兩大部分。規(guī)定不同經濟條件的人可以獲得不同類別的法律援助服務和分擔不同比例的法律服務費用，并根據實際情況多次以立法形式對經濟條件的最高限額作出調整。

根據香港普通法律援助計劃，在民事法律援助方面，任何財務資源低于2萬港幣的人士，都可以獲得免費的法律援助；任何財務資源超過介乎20001至162300港幣的人士在獲得普通法律援助服務時，均需要按照規(guī)定的分擔費比率（目前分為7個等級）交納一部分分擔費用。目前，2.1萬至4萬之間需固定繳納1000港幣，4.1萬至6萬之間需固定繳納2000港幣，6.1萬至162300元之間則按照每上升2萬元分別按5%、10%、15%、20%、25%的分擔費比率繳納分擔費，但最高為40757港幣。不過，如案件屬于因違反《香港人權法案條例》或《公民權利和政治權利國際公約》適用于香港的范圍而引起爭論且有充分依據的，則法律援助署署長可以免除上述財務資源上限的規(guī)定。在刑事法律援助方面，申請人所須繳付的分擔費的計算方法與民事法律援助一樣，即使申請人的財務資源超過162300港幣，署長仍可運用酌情權給予其法律援助，但申請人須繳付的分擔費為其經評估的財務資源的若干百分比，即介乎30%～67%左右。

從1984年開始，香港還實行了特別的分擔費用制即法律援助輔助計劃。這項計劃針對的對象是不符合法律援助經濟困難標準上限的“夾心階層”人士，即申請人的財務資源必須超過162300港幣但低于450800港幣。這類人士盡管經濟上不符合法律援助要求，但如果是傷亡索償案件，或因醫(yī)療、牙科或法律專業(yè)人員疏忽而提出的索償訴訟，而且有關索償額超過或很可能超過6萬港幣；或者根據《雇員補償條例》提出的索償訴訟（索償額則沒有規(guī)限），便可以獲得法律援助。這項計劃在財政上自給自足，經費來自申請人在接受法律援助時所繳付的分擔費和在法律援助訴訟中替申請人討回的賠償或補償所扣取的款項。申請人在接受法律援助后，須繳付40575港幣的中期分擔費。假如申請人敗訴，中期分擔費會用作支付申索所導致的訟費。除非支付訟費后有余款，否則申請人不會獲發(fā)還有關款項。假如申請人獲判勝訴，法律援助署會從替申請人討回的賠償中扣取10%，撥入法律援助輔助計劃的經費基金；但假如案件能夠在聘請大律師前和解，則上述百分比將會減半為6%。此外，申請人的所有法律費用（包括未能向對訟一方收回的訟費），均會從替受助人所討回的賠償中扣除。然而，法律援助署會先把申請人已繳付的申請費及中期分擔費減去，然后再從賠償金中扣除申請人應付的法律費用余額。法律援助輔助計劃意義上的分擔費用實際上類似于律師風險收費和勝訴酬金制度。

三、我國確定法律援助受益覆蓋面的做法及實行受援人分擔費用制度的探索

在我國，關于如何確定法律援助的受益覆蓋面，經歷了一個發(fā)展變化過程。在法律援助制度建立初期，主要是1994年初至2001年第二次全國法律援助工作會議召開之前這段時間，考慮到政府財政投入有限，為了彌補法律援助經費不足，1997年5月21日《司法部關于開展法律援助工作的通知》指出：法律援助是指在國家設立的法律援助機構的指導和協(xié)調下，律師等法律服務人員為經濟困難或特殊案件的當事人給予減、免收費提供法律幫助的一項法律制度；有充分理由證明為保障自己合法權益需要幫助，且確因經濟困難無能力或無完全能力支付法律服務費用（公民經濟困難標準由各地參照當?shù)卣块T的規(guī)定執(zhí)行）的公民，可以申請法律援助；受援人因所需援助案件或事項的解決而獲得較大利益時，應當向法律援助機構支付服務費用。在實踐中，由于各地的法律援助經濟困難標準基本是按照當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€執(zhí)行，所以，當時的法律援助受益覆蓋面基本限于低保人群。按照當時的制度設計，法律援助既包括免費的法律服務，也包括部分有償即減收費的法律服務（不同于國外實行的分擔費用制度），還包括了利益返還。在法律援助制度剛剛起步、政府財政投入資金和法律援助社會動員力量不足的情況下，這樣一種多軌并行的制度設計，對于彌補法律援助經費不足，對于推動各地開展法律援助工作，起到了積極作用。不過，由于法律援助減收費和律師服務減收費的界限不明確，許多法律援助機構和人員直接將法律援助減收費等同于律師服務減收費，一些地方還出現(xiàn)了基于利益驅動而向受援人亂收費的現(xiàn)象。為了避免法律援助混同于有償法律服務、影響法律援助社會形象，司法部在2001年10月召開的第二次全國法律援助工作會議上明確指出，法律援助與一般法律服務的最大區(qū)別，就在于法律援助是無償?shù)模话惴煞帐怯袃數(shù)?，法律援助機構人員不能像律師事務所律師那樣對社會提供有償服務。如果法律援助機構人員提供有償服務，就會混淆兩者的界限，破壞法律服務的秩序，使法律援助偏離方向，失去群眾的信任，失去政府的信任，違背法律援助的性質。2003年9月1日起施行的國務院《法律援助條例》在總結我國法律援助工作成功做法和借鑒國外境外法律援助立法經驗的基礎上，授權各省級人民政府根據本行政區(qū)域經濟發(fā)展狀況和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定法律援助經濟困難標準，并明確規(guī)定法律援助是“無償法律服務”，不包括緩收費、減收費和利益返還。至此，我國在確定法律援助受益覆蓋面方面便形成了按照法律援助經濟困難標準只實行全免費法律援助、禁止法律援助機構辦理有償案件的現(xiàn)行做法。

在實踐中，各地已由初期的單純“按照”“線”，發(fā)展為“按照”與“參照”“線”并存，或“參照”“線”與“推定”相結合的模式確定法律援助經濟困難標準?！熬€”是指參照（或依照、少數(shù)地方仍然只“按照”）縣級以上人民政府確定的城鄉(xiāng)居民最低生活保障線或者城市居民最低工資標準、農村居民上年度人均純收入；“推定”是具體列舉符合經濟困難標準的人員和經濟困難情形或者由有關部門開具經濟困難證明即認為符合法律援助經濟困難標準，這種經濟困難證明也大多以低保線作參照。由于按照這樣的標準，法律援助的對象基本上限于最困難的低保和低收入人群，因此，在需要擴大法律援助覆蓋面時，則通過建立法律援助經濟困難標準和補充事項范圍動態(tài)調整機制，在低保線或者最低工資標準等“線”的基礎上，以倍數(shù)相乘，將稍微高于低保線或者最低工資標準但無力自行支付法律服務費用的困難人群納入到法律援助經濟困難標準之內，使其也能獲得免費的法律援助。浙江、上海、廣東、江蘇、河南等省市，有的按照最低工資標準執(zhí)行，有的以低保線的1倍至3倍標準執(zhí)行。江蘇、河南兩省是典型的“線”與“推定”相結合模式。江蘇省規(guī)定：法律援助經濟困難標準，按照當?shù)厝嗣裾?guī)定的最低生活保障標準執(zhí)行。設區(qū)的市人民政府為擴大受援人范圍，可以根據本地區(qū)的實際情況調整公民獲得法律援助的經濟困難標準。同時明確將6類人員推定為經濟困難無能力承擔法律服務費用的法律援助對象：農村“五保”對象；社會福利機構中由政府供養(yǎng)的人員；無固定生活來源的重度殘疾人；正在享受最低生活保障待遇的人員；領取設區(qū)的市、縣（市）總工會發(fā)放的特困證的職工；依靠撫恤金生活的人員；法律、法規(guī)規(guī)定的其他人員。河南省《關于確定全省法律援助范圍和經濟困難標準意見的通知》要求各地經濟困難標準應高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实?0%以上，并明確了幾種不再審查經濟困難條件的情形，即持有民政部門發(fā)放的《城市居民最低生活保障證》、《農村居民最低生活保障證》（或《農村特困戶救助證》）、《五保戶供養(yǎng)證》的；可證明是在養(yǎng)老院、孤兒院等社會福利機構中由政府供養(yǎng)的；農民工申請支付勞動報酬、工傷賠償和人身損害賠償?shù)模恢鲝堃蛞娏x勇為行為產生的民事權益的。

值得一提的是，為了擴大法律援助受益覆蓋面，深圳市在制度設計上作出了探索。2009年5月1日施行的《深圳市法律援助條例》提出了施行輔助性法律援助，并對此類案件既收取每案受理費600元，又對通過輔助性法律援助獲得收益的受援人，由法律援助機構向其收取所獲凈收益總額的8%（調解和解結案的5%）費用。這個輔助性法律援助的初衷是將經濟相對困難的“夾心階層”納入到法律援助范圍，解決他們打不起官司的問題。其條件一是家庭經濟狀況高于深圳市規(guī)定的經濟困難標準，但低于深圳市上年度在崗職工月平均工資（即家庭人均月收入低于4205元的）；二是爭議標的不低于3萬元；三是符合輔助性法律援助的案件范圍（即國務院《法律援助條例》所規(guī)定的全免費案件范圍）；四是案件必須具有勝訴可能和執(zhí)行可能。這種做法借鑒了香港在分擔費用制度方面并非核心的法律援助輔助計劃的某些做法，類似于律師風險收費和勝訴酬金制度以及受援人受益返還制度，既同我國法律援助制度建立初期曾經出現(xiàn)過的“減收費”有著明顯區(qū)別，也不屬于真正意義上的受援人分擔費用制度。

（責任編輯 趙海鷗）