上海市閘北區(qū)司法局課題組

基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作研究與思考

習(xí)近平總書(shū)記指出，各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平，不斷推進(jìn)各項(xiàng)治國(guó)理政活動(dòng)的制度化、法律化。十八屆三中全會(huì)提出，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?；鶎訄?zhí)法者是基層執(zhí)法工作的主體，處在黨政工作的第一線，是國(guó)家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者?；鶎訄?zhí)法者的法律素質(zhì)和水平一定程度上代表著政府依法行政的水平，影響著法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。加強(qiáng)基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作，切實(shí)提高基層執(zhí)法者的法律素質(zhì)和執(zhí)法水平，對(duì)增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力具有積極意義。

一、新形勢(shì)下加強(qiáng)基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作的重要性

基層執(zhí)法者是政府法律和政策的執(zhí)行者，實(shí)際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由基層執(zhí)法者作出，各種社會(huì)矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并由基層執(zhí)法者處理和化解。因此，提高基層執(zhí)法者的法治意識(shí)和法律素質(zhì)尤為重要。

（一）基層執(zhí)法者學(xué)法用法，是做好新時(shí)期普法依法治理工作的需要。基層執(zhí)法者主要是基層公務(wù)員，也是“六五”普法對(duì)象的重中之重,同時(shí)，也是法律知識(shí)最具體、最直接的詮釋者和傳播者。人民群眾在接受基層執(zhí)法者的工作同時(shí)，就是在了解法律內(nèi)容，切身感受法律效力與效率的過(guò)程，而這一過(guò)程比接收一本資料、聽(tīng)一堂法制課對(duì)其影響要大得多，對(duì)其法律意識(shí)的培養(yǎng)，效果要好得多。因此，基層執(zhí)法者在工作崗位上依法行政、依法管理、依法履行職責(zé)，是最有效的法制宣傳教育。

（二）基層執(zhí)法者學(xué)法用法，是提高基層執(zhí)法者依法行政建設(shè)的需要。經(jīng)過(guò)多年的法制宣傳教育，廣大基層執(zhí)法者的法律素質(zhì)、法治意識(shí)得到明顯提高，依法行政和依法管理的能力和水平得到明顯增強(qiáng)。但是，存在的問(wèn)題仍然不少，個(gè)別單位、個(gè)別基層執(zhí)法者法治意識(shí)和法治觀念還比較淡薄，運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)事務(wù)的能力還不強(qiáng)，重權(quán)輕法、以權(quán)壓法的思想和行為還不同程度地存在。當(dāng)前，行政復(fù)議案件中有很大一部分是由于基層執(zhí)法者的不作為、亂作為和不依法行政行為引發(fā)的。加強(qiáng)基層執(zhí)法者學(xué)法用法是推進(jìn)依法行政的要求，也是打造一支勤政廉政、務(wù)實(shí)高效干部隊(duì)伍的有效途徑。

（三）基層執(zhí)法者學(xué)法用法，是促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的需要?；鶎訄?zhí)法者學(xué)法用法，有利于運(yùn)用法律手段來(lái)化解社會(huì)矛盾、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系和規(guī)范社會(huì)行為，維護(hù)公民合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義?；鶎訄?zhí)法者學(xué)法用法，模范地遵守憲法和法律，努力維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，不僅為社會(huì)和廣大人民群眾遵紀(jì)守法樹(shù)立榜樣，更是以實(shí)際行動(dòng)，贏得廣大人民群眾對(duì)法律的尊重和對(duì)執(zhí)法者的信任, 為促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮積極作用。

二、基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作現(xiàn)狀——以閘北區(qū)為例

2013年7月，上海市閘北區(qū)司法局成立專項(xiàng)課題組，致力研究行政執(zhí)法方面的課題，8月對(duì)本區(qū)基層執(zhí)法者的法律素質(zhì)狀況和法律需求開(kāi)展了一系列調(diào)研活動(dòng)。一是走訪區(qū)作風(fēng)建設(shè)推進(jìn)辦公室，收集2011年、2012年全區(qū)行政執(zhí)法部門(mén)的區(qū)作風(fēng)建設(shè)萬(wàn)人百企評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)；二是到相關(guān)部門(mén)召開(kāi)座談會(huì)，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷；三是委托市行政法制研究所設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，對(duì)閘北區(qū)行政執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行廣泛調(diào)查。調(diào)查問(wèn)卷發(fā)放對(duì)象主要由區(qū)人大代表、相關(guān)政府部門(mén)公務(wù)員、社區(qū)居民組成。

（一）取得的成績(jī)。通過(guò)調(diào)研，課題組認(rèn)為，閘北區(qū)各行政執(zhí)法部門(mén)在規(guī)范和改進(jìn)行政執(zhí)法方面取得了很大成績(jī), 行政執(zhí)法整體狀況明顯改觀；隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法水平進(jìn)一步提高；執(zhí)法作風(fēng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變；執(zhí)法效率和質(zhì)量明顯提高。特別是在行政訴訟和行政敗訴案件的數(shù)量、比例上，均低于全市平均水平，如2011年，閘北區(qū)法院受理行政案件70件，其中涉及閘北區(qū)7個(gè)行政機(jī)關(guān)67件案件，與2010年涉及9個(gè)機(jī)關(guān)共90件案件相比，下降幅度為25.56%。2011年審結(jié)的案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴率為7.25%，低于當(dāng)年全市區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)平均敗訴率8.31%近一個(gè)百分點(diǎn)。

（二）存在的問(wèn)題及原因分析。雖然閘北區(qū)的行政執(zhí)法方面取得一定的成績(jī)，但還存在不少問(wèn)題，如：47.5%的人認(rèn)為基層執(zhí)法者的法律意識(shí)不強(qiáng)，27.8%的人認(rèn)為基層執(zhí)法者不能依法辦事；70.5%的人認(rèn)為加強(qiáng)基層執(zhí)法者的法律培訓(xùn)是提高基層執(zhí)法者依法行政能力的主要途徑，92.33的人認(rèn)為法律培訓(xùn)走過(guò)場(chǎng),沒(méi)有實(shí)際效果已經(jīng)成為基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作的最主要問(wèn)題。據(jù)調(diào)查分析，基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作還存在對(duì)學(xué)法用法工作的重視不夠，缺乏對(duì)法律培訓(xùn)需求的分析、培訓(xùn)內(nèi)容和方法比較單一、師資力量比較薄弱，管理體制機(jī)制不順。

1、認(rèn)識(shí)不清，定位偏差。有的基層執(zhí)法者沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)到學(xué)法用法對(duì)所從事事業(yè)的重要性，將學(xué)法作為一項(xiàng)軟任務(wù)，認(rèn)為自己在基層，執(zhí)法工作任務(wù)重時(shí)間緊，憑經(jīng)驗(yàn)就可以應(yīng)付工作，學(xué)法用法的積極性和主動(dòng)性不強(qiáng)。有的基層執(zhí)法者將學(xué)法用法工作浮于表面，用聽(tīng)了多少次報(bào)告作為自己學(xué)法的成績(jī)，沒(méi)有從學(xué)用結(jié)合和依法行政、推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程的層面上對(duì)待學(xué)法用法。

2、方法陳舊，實(shí)效性差。執(zhí)法者學(xué)法缺乏創(chuàng)新，教育形式單一，習(xí)慣于“一本教材、一次培訓(xùn)、一次考試”的傳統(tǒng)教育方法。普法教育缺乏吸引力和號(hào)召力，未能真正成為基層執(zhí)法者的內(nèi)在需要。執(zhí)法部門(mén)對(duì)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的原則領(lǐng)會(huì)不深。有些行政執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有及時(shí)針對(duì)新出臺(tái)的法律法規(guī)或本部門(mén)的專業(yè)法律法規(guī)開(kāi)展培訓(xùn)。培訓(xùn)注重法律條文的講解，忽視法律原理的釋義。有的行政執(zhí)法人員在開(kāi)展具體行政行為時(shí)，往往“拘泥”某些具體法律條文執(zhí)法，忽略了立法意愿和法律精神，偏離了執(zhí)法對(duì)公平正義的價(jià)值追求。

3、制度落空，機(jī)制不暢。法宣主管部門(mén)和具體職能部門(mén)沒(méi)有明確的職責(zé)和目標(biāo)，多頭管理，隨意性大，日常監(jiān)督檢查，齊抓共管的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制有待進(jìn)一步完善。由于對(duì)基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致對(duì)此項(xiàng)工作的人力、物力、財(cái)力投入大打折扣，基層執(zhí)法者學(xué)法用法各項(xiàng)工作制度實(shí)施的措施跟不上，使所制定的很多制度、辦法在執(zhí)行中流于形式，甚至有的只是將法律規(guī)章和制度貼在墻上、掛在嘴上、寫(xiě)在講話稿和文件上，而未真正落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)和工作中。

三、法治視角下基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作的思考

(一)提高認(rèn)識(shí)，掌握基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作新特點(diǎn)。隨著基層執(zhí)法者學(xué)法用法活動(dòng)的深入開(kāi)展，基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作出現(xiàn)了幾個(gè)新特點(diǎn)：一是基層執(zhí)法者學(xué)法用法需求的差異性。雖然基層執(zhí)法者的主要職責(zé)是執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督、面向基層群眾的服務(wù)和管理，但基層執(zhí)法者不同的工作領(lǐng)域、工作任務(wù)決定了學(xué)法用法的需求有所差異，沒(méi)有對(duì)基層執(zhí)法者學(xué)法用法需求的細(xì)致調(diào)查，避免不了“上下一般粗，左右一個(gè)樣”的問(wèn)題。二是基層執(zhí)法者學(xué)法用法的應(yīng)時(shí)性?；鶎訄?zhí)法者的學(xué)法用法不同于普通的國(guó)民教育，它的內(nèi)容必須根據(jù)新形勢(shì)、新任務(wù)的需要、新法規(guī)的出臺(tái)不斷創(chuàng)新，要體現(xiàn)新、實(shí)、精和管用的原則。要圍繞基層執(zhí)法者最想學(xué)到的知識(shí)、最想解決的問(wèn)題，不斷完善教學(xué)布局，創(chuàng)新體系，增強(qiáng)培訓(xùn)的時(shí)代性和實(shí)踐性。三是基層執(zhí)法者學(xué)法用法的重心轉(zhuǎn)移?；鶎訄?zhí)法者直接面對(duì)老百姓，依法行政能力是首要能力，所以學(xué)法不是目的，用法守法才是基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作追求的目標(biāo)。要以基層執(zhí)法者掌握必要的法律知識(shí)為前提，以聚焦培育法治理念、形成法律思維和培養(yǎng)良好行為習(xí)慣為著眼點(diǎn)，加強(qiáng)基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作。

（二）更新內(nèi)容，培育基層執(zhí)法者依法行政理念。經(jīng)過(guò)多年的普法教育，基層執(zhí)法者也已經(jīng)具備了一定的法律素養(yǎng)，學(xué)法用法如果停留在陳舊的套路和內(nèi)容上，將越來(lái)越不能滿足普法學(xué)習(xí)需要?；鶎訄?zhí)法者學(xué)法用法要圍繞提升素質(zhì)，培養(yǎng)能力不斷更新內(nèi)容。要改革創(chuàng)新學(xué)法用法的內(nèi)容，由過(guò)去注重法律規(guī)范和法律條文的培訓(xùn)為主轉(zhuǎn)為現(xiàn)代法律意識(shí)、法治思維和綜合法律素質(zhì)的培養(yǎng)。一是注重對(duì)法律原理的釋義。由過(guò)去注重對(duì)法律條文的具體內(nèi)容培訓(xùn)，轉(zhuǎn)為加強(qiáng)對(duì)立法意愿和法律精神的講解，特別是弘揚(yáng)執(zhí)法對(duì)公平、正義等價(jià)值的追求。要引導(dǎo)基層執(zhí)法者了解法律的本質(zhì)、價(jià)值、作用、法律上的權(quán)利和義務(wù)，現(xiàn)代法律意識(shí)的特點(diǎn)和內(nèi)容，杜絕“機(jī)械執(zhí)法”。二是注重對(duì)法治思維的培育。法治思維的實(shí)質(zhì)是按照法治的邏輯來(lái)觀察、分析和解決社會(huì)問(wèn)題的思維方式，是一個(gè)以合法性為起點(diǎn)、以公平正義為中心的邏輯推理過(guò)程，是兼具合法性思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平正義思維、責(zé)任后果思維、權(quán)力制衡思維五方面要求的思維方式。要培育基層執(zhí)法者的法治理念，真正把依法辦事作為一種思維方式和行動(dòng)自覺(jué)；熟悉法律知識(shí)，掌握職責(zé)范圍密切相關(guān)的法律法規(guī)制度，堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的執(zhí)法原則，厘清利害關(guān)系，堅(jiān)持正確行使自由裁量權(quán)，嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行行政執(zhí)法。要樹(shù)立基層執(zhí)法中對(duì)法律的信仰，正確處理政策法律的關(guān)系；掌握法律方法，重視程序的作用；增強(qiáng)法律實(shí)踐活動(dòng)，在法律實(shí)踐中運(yùn)用法律知識(shí)思考、分析、解決問(wèn)題，養(yǎng)成自覺(jué)的法治思維習(xí)慣，提升依法行政理念，減少執(zhí)法過(guò)程的不嚴(yán)格、不公正、不文明、不作為等問(wèn)題。

(三)創(chuàng)新形式，提升基層執(zhí)法者依法行政能力。培訓(xùn)方式方法是實(shí)施培訓(xùn)內(nèi)容的載體，好的方式方法是實(shí)施培訓(xùn)目標(biāo)的重要手段。一是堅(jiān)持以方便有效為導(dǎo)向，創(chuàng)新法律培訓(xùn)形式。要從傳統(tǒng)的組織調(diào)訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織調(diào)訓(xùn)和自主選學(xué)法律相結(jié)合。要在充分運(yùn)用報(bào)刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒介的基礎(chǔ)上，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通訊網(wǎng)絡(luò)、遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)、有線數(shù)字網(wǎng)絡(luò)等信息手段，探索利用手機(jī)短信、博客、微博等新媒體平臺(tái)，運(yùn)用視頻、音頻等多媒體開(kāi)展學(xué)法用法活動(dòng)，擴(kuò)大基層執(zhí)法者學(xué)法用法的覆蓋面。二是以增強(qiáng)法律培訓(xùn)吸引力和感染力為導(dǎo)向，改進(jìn)培訓(xùn)方法。要改變過(guò)去機(jī)械地講解條文，采取通俗易懂、形式多樣、喜聞樂(lè)見(jiàn)的方法，如觀看法制影片、旁聽(tīng)法院庭審等。三是以提升能力為導(dǎo)向，注重案例教學(xué)。要將能力培訓(xùn)放在突出位置?？梢詫⒉粫r(shí)發(fā)生的政府違法行政事件作為基層執(zhí)法者學(xué)法用法的重要素材，透過(guò)這些事件，分析行政行為的合法性問(wèn)題，研討相關(guān)的制度缺陷、研究制度進(jìn)步的路徑和方向，提高基層執(zhí)法者依法行政的能力，尊重并維護(hù)公民合法權(quán)益的意識(shí)。要建立依法行政能力專題庫(kù)，改變目前案例選擇過(guò)于依賴媒體和選擇面過(guò)于狹窄的狀況，加強(qiáng)案例調(diào)研工作，加強(qiáng)案例的收集整理和加工工作，確保通過(guò)案例教學(xué)促進(jìn)基層執(zhí)法者依法行政能力提高。

（四）健全機(jī)制，夯實(shí)基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作基礎(chǔ)。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)法者法制宣傳教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，把基層執(zhí)法者工作學(xué)法用法工作列入對(duì)一線執(zhí)法部門(mén)的目標(biāo)考核之中，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確各職能部門(mén)的職責(zé)和目標(biāo)任務(wù)，實(shí)施嚴(yán)格的量化考核，強(qiáng)化日常監(jiān)督檢查，進(jìn)一步健全和完善基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、考評(píng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和保障機(jī)制。一是充分發(fā)揮黨校、行政學(xué)院、法制部門(mén)及司法行政部門(mén)的主渠道作用，并整合好各單位的資源，形成工作合力，變“單兵作戰(zhàn)”為“集團(tuán)進(jìn)攻”，有效推動(dòng)基層執(zhí)法者學(xué)法用法工作。二是加大人力、物力、財(cái)力的投入。要改善培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施和辦學(xué)條件，加大經(jīng)費(fèi)投入，以保證教學(xué)、科研、進(jìn)修和圖書(shū)資料等需要。三是要改善普法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)?；鶎訄?zhí)法者都是實(shí)務(wù)工作者，學(xué)法用法是為了更好地指導(dǎo)工作，因此基層執(zhí)法者的普法隊(duì)伍要具備較強(qiáng)的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，才能針對(duì)實(shí)務(wù)工作中的一些具體問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性地講解。要把適合從事法律教育的人才特別是司法、行政機(jī)關(guān)有一定法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的干部吸引到普法隊(duì)伍中來(lái)，同時(shí)適當(dāng)增加普法講師團(tuán)到執(zhí)法部門(mén)掛職鍛煉的機(jī)會(huì)，豐富他們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

課題組組長(zhǎng)：米振榮（上海市閘北區(qū)司法局局長(zhǎng)）

副組長(zhǎng)：吳 群（上海市閘北區(qū)司法局副局長(zhǎng)）

主要執(zhí)筆人：肖艷清（上海市閘北區(qū)司法局）

（責(zé)任編輯 趙海鷗）