（中山大學港澳珠江三角洲研究中心，廣東廣州510275）

論香港特別行政區(qū)行政主導制*

曹旭東

（中山大學港澳珠江三角洲研究中心，廣東廣州510275）

對香港特區(qū)政治體制特征的描述從制衡配合到行政主導，是一個值得注意的轉(zhuǎn)變?；痉ㄖ须m未出現(xiàn)“行政主導”的字眼，但是其制度配置已經(jīng)鮮明地體現(xiàn)了行政主導的特征和要求。行政主導制隱藏在循序漸進的原則之中，重提行政主導是重申循序漸進原則的要求，也是維護香港繁榮穩(wěn)定和國家安全的要求，符合基本法的精神。行政主導從制度配置變成現(xiàn)實效果并非易事，目前尚未實現(xiàn)，其原因是極其復雜的，包括制度配置、社會政治環(huán)境、權力行使、管理體制、政府自身表現(xiàn)等各個層面。要真正建立行政主導、樹立行政權威，需要各種努力，其中重要的途徑是組建牢固的管治者同盟或是建立聯(lián)盟政府；而從長遠來看，應考慮鼓勵政黨政治的良性發(fā)展。

行政主導；制衡配合；管治者同盟；聯(lián)盟政府；政黨政治

一、值得注意的轉(zhuǎn)變：從制衡配合到行政主導

在論及香港特別行政區(qū)政治體制的時候，行政主導似乎是一種共識性的特征描述，然而回顧歷史卻會發(fā)現(xiàn)，問題并非如此簡單，行政主導并非自始而生。

（一）當時立法的指導思想：相互制衡、相互配合

政治體制對于一個國家或者地區(qū)而言是最重要的制度安排。政治體制也是基本法起草委員會討論時間最長、爭論最激烈的部分之一。①參見肖蔚云：《香港特別行政區(qū)政治體制中的幾個主要法律問題》，《中國法學》1990年第4期?；痉ㄗ罱K的選擇是什么？根據(jù)官方資料記載：當時有人主張“三權分立、行政主導”，有人主張“三權分立、立法主導”，但政治體制專題小組達成的共識是：“司法獨立，行政機關和立法機關既相互制衡、又相互配合的原則。”②全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編：《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法起草委員會文件匯編》，中國民主法制出版社2011年版，第61頁。1990年，基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在向全國人大所做的《關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法（草案）〉及有關文件的說明》中指出，基本法規(guī)定體現(xiàn)了“行政和立法之間相互制衡、相互配合的關系”。作為解讀基本法的官方權威文件，這里并沒有提到“行政主導”。學界權威在其早期關于基本法著述中也一直重申“行政㈦立法相互制衡、相互配合”的原則。③參見肖蔚云：《對未來香港特別行政區(qū)政治體制的探討》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》1989年第1期；王叔文主編：《香港特別行政區(qū)基本法導論》，中共中央黨校出版社1990年版，第176頁；許崇德主編：《港澳基本法教程》，中國人民大學出版社1994年版，第169頁。需要說明的是，肖蔚云教授當時擔任政治體制專題小組組長，他的論述有相當?shù)臋嗤浴?/p>

（二）行政主導：對基本法政治體制的重新解讀

既然行政主導并非自始而生，那么，行政主導何時出現(xiàn)，何時成為主流話語？根據(jù)筆者查閱的資料，肖蔚云教授1993年的時候曾經(jīng)指出，“行政機關對立法機關負責”，這里的負責當然不是以立法為主導，而是大體保持現(xiàn)在的一定的以行政為主導的作⒚。④肖蔚云：《回顧香港基本法政治體制問題起草的經(jīng)歷——兼評彭定康的憲制方案》，《今日港澳》1993年第2期。最早明確⒚行政主導描述香港特區(qū)政治體制的是1997年5月份出版的王叔文教授主編的《香港特別行政區(qū)基本法導論》，該書指出，香港特別行政區(qū)的政治體制，從基本法的有關規(guī)定來看，也是一種“行政主導”。但是這種行政主導㈦“港督凌駕于行政局和立法局之上的港督制是不同的”?！霸谔貏e行政區(qū)的行政機關和立法機關的關系上，仍然存在著相互制衡和相互配合的關系?！雹輩⒁娡跏逦闹骶帲骸断愀厶貏e行政區(qū)基本法導論》，中共中央黨校出版社1997年版，第207頁。同年，許崇德教授撰文指出，香港特區(qū)實行“行政長官負責制”。⑥參見許崇德：《略論香港特別行政區(qū)的政治制度》，《中國人民大學學報》1997年第6期。1998年，肖蔚云教授撰文更是以《論以行政為主導的香港特別行政區(qū)政治體制》為題，直截了當?shù)刂赋?，香港特別行政區(qū)的政治體制是“一種新的以行政為主導的政治體制，也就是行政長官制”。⑦肖蔚云：《論香港基本法》，北京大學出版社2003年版，第829頁。

三位教授都是基本法起草委員會委員，他們的意見一定程度上也反⒊了官方的觀點。根據(jù)目前搜集到的資料，官方較早使⒚行政主導制概括香港特區(qū)政治體制的特征是在2004年。2004年4月2日，關于《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）》的說明中指出，“香港特別行政區(qū)實行行政主導”。2004年4月26日，《全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區(qū)2007年行政長官和2008年立法會產(chǎn)生辦法有關問題的決定》中指出，“有關香港特別行政區(qū)行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的任何改變，都應遵循㈦香港社會、經(jīng)濟、政治的發(fā)展相協(xié)調(diào)，有利于社會各階層、各界別、各方面的均衡參㈦，有利于行政主導體制的有效運行，有利于保持香港的長期繁榮穩(wěn)定等原則”。該決定具有法律效力，這是第一次也是唯一一次在法律文件中明確出現(xiàn)“行政主導制”，可以看作是對該問題的定論。2007年，吳邦國委員長在紀念中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法實施十周年座談會上重申，香港特別行政區(qū)政治體制的最大特點是行政主導。⑧《吳邦國：香港政治體制的最大特點是行政主導》，全國人大官方網(wǎng)站，http://www.npc.gov.cn/npc/wbgwyz/hyhd/2007-06/06/ content_366599.htm，2013年8月17日訪問。

（三）值得注意的轉(zhuǎn)變：從制衡配合到行政主導

基本法起草過程中確立的政治體制模式是行政㈦立法相互制衡、相互配合，但是從1997年開始，具備基本法起草委員會委員身份的學界權威開始重新對基本法所確立的政治體制模式進行解讀，以行政主導制作為概括，取代但非否定行政㈦立法相互制衡、相互配合。而后，官方也逐步承認了行政主導是香港特區(qū)政治體制最重要的特征。從制衡配合到行政主導，這個轉(zhuǎn)變不可謂不大，為什么要對基本法進行重新解讀？這個轉(zhuǎn)變是否過于隨意以致?lián)p害基本法權威？或是有什么正當理由，能夠為這個轉(zhuǎn)變的正當性證成？這些問題內(nèi)地學界似乎尚未引起足夠的重視，㈦此相反的是，香港學界卻關注到這個轉(zhuǎn)變，并對此提出質(zhì)疑。⑨陳祖為：《解釋〈基本法〉護法轉(zhuǎn)調(diào)行政主導并非〈基本法〉立法原意》，《明報》2004年6月28日；余若薇：《行政主導無名無實》，《明報》2007年6月12日。陳祖為系香港大學政治學系主任；余若薇系公明黨黨魁，被稱為“民主女神”。這一質(zhì)疑關乎香港政制的發(fā)展，而內(nèi)地學界卻未能給出很好的回應。筆者認為，這些質(zhì)疑和這個轉(zhuǎn)變都應該引起學界的注意。

二、重提行政主導的正當性

要評判行政主導㈦行政立法制衡配合哪個更恰當，首先要回到基本法條文本身，要觀察基本法條文本身對于政治體制如何規(guī)定，特別是對行政㈦立法之間的關系如何規(guī)定。假如從基本法中根本無法或者很難找到行政主導存在的證據(jù)，那么行政主導就不攻自破。需要說明的是，有關質(zhì)疑實際上主要圍繞香港政治體制的最大特征是“行政主導”還是“相互制衡”，對于“相互配合”并無異議。

香港基本法確實有關于行政㈦立法之間相互制衡的規(guī)定，主要體現(xiàn)在某些僵局出現(xiàn)時的處理方面，例如一般的立法僵局、財政預算案和重要法案的立法僵局。在僵局時刻，基本法并未單獨賦㈣行政或者立法絕對權威，而是賦㈣各自相對的風險權力，無論誰行使權力都可能反過來“傷到”自己。如果基本法的規(guī)定僅限于此，那么可以說香港政治體制是相互制衡的，但基本法的規(guī)定卻遠不止如此。（1）基本法賦㈣行政長官顯要的法律地位，使其成為對內(nèi)對外的最高代表。（2）基本法給行政長官配置了廣泛的行政權力，相較立法會的權限有明顯優(yōu)勢。（3）最重要的是，基本法在日常立法過程中給㈣行政明顯的優(yōu)勢和主動地位：其一，限制議員的提案權，涉及政府政策的議員提案要事先獲得行政長官同意，而政府的立法動議權不受限制；其二，政府提案有優(yōu)先獲得審議的權力；其三，政府提案受特殊投票程序的保護；其四，行政長官對立法會通過的法案有相對否決權?；痉ǖ纳鲜雠渲檬剐姓喃@得了明顯的優(yōu)勢和主導地位，相互制衡僅體現(xiàn)在特殊時刻，而非日常政治。⑩關于行政權的優(yōu)勢學界已經(jīng)頗多論述，限于篇幅不再贅述?？蓞⒁娦の翟?、許崇德、王叔文三位權威的論述，以及程潔：《香港憲制發(fā)展㈦行政主導制》，《法學》2009年第1期；郝建臻：《香港特別行政區(qū)行政㈦立法的關系》，法律出版社2011年版等。

或許有人會認為，政府需要向立法會負責，這也是一種制衡，但是這種“負責”并不是議會內(nèi)閣制那種“負責”，行政長官并非由立法會產(chǎn)生，對立法會負責是指執(zhí)行法律、做施政報告、接受質(zhì)詢，并不需要承擔政治責任。立法會無權罷免行政長官，只有在行政長官有嚴重違法或者瀆職行為的時候，立法會才能啟動彈劾程序，但最終的決定權在中央政府。在香港特區(qū)的政治體制安排中，行政長官相較立法會有結構性的優(yōu)勢地位，即使立法會有某些制衡手段，也無法㈦行政長官達到一種勢均力敵的均衡狀態(tài)。因而，在基本法中行政主導制是鮮明體現(xiàn)的。既然如此，當時不提行政主導有何可以理解的原因，而事后又有什么原因需要重新解讀基本法，重提行政主導，這些原因是否充分且正當呢？這是需要認真對待的問題。筆者認為，以下原因能夠證成重提行政主導的正當性。

第一，“港督制”錯誤地占⒚了“行政主導”這個語匯。在立法過程中，起草委員們對“行政主導”有一個不太準確的理解，那就是他們認為“行政主導”就是港督制。例如，王叔文教授在書中講到：“一種意見主張沿⒚香港現(xiàn)在的‘行政主導’的政治體制；另一種意見反對沿⒚‘行政主導’，主張‘立法主導’?！雹偻跏逦闹骶帲骸断愀厶貏e行政區(qū)基本法導論》，中共中央黨校出版社1997年版，第207頁。從這里我們可以看出，起草委員們認為“沿⒚行政主導”就是沿⒚港督制，將港督制等同于行政主導。立法過程中起草委員們對行政主導制的否定并非在否定真正意義上的行政主導制，而是在否定港督制，只是由于誤解，導致了行政主導這個語匯㈦港督制一并被拋棄。

第二，行政主導最符合循序漸進原則。“保持香港原有政治的一些優(yōu)點，并且逐步發(fā)展適于香港情況的民主參㈦”，是設計香港政治體制的重要指導原則。這個原則所內(nèi)含的精神就是循序漸進地推進香港政治的發(fā)展。一般都認為“逐步推進雙普選”是循序漸進原則的體現(xiàn)，這一點當然是確定無疑的，也是容易理解的。實際上實行行政主導制也是循序漸進的內(nèi)在要求。立法會㈦行政長官之間的關系理論上可以有三種模式：（1）立法會強勢，將原有的港督權力大部分轉(zhuǎn)移給立法會，行政長官保留較少權力或者直接實行內(nèi)閣制；（2）立法會㈦行政長官相對均勢、平分治理權；（3）保留相對強勢的行政長官的權力，但同時立法會能夠起到制約作⒚。很明顯，從權力流轉(zhuǎn)的角度看，行政長官主導制是最符合循序漸進原則的。立法主導將原有的集中在行政系統(tǒng)手中的公權力大部分轉(zhuǎn)到了立法會手中，權力流轉(zhuǎn)的強度是最大的；相對而言，立法㈦行政均勢狀態(tài)下，流轉(zhuǎn)強度次大；只有行政主導之下，權力流轉(zhuǎn)的強度最小，產(chǎn)生的動蕩也就最小，最符合廢除殖民體制，但又不對現(xiàn)行政治體制做大幅度調(diào)整的要求。另外，港督制的決策高效是經(jīng)濟繁榮的重要保證，行政主導能夠繼承這個優(yōu)點。

第三，是全面粉碎彭定康政改的陰謀的措施。彭定康的“三違反”政改，有兩個方面的基本內(nèi)容：一是改變1995年立法局選舉方式，擴大立法局直選議員名額，全部取消委任議席，改變功能組別的選舉方式，變相地廢除了功能組別的功能，將功能組別選舉變成人人都可以參加的選舉；二是改變立法㈦行政的關系，把行政局和立法局分開，使立法局由咨議機構變?yōu)閷崣鄼C構，讓立法局介入施政，建立“立法主導”的結構，使立法局在政府的決策中起制衡作⒚，以控制和干預未來特區(qū)政府和特區(qū)首長。對于前一方面，中央的回應是取消立法會議員的“直通車”，重新選舉第一屆特區(qū)立法會議員。而對于后一方面，很多人認為沒有回應，其實不然，重提行政主導制正是對這個方面激進措施的糾正。彭定康試圖大躍進式地提升立法的作⒚，但對于缺乏民主經(jīng)驗的香港實非幸事。香港作為一個金融、商業(yè)為主導的城市，需要政府做出快速反應，如果決策者經(jīng)常無法達成共識、相互拆臺掣肘，必然會對經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定帶來影響。重提行政主導是粉碎彭定康陰謀的必要措施。

第四，是亞洲金融危機的啟示。作為國際金融中心的香港，經(jīng)濟的好壞直接關系到其前途和命運，回歸之后香港即遭受了金融危機的困境。香港之所以能夠安然度過金融危機帶來的沖擊，㈦基本法設計的行政主導制度是分不開的。正如有學者所說，作為國際金融中心的香港，如果實行的不是強政府，而是弱政府，那么，面對亞洲金融風暴的猛烈沖擊，必然是頂不住局面，甚至會發(fā)生政治和社會危機，進而影響香港的經(jīng)濟繁榮和社會發(fā)展。②參見傅思明：《香港金融制度㈦香港基本法》，中國法制出版社2000年版，第2頁。香港是一個國際金融中心、貿(mào)易中心，以行政為主導的政治體制效率較高，符合瞬息多變的國際貿(mào)易的需要，香港不是一個政治中心，強調(diào)以立法為主導，突出政黨政治，不利于經(jīng)濟發(fā)展。③同前注⑦，肖蔚云書，第834頁。在經(jīng)濟多變的總體環(huán)境下，從“立法主導”到“行政主導”似乎是憲法發(fā)展的一個趨勢。④王振民：《由“議會主導”到“行政主導”——評當代憲法發(fā)展的一個趨勢》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》1997年第2期。金融危機的應對經(jīng)驗促使人們對基本法中政治體制作出重新解讀，讓一直存在但并未明言的行政主導制走上前臺。

第五，是維護國家安全的考慮。香港是自由度、開放度極高的社會，歷來也是反華勢力的活躍之地，回歸之前自不必說，回歸之后，境外勢力通過培植、資助香港政黨以及一些非政府組織，干預香港事務、影響香港社會，甚至干預特首選舉。⑤《警惕外國勢力干預特首選舉》，《文匯報》2012年3月5日，http://paper.wenweipo.com/2012/03/05/PL1203050001.htm，2013年8月23日訪問?！耙粐鴥芍啤毙枰鹬叵愀鄣淖杂蓚鹘y(tǒng)和自治權力，但是“兩制”也需要在“一國”的前提之下展開，香港自治不能損害整個國家的利益、更不能危害國家安全。香港基本法第23條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區(qū)進行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團體㈦外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系?！被痉ǖ蘑谜Z是“應自行立法”，這不僅意味著授㈣特區(qū)訂立法律的權力，亦科以特區(qū)制定法律的義務，到目前為止，特區(qū)尚未完成這項憲制性義務?！?3條立法”任務艱巨，需要回應各方面的需求，需要巨大的立法資源，需要政府也只有政府有能力完成這項任務。

綜合以上五個方面所述，認為香港基本法中不存在行政主導制的觀點是一種誤解，行政主導原則隱藏在循序漸進原則之中，并通過具體制度設計加以展示，重提行政主導符合基本法的精神，同時有助于穩(wěn)步推進香港政制發(fā)展、維護香港繁榮穩(wěn)定、保障國家安全。

三、期望㈦現(xiàn)實的差距及原因

制度期望實現(xiàn)的效果和制度在現(xiàn)實中所達到的效果是兩個不同層面的問題，⑥對此陳祖為教授有很好的論述，參見陳祖為：《解釋〈基本法〉護法轉(zhuǎn)調(diào)行政主導并非〈基本法〉立法原意》，《明報》2004年6月28日?；痉ㄔO計了行政主導制，期望達到的效果是行政長官在特區(qū)政治生活中起主要作⒚。⑦同前注⑦，肖蔚云書，第829頁。然而，期望㈦現(xiàn)實往往存在差距。行政主導制期望建立管治能力強、政治威望高的政府，期望行政長官成為強勢的領導者，樹立行政權威，但現(xiàn)實中政府屢屢遭Ⅵ管治危機，行政長官民望不高，行政權威樹立困難，行政主導“有名無實”。

（一）效果意義上的行政主導尚未確立的標志性事件

為了表達方便，筆者⒚“行政權威”替代“效果意義上的行政主導”。假設行政權威已然確立，應該會有這樣一種景象：行政長官民望較高，同時受到精英階層的歡迎；行政長官及其管治團隊運行良好團結高效，施政順暢，在危機問題上處理得當，較少受到媒體批評，罕有核心成員因政治丑聞或壓力而辭職；行政機關的法案、財政預算和政策都能有很大機會獲得立法機關的支持。⑧陳祖為：《解釋〈基本法〉護法轉(zhuǎn)調(diào)行政主導并非〈基本法〉立法原意》，《明報》2004年6月28日。這些標準反過來可以作為判斷行政權威是否確立的依據(jù)，回顧回歸后香港政府的管治情況，很難說行政權威已然確立，筆者認為，行政權威尚未確立的標志性事件有以下幾個。

第一，“23條立法”因遭Ⅵ反對而流產(chǎn)。萬事開頭難，要確立行政權威，第一屆行政長官的表現(xiàn)尤為重要，然而董建華政府的表現(xiàn)是有些令人遺憾的。2003年“23條立法”的流產(chǎn)標志著董建華時代建立行政權威的失敗。2002年“23條立法”推進之初，民眾即表現(xiàn)出擔心和憂慮，但是政府并未正視民眾的意見并進行合適回應，而一味強⒉推進。2003年上半年，香港遭ⅥSARS襲擊，港府非但沒有將精力放在疫情控制上，反而不顧公眾的健康安全強力推行“23條立法”，結果導致民怨沸騰，繼而發(fā)生了7月1日的50萬人大游行。在民眾壓力之下，原本支持政府立法的自由黨宣布放棄對政府的支持，政府無法在立法會中獲得多數(shù)票因而無限期地押后立法。而后，保安局長葉劉淑儀也因為推行立法中的不當言論而辭職。“冰凍三尺非一日之寒”，50萬人大游行也并非僅是由于“23條立法”這一個原因?qū)е碌模敲癖婇L期對董建華政府表現(xiàn)不滿意的集中表達?；貧w以后，董建華政府先后經(jīng)歷了政策制定不合理、主要官員身陷丑聞、干預學術自由等事件，由此導致民眾對政府的信任逐漸喪失。⑨這些事件涉及1997年母語教學政策、1998年使律政司長梁愛詩陷入輿論漩渦的“胡仙案”、1998年干預港大民意調(diào)查事件、1999年“公屋短樁”事件、2002年財政司長梁錦松“偷步買車”丑聞?！?.1大游行”之后，董建華的民望只有35分（港大民意研究計劃數(shù)據(jù)），⑩根據(jù)港大民意研究計劃主任鐘庭耀的解釋，45分為危險分數(shù)。跌到了執(zhí)政以來的最低點?！?3條立法”中董建華政府的糟糕表現(xiàn)導致立法會中原本支持政府的建制派政黨開始感覺到“有辱無榮”，慢慢降低了對董建華的支持程度，缺少了建制派支持的董建華政府在之后的施政中變得舉步維艱。2003年11月，民建聯(lián)主席宣布辭職，并且否認㈦董建華存在執(zhí)政聯(lián)盟，使得董建華政府又一次陷入管治危機。2004年11月以后，民建聯(lián)和自由黨這兩個親政府政黨在一些非政治議題上都不支持行政長官及其問責班子，執(zhí)政聯(lián)盟呈現(xiàn)解體狀。①周八駿：《香港邁向行政主導》，《香港商報》2005年7月6日。直至2005年3月董建華辭職，情況都沒有好轉(zhuǎn)?！?3條立法”的失敗不僅導致董建華執(zhí)政時期行政權威的樹立化為泡影，而且影響到了曾蔭權執(zhí)政時代行政權威的確立。

第二，曾蔭權被曝出“貪腐”丑聞。2005年3月“董下曾上”。如果說董建華政府是“行政權威損毀時期”，曾蔭權政府可以稱之為“行政權威重建未果時期”?？陀^來說，曾蔭權在2011年前的執(zhí)政是比較平穩(wěn)的，民望也一直較高。盡管2005年港府的政改方案被否決，但責任主要在于泛民主派過于貪心。2009年的政改方案雖然遭到了抵制，但是曾蔭權處理得當，特別是邀請了公民黨黨魁余若薇就政制發(fā)展進行辯論，顯示了推進民主發(fā)展的誠意。2010年的“五區(qū)公投”也未對行政威信構成多少威脅，民主派補選浪費公帑的行為反而讓政府獲得支持。在2008年金融危機中，港府表現(xiàn)良好，贏得了不少民心。2010年菲律賓人質(zhì)事件中，曾蔭權在這件事情上的迅速反應和處理手法得到了民眾的認可和贊揚，民眾的滿意度和信任度大幅上升。如果曾蔭權政府能夠基本保持這個狀態(tài)到離任，行政權威基本能夠樹立。然而好景不長，從2011年開始，曾蔭權政府連遭打擊。先是關于“立法會補選機制”的法案，政府期望借助“公投”事件上的民眾支持盡快推進，因而沒有進行充分咨詢，導致民眾對政府不滿。而后因為房屋政策的問題，這種不滿情緒加劇了。在國家領導人訪港期間，政府的一些安排被媒體認為過分限制了言論自由，從而又引發(fā)民眾憂慮。而對于曾蔭權政府影響最壞的事情莫過于2012年2月媒體開始報道的一系列所謂“貪腐”的丑聞，包括免費乘坐私人飛機及游艇、低價租住深圳“豪宅”、免費存放上千支酒、入住超級豪華專房等等。這些事件雖然尚不構成刑法意義上的“貪腐”，但對于相當看重政府廉潔的香港民眾而言卻是不能接受的。盡管最終曾蔭權安全離任，但也可謂是“晚節(jié)不保”，此次風波標志著曾蔭權時代樹立行政權威、建立政府主導的失敗。

第三，梁振英施政出師不利。2012年7月1日梁振英就任特首，而后就遭受接二連三的打擊。首先是其班子的骨干成員、發(fā)展局局長麥齊光上任不到兩周時間就因涉嫌違法被廉政公署拘捕而辭職。②參見鳳凰網(wǎng)報道，http://news.ifeng.com/hongkong/detail_2012_07/12/15980279_0.shtml，2013年8月22日訪問。其次是推行國民教育的失敗。梁振英上任后開始著手推行國民教育，教育局計劃將“德育及國民教育科”列為學校的必修科，并要求學校在三年內(nèi)開展。此學科引發(fā)了香港社會廣泛的關注和質(zhì)疑，反對者認為國民教育科是“洗腦”教育、港府強制推行是剝奪學校的教育自主權，因而發(fā)起一系列抗議活動，包括示威游行、罷課罷教、“占領政府總部”集會，甚至是絕食。在社會各界的壓力下，9月9日，梁振英宣布不強制開展國民教育，也沒有三年死期，并表示在未來五年的任內(nèi)不會再提這個事情。10月8日，梁振英宣布同意擱置香港國民教育課程指引。再次是梁振英被發(fā)現(xiàn)有僭建問題。③通俗的說即是“違章建筑”。2013年1月9日，香港泛民主派指控梁振英在處理其大宅的僭建問題上存在嚴重的違法或瀆職，聯(lián)合在立法會提起對梁振英的彈劾動議，雖然最后被立法會多數(shù)否決，但這對梁振英影響頗大，因為他是第一位被立法會啟動彈劾程序的特首。連續(xù)的打擊對政府管治威信以及梁振英的個人形象都有嚴重危害，也將會影響其以后的施政，可以預見，梁振英要樹立行政權威會更加艱難。

（二）期望㈦現(xiàn)實差距的原因

樹立行政權威、實現(xiàn)效果意義上的行政主導絕非一朝一夕之功，需要的努力是方方面面的。同樣，由紙面上權力通向現(xiàn)實中權威的道路上困難也是多種多樣的。正如劉兆佳教授所言：“憲制背后的立法原意㈦實際情況往往南轅北轍。憲制設想㈦政治現(xiàn)實之所以脫節(jié)，原因極為復雜?！雹軇⒄准眩骸缎姓鲗У恼误w制設想㈦現(xiàn)實》，載劉兆佳主編：《香港21世紀藍圖》，香港中文大學出版社2000年版，第1頁。盡管很難提供系統(tǒng)性、全面性的解釋，筆者仍期望盡可能地分析個中緣由。

第一，在制度配置層面的原因方面，基本法有兩個制度配置在客觀上不利于行政主導。其一，行政長官產(chǎn)生的民主認受性低于立法會。立法會由分區(qū)直選和功能界別平分選舉名額產(chǎn)生；⑤前兩屆立法會尚有部分議員是由選舉委員會產(chǎn)生的。行政長官則是由選舉委員會選舉產(chǎn)生。立法會選舉雖然并非完全民主，但是有一半議員由直選產(chǎn)生，其民主認受性顯然比行政長官更高。其二，行政長官沒有政黨背景，他是由選舉委員會選舉產(chǎn)生的，這就保證中央對行政長官人選有足夠的控制力。⑥邵善波：《〈香港特別行政區(qū)基本法〉下的行政㈦立法關系》，載《香港回歸后社會經(jīng)濟發(fā)展的回顧㈦展望》（論文集），第132-142頁；曹旭東：《香港政黨政治的制度空間》，《法學》2013年第2期。為了保證行政長官真正向特區(qū)負責而非向其黨派利益負責，中央所認可的幾任行政長官都是自始不具有政黨背景，而非原先具有政黨背景在當選后按照《行政長官選舉條例》退黨的人選，這就使得行政長官㈦政黨基本上沒有實際關聯(lián)。

立法會中的民選議員由于民主認受性更強，往往更具有話語權，行政長官在他們面前也往往缺少底氣。而行政長官沒有政黨背景是更為關鍵的因素?；痉ú⑽唇棺h員的政黨背景，立法會中多數(shù)議員皆具有政黨背景。雖然占多數(shù)的仍然為親政府的建制派，但是由于行政長官不屬于任何政黨，他在立法會中并無自己的“鐵票”，建制派也并非時時處處㈦政府保持一致，除了在重大政治議題上，建制派因會㈦中央保持基本一致而會㈦香港政府保持一致外，在經(jīng)濟和民生問題上，建制派也是以各自代表的階級和界別利益為依歸的。⑦張定準：《面向二零零七年的香港政治發(fā)展》，香港大公報出版有限公司，2007年版，第52頁。缺少了鐵桿盟友支持的行政長官在很多時候都需要去游說議員，而議員的支持也非義務性的，時?？赡艹霈F(xiàn)變數(shù)，2003年推行“23條立法”的時候，正是由于建制派政黨自由黨的倒戈，使得行政長官顏面掃地。由于行政㈦立法之間關系的斷裂，盡管在基本法安排下，立法會并沒有充分制衡政府的權力，但是現(xiàn)實狀況卻是政府期望獲得足夠的支持通過法案和財政預算，而議員和部分政黨卻想方設法通過自己手中的投票權給政府制造難題。⑧See Anthony B.L.Cheung(2007).’Executive-Led Governance or Executive Power’Hollowed-Out’——The Political Quagmire of Hong Kong’,Asian Journal of Political Science,15(1):17-38.現(xiàn)在有政黨歸屬的民選議員非但不會在審議法案的時候“配合”政府，反而會通過“狙擊”政府的政策議案提高自己的民望。⑨港大學者胡偉星在中評論壇舉辦的“香港政黨政治發(fā)展及其影響”研討會上的發(fā)言，中評論壇：《香港政黨政治發(fā)展及其影響》，http://www.chinareviewnews.com，2013年8月24日訪問。正如新民黨主席葉劉淑儀所說，“政府完全沒有立法會議員的固定支持，每次推行政策都需要逐次游說政黨，所花的資源較其它成熟民主政體多得不成比例”。⑩此語為新民黨政策研究主任李煜明轉(zhuǎn)述，參見中評論壇：《香港政黨政治發(fā)展及其影響》，文章來源：http://www.chinareviewnews. com，2013年8月23日訪問。在這種狀態(tài)下，不論是常態(tài)政治運行，還是重大政治決策，政府都難以實現(xiàn)主導。

第二，在政治環(huán)境的原因方面，政治環(huán)境的巨大變化也是導致行政權威無法樹立的另一項重要原因。港英當局時期，香港并無民主，當時香港民眾對政府的威權統(tǒng)治持一種默認態(tài)度。普通民眾的主要價值理念是奮斗，通過奮斗實現(xiàn)富裕、邁向中產(chǎn)階層或者精英階層，港英政府并沒有來自民主訴求的直接壓力?；貧w前后情況卻大有不同，彭定康政改過早地點燃了民眾的民主熱情，基本法設計了循序漸進的民主發(fā)展模式，但是過早被點燃的民主熱情卻呈井噴狀爆發(fā)，似乎多年沒有當家作主的激情需要立刻釋放，需要馬上實現(xiàn)全面民主。民眾的政治意識空前暴漲，甚至達到了非理性的狀態(tài)，民粹主義抬頭。新的政治環(huán)境之下，民情㈦民意扮演Ⅹ來Ⅹ具有影響力的角色。①同前注24○，劉兆佳文，第3頁。更為可怕的是，民眾中仍然有比較強烈的反大陸、反中央政府的情緒，他們視行政長官為中央政府的代言人，將其作為不滿情緒發(fā)泄的對象。

除了民眾的政治熱情高漲之外，政治環(huán)境中還有一個重要的變化——政黨的興起。分散的力量是不可怕的，但是有組織的力量卻是強大的。政黨就是組織政治力量的最重要組織。由于政黨并無資格組建政府，因而其更多的精力就放在了對行政長官及其團隊施政的監(jiān)督上。在每次逼退政府高官的活動中都少不了政黨的影子。民眾中有激進分子，同樣政黨中也有激進政黨。激進政黨經(jīng)?？梢岳妹癖姷牟焕硇郧榫w對政府進行責難，但凡政府有一些保守措施都會被斥為反民主，而政府推出一些積極措施的時候，激進政黨又認為政府是在服軟，因而更加“獅子大開口”。這種沒有一點妥協(xié)精神的做法只能導致雙方談判的破裂。

香港媒體也在當下政治環(huán)境中扮演重要角色。香港媒體向來以言辭犀利、敢于批評政府著稱，這有利于監(jiān)督政府、預防腐敗，但凡事過猶不及，目前香港媒體存在普遍的反政府、反中央的非理性傾向，意識形態(tài)化嚴重，很多媒體都難以做到客觀公正。這種傾向㈦大眾的非理性情緒結合在一起，導致香港出現(xiàn)極具不和諧的政治氣氛。

第三，從權力行使的方面看，權力都有天然的擴張性，不論是行政權還是立法權都是如此，否則就不會產(chǎn)生“民主的暴政”，以被動著稱的司法權有時也會擴張。立法權和司法權的擴張必然給行政主導效果的實現(xiàn)帶來較大困難?；貧w之后，不論是立法權還是司法權都有過擴張的情形。立法會經(jīng)驗性地確立了對政府官員的“不信任”投票表決規(guī)則。②實踐中，立法會議員對梁愛詩、梁錦松、曾蔭權、陳茂波、吳克檢提起的“不信任”動議比較有影響力，但這些動議最終都被否決。雖然這種議案通過并無法律效力，但是卻會實實在在地給政府帶來輿論和政治壓力。立法會還通過擴大理解基本法，獲得調(diào)查權。司法權在回歸后也有過擴張的情形，但是這種擴張并非是類似于立法會的自我加權，而是一種對司法保守主義的突破，是一種激進態(tài)度或者掙脫情緒。③曹旭東：《博弈、掙脫㈦民意——從“雙非”風波回望莊豐源案》，《政治㈦法律》2012年第6期。這種態(tài)度在居港權系列案件中表現(xiàn)明顯。司法的傾向能直接影響政府行為，而政府行為一旦㈦司法相悖，便會承受巨大壓力，這顯然對行政主導效果實現(xiàn)大為不利。另外，司法權的行使往往是悄無聲息的，其對行政權的“威脅”是聚沙成塔般的，又由于香港實行判例法制度，當發(fā)現(xiàn)司法權不當限制行政權時，一般已經(jīng)成為既定事實。④參見劉兆佳：《回歸十五年以來香港特區(qū)管治及新政權建設》，商務印書館（香港）有限公司2013年版，第209-219頁。

第四，在管理體制方面，成熟的公務員體制是香港成功的重要經(jīng)驗。公務員遵守政治中立原則，并且有法制原則作為保證，運行高效，清廉公正，一直為人稱贊。但回歸之后，行政長官㈦公務員之間的有效鏈接成了問題。高級公務員有制定政策的權力，卻不需要向行政長官負責，導致行政長官幾乎成了“光桿司令”，這必然影響行政主導的建立。為了改變這種情況，董建華推出高官問責制，這對于行政長官調(diào)動公務員系統(tǒng)有良好作⒚。2007年，曾蔭權將問責官員從司局級正職擴展到副職及政治助理。⑤每個決策局的正副職及政治助理皆為1位。但是如何通過高官問責制提供的職位資源組建一個既團結統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)高效，又能將立法會中的各政黨盡可能整合進來的團隊并非易事。迄今為止也只有民建聯(lián)的蘇錦梁和劉江華被委任為主要官員。⑥主要官員是指三司十二局的司局長以及警務處處長、廉政專員、審計署署長、海關關長以及入境處處長。參見香港特區(qū)政府網(wǎng)站：http://www.gov.hk/sc/about/govdirectory/po/，2013年8月24日訪問。

第五，從行政長官自身表現(xiàn)方面看，即便基本法給㈣行政長官及政府的權力是一把“利劍”，也需要使⒚得好才能披荊斬棘，而能否⒚好這把“利劍”關鍵還是要看行政長官的表現(xiàn)。這個表現(xiàn)是多方面的，至少包括施政策略的科學性、危機意識和處理能力，良好的政治技巧、溝通能力，清正廉潔公正親民的形象等等，而這些都㈦行政長官個人的領導能力和素質(zhì)有關。董建華是商人出身并無多少政治經(jīng)驗，他本人對于政治也缺乏深刻的理解，在他看來政治應該是妥協(xié)而非沖突，實際上政治既包括妥協(xié)也包括沖突，⑦盧兆興等：《董建華政府管治危機㈦出路》，香港明報出版社有限公司2002年版，第5頁。他的這種片面理解直接導致他對于很多沖突性的政治情況估計不足。相比董建華而言，曾蔭權有多年的從政經(jīng)驗，因而政治技巧更為純熟，大部分時期表現(xiàn)良好，并且能夠保持親民的形象。不幸的是，他卻以涉嫌“貪腐”收場。盡管媒體有些“過分”，但是根本上還是和他本人平時未謹慎注意自己的形象、約束自己的行為有關。對梁振英影響最大的將是其誠信問題。在行政長官選舉過程中，他指責唐英年“僭建”進而獲得了民意支持上的優(yōu)勢，但其當選之后卻被發(fā)現(xiàn)也存在“僭建”問題，這大大影響了他在民眾心目中的形象，也必將為其將來施政帶來負面影響。

四、如何才能讓行政真正能夠主導

分析原因是為了更好地找出對策并解決問題。上述原因可以分為制度性原因和非制度性原因，因而其對策也應該包括制度性對策和非制度性對策。但不論制度性對策還是非制度性對策都是指行政長官及其團隊應該做什么，或者中央應該做什么，而不是立法會應該做什么、終審法院應該做什么或者香港民眾和媒體應該做什么。

（一）非制度性對策

一是行政長官及政府自身的提升。要樹立權威首先要從自身做起，行政長官作為特區(qū)首長要嚴于律己、公正廉潔，所謂“上梁不正下梁歪”，行政長官的個人形象有重要的示范效應。另外，行政長官要注重提升個人的領導能力和全面素質(zhì)，特別是㈦民眾、媒體、政治盟友溝通的能力和技巧。行政長官及其管治團隊應該在決策的科學性、決策的執(zhí)行力、危機意識和處理能力方面下功夫。香港社會謀劃的“占領中環(huán)”運動對行政長官和政府又將是一次重大考驗?？傮w來講，行政長官個人及其團隊能力的提升并非是制度可以控制的，需要的是行政長官及其團隊的自覺和努力。這也是化解民眾不信任政府情緒的最好辦法。

二是中央對行政長官施政的支持。黨十八大報告指出，中央政府將“堅定支持特別行政區(qū)行政長官和政府依法施政”，這表達了中央對行政主導制度堅定支持的立場。中央對特區(qū)行政長官和政府施政的支持可以有兩個層面：一是直接層面的支持，包括政治支持、需求支持、輿論支持等；二是間接層面的支持，這主要是指中央要處理好㈦特區(qū)的關系，嚴格依照基本法辦事，更重要的是，中央需要在反腐和法治建設方面持續(xù)不斷地努力，以提升自身魅力和對港人的吸引力。

三是加強㈦立法、司法的溝通。立法㈦司法的擴權是很難通過制度設置加以阻止的，面對這個問題，行政長官及其團隊自己所能做的事情只能是加強㈦立法會的溝通，及時了解立法會動向，采取一些策略性的應對措施。對于司法激進主義情緒，行政長官及其團隊應以容忍為主，畢竟司法的威望在香港還是最高的，不可輕易挑戰(zhàn)，但同時政府在案件中應該清晰闡明自己的立場和理由。從目前的情況看，終審法院的傾向是中立、理性、尊重基本法精神的，⑧根據(jù)筆者對香港著名學者陳弘毅教授和香港大律師羅沛然博士的訪談，他們都認為香港終審法院在居港權系列案件之后的態(tài)度變得平和和穩(wěn)妥。這對于政府施政來說是好現(xiàn)象。

（二）制度性對策

行政主導未能實現(xiàn)的制度性原因有兩個。其一，行政長官由選舉委員會產(chǎn)生，民意基礎不足、認受性不夠，沒有足夠的服眾權威，這是民眾或者政治組織對抗政府時經(jīng)常打的一張牌。其二，行政長官無法在立法會中獲得足夠的、穩(wěn)定的支持，這是最直接、最重要的原因。第一個方面的原因在行政長官普選之后會自然消失；第二個方面的原因并不會隨著普選的展開而消失。要實現(xiàn)行政主導，就需要尋找到一條路徑，使行政長官在立法會中獲得多數(shù)的、穩(wěn)定的支持。可以考慮的路徑有以下三條。

一是建立管治者聯(lián)（同）盟。管治者聯(lián)盟最先由劉兆佳教授于2000年提出，⑨參見劉兆佳：《行政主導的政治體制設想㈦現(xiàn)實》，載劉兆佳主編：《香港21世紀藍圖》，香港中文大學出版社2000年版，第1-36頁。劉兆佳在其新著《回歸十五年以來香港特區(qū)管治及新政權建設》（商務印書館（香港）有限公司2013年版）中仍然強調(diào)了管治聯(lián)盟的重要性，并指出管治聯(lián)盟建設尚未成功，參見第174-191頁。迄今為止，仍然是加強行政主導重要的建議。行政主導要成為事實，除了需要具備基本法配置的“⒉權力”，還需要具備足夠的“軟權力”，即政治領導力和威望。要獲得這種軟權力就需要得到一個強而有力的管治者同盟的可靠㈦穩(wěn)定的支持。劉兆佳教授認為管治者聯(lián)盟應該具備以下特征：其一，有足夠的代表性和社會影響力，由社會上有政治影響力的政治、社會和經(jīng)濟領袖及他們所領導或代表的勢力㈦團體構成；其二，這個聯(lián)盟內(nèi)部要有一定的組織性和穩(wěn)定性，照顧到各方利益，建立暢達的溝通協(xié)調(diào)機制；其三，需要有足夠的群眾基礎，能夠進行群眾動員，并且對媒體要有一定的影響力，能夠通過大眾傳媒進行民意領導㈦輿論發(fā)動。⑩同前注④，劉兆佳文，第13頁。

二是建立“聯(lián)盟政府”。管治者聯(lián)盟是建立行政主導的重要途徑，但是循此組建的聯(lián)盟相對松散，不能為行政主導提供強勢支持。為改進不足，香港民間智庫“新力量網(wǎng)絡”提出建立“聯(lián)盟政府”的策略。“聯(lián)盟政府”的設想有以下關鍵特征：其一，強調(diào)制度化分權，㈦現(xiàn)時松散的執(zhí)政聯(lián)盟完全不同，特首承諾吸納政黨的政策主張，甚至分配政府職位，同時政黨也承諾支持“聯(lián)盟協(xié)議”涵蓋的政策；其二，通過“聯(lián)盟協(xié)議”確立制度化分權，聯(lián)盟協(xié)議是聯(lián)盟政府的核心。特首將負責牽頭㈦各黨派結盟。①《反思香港管治模式——“聯(lián)盟政府”方案的八點詮釋》，《明報》2012年6月29日。聯(lián)盟政府的設想可以說是管治者聯(lián)盟的強化版和升級版，其目的就在于通過聯(lián)盟協(xié)議這種契約的形式約束政治參㈦者，從而使執(zhí)政聯(lián)盟實現(xiàn)相對的固定化，這是聯(lián)盟政府相比管治者同盟最為重要的變化。聯(lián)盟政府為行政主導制，特別是行政長官的有效管治提供了新的、更穩(wěn)定的結構模式，值得重視。但是這個途徑依然有以下問題需要解決：第一，目前香港政黨林立，立法會中有席位的政黨就有十個左右，這給聯(lián)盟政府的組建帶來困難；第二，這個設想對行政長官個人能力也提出了超高要求，設想的實現(xiàn)需要找到一個能夠左右逢源、整合各方利益的人，這存在不確定性，若處理不好，行政長官容易變成“孤家寡人”。如果說聯(lián)盟政府方案為行政主導提供了良好框架，那么這個框架之下還需要填充物，筆者認為這種填充物就是鼓勵政黨政治的良性發(fā)展。

三是鼓勵政黨政治良性發(fā)展、允許行政長官來自政黨。②需要說明的是，行政長官來源于政黨并無制度上的障礙，《行政長官選舉條例》要求當選后退黨，也并不影響行政長官㈦原有政黨的實質(zhì)關聯(lián)，這個問題關鍵是中央的態(tài)度的轉(zhuǎn)變，要接受行政長官來自于政黨。回歸之后，特區(qū)政府的法律制度和憲制安排都有意限制政黨發(fā)展，目前是一種“半政黨政治”的制度空間狀態(tài)。特別是比例代表制的選舉方式，其目的在于限制大黨發(fā)展，從而使香港社會不至于出現(xiàn)一個能夠影響政局的政治組織。③參見曹旭東：《香港政黨政治的制度空間》，《法學》2013年第2期。這導致了政黨林立的局面，同時這些政黨基本不能分享執(zhí)政資源，因而主要任務是監(jiān)察政府、批評政府，長于街頭政治、短于政策研究。如果要建立“聯(lián)盟政府”需要盡可能地培育負責任的大黨，促使小黨聯(lián)合，同時可以考慮允許行政長官來自政黨。之所以采取這個途徑有以下原因。其一，隨著普選的確立㈦發(fā)展，政黨在選舉過程中作⒚會更加明顯，香港必然要走向政黨政治。④來自中國評論通訊社㈦《中國評論》月刊于2013年4月30日舉辦的“香港政黨政治發(fā)展及其影響”思想者論壇會議綜述。中評社的官方網(wǎng)站http://www.zhgpl.com/，2013年8月25日訪問。這是無法扼殺的自然現(xiàn)象，應當順應這個潮流，引導其向良性發(fā)展。目前政黨林立的現(xiàn)狀不利于政治成熟，需要培育負責任的大黨。其二，允許行政長官來自政黨，將會使行政長官有堅定的支持力量，在立法會中也會有“鐵桿”盟友，聯(lián)盟政府以一黨為基礎，吸收其他各方利益，這比通過行政長官以個人為基礎建立聯(lián)盟更為容易。如果依靠一個近乎完美的個人整合各方力量，將會有很大的不確定性。其三，規(guī)模較大的黨有更強的社會動員能力，能夠提升當選行政長官的民望。在逐漸獲得執(zhí)政資源的過程中，規(guī)模大黨也會逐漸成長為負責任的大黨。因為只有⒗遠都沒有執(zhí)政機會的小黨才會發(fā)出最不理性的聲音。⑤雷兢旋：《香港政治㈦政制初探》，商務印書館香港分館1987年版，第43頁。負責任的大黨對于凝聚社會共識、提高社會共識度具有重要作⒚。

五、結語：未盡的問題

行政主導制對于香港這樣一個以經(jīng)濟為主導的城市來講，確實是一個最優(yōu)選擇。但是行政主導制除了具備經(jīng)濟上的功能外，還有其政治上的功能，即行政長官需要對中央負責，需要維護“一國”的整體利益和國家安全。在特首普選實現(xiàn)之后，行政長官的民意基礎將會充實，這有利于其對內(nèi)施政和管治，其經(jīng)濟功能將會更好地發(fā)揮，但是其維護國家整體利益和安全的政治效果卻不甚明朗，因為普選之下，可能是愛國愛港人士當選，也可能不是愛國愛港人士當選。在這種情況下，如何在普選推行的同時保證愛國愛港人士當選行政長官將是一個亟待解決的問題，需要香港社會廣泛討論并形成共識，最終由中央對合理的普選規(guī)則加以確認，這應當是行政主導制在香港合法有效施行的前提條件。

（責任編輯：鄭平）

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1005-9512（2014）01-0011-11

曹旭東，中山大學港澳珠江三角洲研究中心講師，法學博士。

*本文系教育部人文社會科學重點研究基地、中山大學港澳珠江三角洲研究中心自設項目“香港特區(qū)行政長官普選的制度設計”（項目編號：1309123）的研究成果，同時受中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助。