崔永東

(華東政法大學(xué)司法學(xué)研究院，上海 201620)

一、司法改革與法治中國

中共中央十八屆三中全會后，“法治中國”已經(jīng)成為國家政治生活中的“熱詞”，法學(xué)界與法律實務(wù)界自然也高度關(guān)注。“法治中國”展現(xiàn)了新一代領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政的新思路，即用法治手段規(guī)范政府、規(guī)范社會，提高執(zhí)政能力，實現(xiàn)國家長治久安，實現(xiàn)民族復(fù)興的“中國夢”。

要實現(xiàn)法治中國的目標(biāo)，就必須深化司法改革。司法改革包括兩個層面，一是司法管理體制改革，二是司法管理機制改革。司法改革是使法治從“應(yīng)然”轉(zhuǎn)化為“實然”狀態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。2013年11月12日通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管理制度，保證國家法律統(tǒng)一實施?！薄案纳茖徟形瘑T會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系。”

這就是被學(xué)界一些人所稱的司法的“去地方化”與“去行政化”。應(yīng)該說，上述兩個問題也確實是學(xué)界早就討論和關(guān)注的問題，這是制約我國司法管理體制的兩大不良因素。司法地方化是指司法機關(guān)及其工作人員在司法活動中受到地方機關(guān)或地方利益團體的不當(dāng)控制與干擾，導(dǎo)致司法機關(guān)及其工作人員喪失其應(yīng)有的獨立權(quán)力和地位，從而出現(xiàn)一種司法異化現(xiàn)象[1]P36。幾年前出版的拙著《司法學(xué)原理》一書也指出：“我國司法權(quán)在很大程度上已經(jīng)地方化，地方法院在行使司法審判權(quán)的時候常常受到黨政機關(guān)的不當(dāng)影響和干預(yù)，很難獨立審判，造成司法公正難以實現(xiàn)，國家的法制統(tǒng)一得不到保障。司法地方化也導(dǎo)致地方保護主義盛行，一些地方法院事實上已經(jīng)成為地方保護主義的工具，形成了‘法制割據(jù)’的局面，嚴(yán)重?fù)p害了國家法制的權(quán)威。另外，司法地方化也妨礙了司法權(quán)力對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，使國家法律與中央政令在地方上的執(zhí)行得不到有效監(jiān)督，從而使地方行政權(quán)力演變?yōu)橐环N不受制約的‘諸侯行政’，并由此阻礙了中國法治現(xiàn)代化的進(jìn)程?！盵2]P183-184

早在2002年，我國研究司法改革的知名專家、前最高人民法院研究室主任周道鸞先生就撰文指出：“從國外看，不論是大陸法系國家還是英美法系國家，也不論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，法院大都按司法區(qū)設(shè)置。法院按司法區(qū)設(shè)置有利于防止地方行政機關(guān)對司法的干預(yù)，保證司法獨立和公正?！梢钥紤]在全國各省、自治區(qū)、直轄市劃定若干獨立司法區(qū)，改變現(xiàn)在的司法區(qū)域與行政區(qū)域重合的人民法院組織體制，在司法區(qū)重新設(shè)置相應(yīng)的高級法院、中級法院和基層法院?！庇种赋觯骸霸谌珖ㄔ后w制歸中央垂直管理暫時難以做到的情況下，鑒于地方保護主義主要發(fā)生在基層人民法院和中級人民法院的實際情況，可以考慮把地方法院法官的人事管理權(quán)提到省一級。在法律程序上，最高法院的法官可以由全國人大常委會任免，高級法院、中級法院和基層法院的法官可以由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會任免?！盵3]可以說，這是破解司法地方化難題的一篇最有見地的文章，這篇10余年前發(fā)表的文章所提出的改革方案，迄今仍未落實，但其基本理念為十八屆三中全會的決定所吸收。

其實，司法的地方化只不過是司法的行政化的一種表現(xiàn)形式而已，如果說司法地方化的實質(zhì)在于地方政府機關(guān)將司法機關(guān)當(dāng)成其下屬的一個部門的話，那么這恰恰是司法行政化的一種表現(xiàn)。更何況，如果沒有司法的行政化，地方政府或各種利益集團也就難以對地方司法機關(guān)產(chǎn)生實質(zhì)性影響。因此，新一輪司法改革的重點應(yīng)當(dāng)是司法的去行政化。

司法行政化不除，司法地方化就有生存土壤。地方干預(yù)司法本來就是一種行政思維，認(rèn)為行政大于司法故頤指氣使，而且他們認(rèn)為法院內(nèi)部也是行政化管理，強調(diào)下級服從上級。法院如果擺脫了地方的人財物控制，而其內(nèi)部管理的行政化仍然大行其道，將會形成一個高度封閉的威權(quán)式管理的法院系統(tǒng)，法官的獨立性將蕩然無存。

當(dāng)然，我們這樣說并不意味著就否定目前司法的去地方化舉措，如司法機關(guān)的人財物由省級司法機關(guān)統(tǒng)管以及建立司法轄區(qū)與行政轄區(qū)不相重合的司法管轄體制等等。這些雖然屬于司法的去地方化問題，但實際上也是去行政化的一種表現(xiàn)，只不過這種“行政化”是一種外部行政化。然而，解決了外部行政化問題，并不意味著就全部解決了司法行政化問題。從某種意義上說，外部行政化問題的解決如實現(xiàn)了省管司法機關(guān)的人財物體制還有可能進(jìn)一步強化司法的行政化，進(jìn)一步增強下級司法機關(guān)對上級司法機關(guān)的依附性，導(dǎo)致出現(xiàn)所謂的“司法獨裁”。

對此，學(xué)界有一種觀點認(rèn)為，可考慮設(shè)立國家司法委員會和省級司法委員會，與黨委政法委合署，實行一套班子兩塊牌子的模式。政法委受中央與省委委托，統(tǒng)一管理省以下司法機關(guān)的人財物等等。這一改革方案堅持了黨對司法工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的原則，又優(yōu)化了國家政權(quán)結(jié)構(gòu)。改革后的國家政權(quán)結(jié)構(gòu)是黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的人大監(jiān)督、“一府兩院三委”(“三委”是國家安全委員會、國家軍事委員會、司法委員會)，使國家政權(quán)結(jié)構(gòu)更加完善和科學(xué)，國家治理體系與治理能力更加優(yōu)化。該方案的可行性值得進(jìn)一步思考。

二、司法管理機制的行政化問題及其解決

正如上文所言，司法改革包括兩個層面的改革：一是司法管理體制的改革，目前主要是解決司法系統(tǒng)的人財物由省統(tǒng)管、建立與行政轄區(qū)適度分離的司法轄區(qū)兩大問題；二是司法管理機制的改革，目前主要是解決司法機關(guān)內(nèi)部管理機制的行政化問題，主要涉及請示匯報制度、案件審批制度及審判委員會制度的去留問題。

司法管理機制的行政化是指違反司法規(guī)律，將法院、法官及司法判斷過程納入行政體制的命令與服從關(guān)系之中，按照行政權(quán)的行使方式行使審判權(quán)，導(dǎo)致司法被行政“格式化”的現(xiàn)象[1]P16。司法管理機制行政化的主要問題是違背司法權(quán)運行規(guī)律，使司法應(yīng)有的被動性、獨立性、中立性、親歷性、終極性等難以體現(xiàn)，并導(dǎo)致司法權(quán)行使的主動性、政策傾向性和權(quán)力支配性等一系列不正?，F(xiàn)象。

拙著《司法學(xué)原理》也曾對司法管理機制的行政化現(xiàn)象有所探索和分析，認(rèn)為其主要表現(xiàn)是：(1)辦案機制的行政化。審判權(quán)應(yīng)當(dāng)由法官獨立行使，但實際情況卻是，在法院內(nèi)部，不擔(dān)任行政職務(wù)的法官都習(xí)慣于認(rèn)為自己是在法院院長、副院長、業(yè)務(wù)庭長的領(lǐng)導(dǎo)下工作，在審判事務(wù)上均習(xí)慣性地向領(lǐng)導(dǎo)請示和匯報，這已經(jīng)成為各級法院的審判慣例。這樣一來，法官也就喪失了實質(zhì)性的獨立審判權(quán)。另外，我國法院還存在著一個獨特的審判制度——審判委員會制度，它一般由法院的正副院長及各審判業(yè)務(wù)庭庭長組成，實際上是一個行政組織，是行政管理模式在司法活動中的集中體現(xiàn)。(2)審級關(guān)系行政化。根據(jù)法律規(guī)定，上級法院與下級法院之間存在著一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而實際上則是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，行政化色彩明顯。上級法院經(jīng)常對下級法院提意見或發(fā)指示，而且還經(jīng)常通過非正式方式干預(yù)下級法院的審判工作，這種行政化的上下級關(guān)系，必然影響到法院審判的獨立性[2]P183。

有學(xué)者指出：“新中國成立以后，法院審判管理機制很大程度上是照搬原蘇聯(lián)的管理模式，實際上或基本上是實行集體負(fù)責(zé)制、首長負(fù)責(zé)制而不是法官負(fù)責(zé)制，具有極強的行政化和集權(quán)化特征。這種審判管理機制行政化的突出表現(xiàn)是：院、庭長審批案件制度；合議庭、獨任審判員對所審理的案件沒有最終決定權(quán)；審判委員會側(cè)重討論決定個案，總結(jié)審判經(jīng)驗、提高審判水平的職能相對萎縮；疑難案件向上級法院請示、匯報制度等?！盵4]P533其實，向院、庭長匯報案件、向上級法院請示案件、院庭長審批案件、上級法院就個案審理批示給下級法院等等均于法無據(jù)，我國三大訴訟法及《人民法院組織法》中均無此種規(guī)定，而且這也違反了現(xiàn)代司法程序法定、程序公開的原則。另外，上述做法也弱化了法官的獨立精神和責(zé)任心，不利于錯案責(zé)任追究制的落實?！霸谛姓瘜徟泄芾砟Ｊ较?，法院的審判主體呈多元化狀態(tài)：獨任審判員、合議庭有裁決權(quán)，院、庭長依案件審批制度、審判委員會的討論決定權(quán)，也都擁有了案件的裁決權(quán)。這種管理模式違背了司法權(quán)運行特點，審與判、權(quán)與責(zé)不相統(tǒng)一，一旦產(chǎn)生錯案，就形成了‘人人承擔(dān)責(zé)任，人人不承擔(dān)責(zé)任’的局面。”[4]P534

筆者認(rèn)為，審判管理機制行政化的主要表現(xiàn)是：案件審批制度、案件請示制度、審判委員會制度。案件審批制度是指院、庭長對案件判決進(jìn)行批準(zhǔn)的制度。“庭審法官向由庭長主持的庭務(wù)會或者向庭長匯報案情、審判情況以及評議結(jié)果，庭長有權(quán)決定改變合議庭或者獨任法官擬定的判決；一些案件還要向主管副院長、院長匯報，后者有權(quán)改變審判庭擬定的判決；其中一些案件要向?qū)徟形瘑T會匯報，由審判委員會就案件的具體定罪和量刑問題作出集體討論和決定。無論由誰最后決定判決的內(nèi)容，仍由承審法官草擬判決書，判決書擬就后還要交由庭長或者院長(或主管副院長)批改和批準(zhǔn)。這一過程同行政決策并無二致?！盵5]P459所謂案件請示制度，“是指在案件審理過程中，上級法院主動就案件的實體處理或程序問題進(jìn)行指示，或下級法院以口頭或書面形式向上級法院請示，上級法院予以答復(fù)的制度?！盵6]P153所謂審判委員會制度，是法院內(nèi)部設(shè)立的對審判工作實行集體領(lǐng)導(dǎo)、議決重大疑難案件的制度。《法學(xué)詞典》對“審判委員會”詞條是如此解釋的：“我國各級人民法院內(nèi)部設(shè)立的對審判工作實行集體領(lǐng)導(dǎo)的組織。在我國人民的司法實踐中，曾有過司法委員會、審判委員會和裁判委員會等不同名稱的組織，通過集體領(lǐng)導(dǎo)，討論和決定重大疑難案件。1954年和1979年的《人民法院組織法》中肯定了過去的這些經(jīng)驗，用法律形式把審判委員會固定下來。其任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。遇有重大的或疑難的案件，院長認(rèn)為需要提交審判委員會討論的，由院長提交審判委員會討論決定。各級人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)認(rèn)定事實上或在適用法律上確有錯誤，必須提交審判委員會處理。審判委員會實行民主集中制，它的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。”[7]P643可見，案件請示制度反映的是上下級法院之間審級關(guān)系的行政化，而案件審批制度、審判委員會制度則是指本級法院內(nèi)部管理機制的行政化。

對于案件審批制度，目前學(xué)界比較一致的觀點是予以廢除。例如有的學(xué)者就主張：“廢除院、庭長審批案件制度，院、庭長只能以參加合議庭審理案件、定期檢查法律文書、卷宗等方式加強對案件質(zhì)量的檢查、指導(dǎo)。在審判長選任制度全面推行的基礎(chǔ)上，做到除合議庭依法提請院長提交審判委員會討論決定的重大疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院、庭長不得個人改變合議庭的決定?！盵4]P535

對于案件請示制度，目前學(xué)界的態(tài)度尚有分歧。有的主張予以廢除，有的主張加以規(guī)范?！皬U除論”者認(rèn)為案件請示制度違反審判獨立原則，實質(zhì)上造成上級法院行使理解和適用法律的權(quán)力，而審判案件的法官反而不解釋和適用法律，只許按照上級法院的指示進(jìn)行判決即可。其次，侵犯當(dāng)事人的訴權(quán)，上級法院的指示、答復(fù)將直接對下級法院正在審理的案件產(chǎn)生實質(zhì)性影響，從而導(dǎo)致上訴審程序的虛置?？梢钥紤]通過管轄制度的完善對案件請示制度進(jìn)行訴訟化改造。下級法院合議庭在案件審理過程中對案件的事實認(rèn)定和法律適用享有不容置疑的裁斷權(quán)，上下級法院在審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督關(guān)系只能通過法定的上訴審程序、死刑復(fù)核程序、再審程序來實現(xiàn)。上級法院對下級法院正在審理的案件不應(yīng)當(dāng)施加具有影響力的指示。對具有法律適用上的普遍意義的疑難案件，下級法院把“請示”上級法院改變?yōu)椤皥笳埳霞壏ㄔ褐苯訉徖怼?，將原來案件請示制度所解決的疑難問題訴訟化?？梢赃\用訴訟法中業(yè)已存在的“移送管轄”制度代替案件請示制度，從而最終達(dá)到廢除案件請示制度的目的。另外，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審級制改革，建立有限的三審終身制度，按訴訟法關(guān)于管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)定，對于具有法律適用上的普遍意義的案件，下級法院可以根據(jù)當(dāng)事人的申請或者依職權(quán)報請上級法院審理。上級法院經(jīng)審查認(rèn)為符合條件的，可以直接審理[6]P153。另有學(xué)者明確提出了“廢除下級法院向上級法院請示案件的制度”的主張：“這一制度違反了審級獨立的原則，使二審、再審形同虛設(shè)；這一制度背離了審判工作的特點和規(guī)律，使上下級法院之間審判工作上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；這一制度是在長期的司法實踐中依習(xí)慣形成的，毫無法律依據(jù)，理應(yīng)予以廢除?！盵3]“規(guī)范論”者主張“規(guī)范下級法院向上級法院的請示、匯報制度。按照《人民法院組織法》的規(guī)定，上下級法院之間是審級監(jiān)督的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，下級法院向上級法院請示的問題應(yīng)限于純適用法律方面的問題，而不得請示具體個案。”[4]P535

關(guān)于審判委員會制度的存廢，也是兩種觀點并存：一種觀點認(rèn)為應(yīng)“逐步弱化以至取消審判委員會討論案件的制度”，因其“違背了國際公認(rèn)的訴訟的直接原則、言詞原則和不間斷原則”[3]；另外一種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對審判委員會制度進(jìn)行改革完善。首先，應(yīng)限制審委會討論決定案件的功能。要使審委會從大量的具體個案中解脫出來，把主要精神集中到總結(jié)審判經(jīng)驗上，發(fā)揮其最高審判組織的預(yù)測審判趨勢、分析審判形勢、指導(dǎo)審判實踐、推進(jìn)司法改革的功能[8]。應(yīng)該將審委會討論決定案件功能的影響力限制在一個可以接受的、較小的范圍內(nèi)，使合議庭真正承擔(dān)起審和判的全部責(zé)任。杜絕將簡易程序?qū)徖淼陌讣峤粚徫瘯懻摏Q定的現(xiàn)象，以合議庭是否產(chǎn)生法律適用問題的重大意見分歧、無法形成合議庭決定為案件能否提請審委會討論決定的標(biāo)準(zhǔn)。取消院長、分管院長對案件直接提交審委會討論的決定權(quán)，改為對合議庭審理提交案件的審核權(quán)。其次，還應(yīng)當(dāng)加強審委會審判業(yè)務(wù)的指導(dǎo)功能，及時總結(jié)審判經(jīng)驗，對審判工作中帶有根本性、全局性的問題進(jìn)行研究，做出準(zhǔn)確、權(quán)威的司法解釋和司法決定，以更好地指導(dǎo)審判工作。另外，審委會工作方式要最大限度地由會議制改為審理制，解決審、判分離的問題。提倡審委會成員單獨組成合議庭或與其他法官組成合議庭一起直接審理案件，不是合議庭成員但參與案件決議的委員可以旁聽開庭，也可以通過視頻參加旁聽[6]P153。

三、法院系統(tǒng)司法改革的近期目標(biāo)：“兩權(quán)”平衡

法院系統(tǒng)的“兩權(quán)”，一是審判權(quán)，二是審判管理權(quán)。目前一些法院的審判管理體制改革正聚焦于“兩權(quán)改革”，即理順審判管理權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系。重慶市高級人民法院院長錢鋒指出：“審判管理最大的困局是審判權(quán)與審判管理權(quán)的關(guān)系問題，即一放就亂、一收就死的矛盾。上級法院和院、庭長具有審判管理職責(zé)、政務(wù)管理權(quán)職，既應(yīng)通過‘管’來實現(xiàn)公正廉潔司法，又應(yīng)規(guī)范‘管’的程度、程序和方法，否則加強院、庭長審判指導(dǎo)監(jiān)督可能導(dǎo)致新的司法不公，兩者邊界一直困擾著各級法院和司法者?！盵9]P206

針對審判管理權(quán)的存廢，學(xué)界和理論界一直存在爭議。一種觀點要求廢除審判管理權(quán)，因為它違反了司法獨立(包括法官獨立)的原則；另外一種觀點則基于中國國情、司法傳統(tǒng)和司法現(xiàn)狀提出了“溫和”的意見，認(rèn)為不能對審判管理權(quán)一廢了之，而是應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。筆者傾向于后一種觀點。

有論者指出：“審判權(quán)和審判管理權(quán)是兩種不同的權(quán)力，兩者并不矛盾。加強審判管理主要是通過過程控制、績效評價和辦案指導(dǎo)，而對裁判結(jié)果的干預(yù)必須有嚴(yán)格的程序，如院長、庭長與合議庭意見不同，必須提交審判委員會研究，不能直接改變。而且院長、庭長職務(wù)本身具有雙重性，既是審判職務(wù)，也是行政職務(wù)，既行使審判管理權(quán)，也在參加合議庭審理案件和審判委員會討論案件中行使審判權(quán)，并對審判人員負(fù)有業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。審判管理權(quán)從性質(zhì)上說是一種行政權(quán)力，它對審判權(quán)的行使有制約，但不直接決定和改變裁判結(jié)果，不是直接干預(yù)?！盵10]P91

學(xué)界還有一種觀點認(rèn)為，事實上院、庭長參與審判管理就未必當(dāng)然不好，一味強調(diào)法官獨立審判也未必就是普適真理。質(zhì)疑院、庭長參與案件實體審判的一大理由就是缺乏親歷性，但親歷性主要是解決事實認(rèn)定的問題，而不解決法律適用問題，院、庭長包括審判委員會在事實認(rèn)定方面往往主要依據(jù)的是合議庭意見，現(xiàn)代科技已經(jīng)解決了信息溝通問題，院、庭長可以通過庭審的錄音錄像、即時電子卷宗等解決親歷性不足的問題。院、庭長往往也是優(yōu)秀法官，如果將院、庭長排除在案件的裁判之外，是對審判資源的重大浪費?，F(xiàn)在很多案件的復(fù)雜性超出了合議庭本身智慧所能解決的范疇，合議庭本身的局限性在某種程度上需要介入更多的層級評價?！胺ㄔ簝?nèi)部無論是審判管理權(quán)或?qū)徟袡?quán)，總的說來都是法院整體的權(quán)力。因此，可以認(rèn)為院、庭長對案件實體處理的審判管理權(quán)是法院審判權(quán)的組成部分。審判組織與院、庭長之間的關(guān)系是兩權(quán)關(guān)系的核心所在。構(gòu)建健康的兩權(quán)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)明確審判權(quán)職能由審判組織行使，不能由審判機構(gòu)或院、庭長等審判機構(gòu)負(fù)責(zé)人行使，審判管理權(quán)由院、庭長包括審委會來行使，不應(yīng)當(dāng)排斥院、庭長對實體裁判的參與?！盵9]P241

上述說法是值得我們思考的。審判管理權(quán)雖然是一種行政性權(quán)力，與審判權(quán)屬于性質(zhì)不同的兩種權(quán)力，但是，正如有人的地方就有管理一樣，法院也不可能沒有管理，管理權(quán)的行政屬性是不可能被完全剔除的。其實即使發(fā)達(dá)國家的法院也不是沒有司法管理[11]，不過其司法管理權(quán)只是對司法權(quán)的一種制約和輔助，并不是越俎代庖地去主宰、干預(yù)司法權(quán)。

客觀地說，今天談?wù)搶徟泄芾砘驅(qū)徟泄芾頇?quán)，不是有關(guān)其去留問題，而是如何對其加以規(guī)制問題。就目前來說，應(yīng)該發(fā)揮我們祖先“中庸之道”的平衡智慧，通過壓縮審判管理權(quán)的運行空間來實現(xiàn)審判管理權(quán)與審判權(quán)之間的一種平衡，讓審判管理發(fā)揮其正面功能。對于過去形成的與審判管理有關(guān)的制度，不合時宜的應(yīng)當(dāng)堅決廢除，如案件審批制度等等；可以改造的就予以改造完善，如案件請示制度在對其經(jīng)過訴訟化改造后可以發(fā)揮積極作用，又如審委會制度可通過改革，逐步弱化其討論決定案件的功能而強化其總結(jié)審判經(jīng)驗的功能。因此可以說，法院系統(tǒng)的兩權(quán)改革，其實質(zhì)是通過限制審判管理權(quán)來理順其與審判權(quán)之間的關(guān)系，實現(xiàn)審判權(quán)與審判管理權(quán)之間的平衡。當(dāng)然，這是改革的初期目標(biāo)，其最終目標(biāo)是構(gòu)建一種以審判權(quán)為主、以審判管理權(quán)為輔的司法管理機制，但這需要很長的路要走。

四、司法改革既要遵循司法規(guī)律，又要符合中國司法實際

目前，我國的新一輪司法改革已經(jīng)揭開大幕。在學(xué)界對司法改革的探索中，也出現(xiàn)了一種激進(jìn)的聲音，如主張實行徹底的司法獨立，完全廢除司法管理權(quán)，使司法權(quán)不受任何干預(yù)。那么，什么是司法獨立？“司法獨立，契合司法活動的規(guī)律，是現(xiàn)代訟中的基本原理之一。它含有三大要素：一是指司法權(quán)的獨立；二是法院獨立；三是司法官獨立?！盵5]P416“司法獨立作為西方國家在反對封建專制進(jìn)程中確立起來的一項憲法性制度，在一定程度上反映司法運行的內(nèi)在邏輯要求?！盵4]P521“司法獨立的真正意蘊在于處在居間位置負(fù)責(zé)解決具體糾紛的特定法官(而不是抽象的法官或法院)，根據(jù)既定的法律規(guī)則和程序獨立自主地審理案件，而不受來自任何機關(guān)、團體或個人(無論是法院外部的還是內(nèi)部的)干預(yù)?！盵12]

“法官獨立是司法獨立原則的核心，它是隨著司法獨立的提出而確立的。”[13]P19司法獨立原則最早由18世紀(jì)法國啟蒙思想家孟德斯鳩提出，即《論法的精神》所謂“如果司法權(quán)不與立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了”的名論。后來，1789年美國憲法、1791年法國憲法均規(guī)定司法權(quán)只屬于各級法院。20世紀(jì)以來，許多國家的法律都明確規(guī)定法官獨立，如1919年的德國基本法、1949年的德意志聯(lián)邦共和國基本法均規(guī)定：“法官獨立，只服從法律?！狈ü侏毩⒌暮x是指：(1)審判獨立，法官、陪審員都獨立行使職權(quán)；(2)法官只服從憲法和法律，不受任何勢力的干預(yù)；(3)上級法院對下級法院的未決案件，不得就案情事實和處理意見下發(fā)指示；(4)法官不得對陪審員或陪審團施加影響，否則違反正當(dāng)程序[13]P20。

司法權(quán)的外部獨立是指其不受行政機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、社會團體和個人的干涉。司法權(quán)的內(nèi)部獨立則要求處理好法院內(nèi)部的關(guān)系，“要通過依法落實合議庭和獨任庭的權(quán)限而逐步落實法官的獨立審判權(quán)；要處理好合議庭和獨任庭與審判委員會之間的關(guān)系，防止合議庭和獨任庭只審不判，審判委員會只判不審的現(xiàn)象繼續(xù)存在。內(nèi)部獨立不僅是法官獨立于本法院，也包括下級法院的法官依法獨立行使審判權(quán)，不受來自上級法院和法官的非法干預(yù)?！盵4]P526

應(yīng)該說，審判權(quán)的獨立行使是必要的，因為它符合司法規(guī)律。但是，是否因此就要完全廢除審判管理權(quán)呢？筆者認(rèn)為，完全否定審判管理權(quán)并不符合中國的司法實際。其實，在國外，特別是法治發(fā)達(dá)國家，也同樣存在司法管理問題，不過其司法管理注重服務(wù)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，而不是去主宰和干預(yù)司法權(quán)的正常運行。根據(jù)中國目前的司法實際，驟然廢除司法管理權(quán)，讓司法權(quán)完全獨立運行而不受監(jiān)管，可能會產(chǎn)生一定的副作用，甚至?xí)绊懙剿痉ü?。因此，在?dāng)前的法院系統(tǒng)內(nèi)，構(gòu)建一種司法權(quán)與司法管理權(quán)之間的平衡關(guān)系可能更符合中國的司法實際。將來，待條件成熟后，再構(gòu)建一種以司法權(quán)為主、以司法管理權(quán)為輔的模式也是順理成章的事情。

有的學(xué)者提出了司法程序改革的呼吁：“司法程序改革是司法制度改革的突破口，也是社會發(fā)展和實現(xiàn)司法公正的客觀要求。而司法程序改革又集中于人民法院審判管理機制改革和審判方式改革?！盵4]P532他分析了目前我國審判管理機制中存在的問題，如法律并未明文規(guī)定的院、庭長審批案件及下級法院就處理具體案件向上級法院請示的做法違背了程序公正的原則；而審委會討論案件的制度也將審理與判決割裂開來，違反了司法公正的原則；法官的請示匯報弱化了法官的獨立人格和責(zé)任心，使審判權(quán)依附于行政權(quán)；也不利于錯案責(zé)任制的落實。因此，對審判管理機制改革的關(guān)鍵在于明確合議庭、獨任庭及審判委員會的職責(zé)，合議庭、獨任庭可以對案件作出判決，裁判文書分別由審判長和獨任審判員簽發(fā)；其次，廢除院、庭長審批案件制度，院、庭長只能以參加合議庭審理案件、定期檢查法律文書、卷宗等方式加強對案件質(zhì)量的檢查和指導(dǎo)；再次，要規(guī)范審委會的工作職責(zé)，審委會作為法院內(nèi)部最高的審判組織，應(yīng)該只討論重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題，總結(jié)審判經(jīng)驗，以充分發(fā)揮其對審判工作中帶有根本性、全局性問題進(jìn)行研究和作出權(quán)威性指導(dǎo)的作用[4]P536。

有論者認(rèn)為，推進(jìn)審判管理改革必須遵循審判規(guī)律或司法規(guī)律。審判規(guī)律是審判活動各要素之間必然、本質(zhì)、穩(wěn)定和反復(fù)出現(xiàn)的聯(lián)系[14]。“司法規(guī)律可視為法治經(jīng)驗的客觀化及在司法領(lǐng)域的具體反映。合法性是規(guī)律本身的內(nèi)涵，更是司法規(guī)律的首要屬性?！薄胺ㄔ旱谋举|(zhì)是辦案，本質(zhì)是行使審判權(quán)，這是一切司法規(guī)律的基礎(chǔ)?！盵9]P229審判管理的核心是對審判質(zhì)量和效率的管理，其目的是促進(jìn)審判質(zhì)量和效率的提高。審判管理改革只有在遵循審判規(guī)律的基礎(chǔ)上，探索科學(xué)、長效的審判管理機制，為審判權(quán)運行提供最大保障，改革才能順利推進(jìn)。推進(jìn)審判管理改革必須循序漸進(jìn)，期望一步到位是不現(xiàn)實的。一方面，改革必須與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，改革的力度、速度也必須與社會的承受能力相適應(yīng)，不能超越歷史階段；另一方面，對審判管理的認(rèn)識，會隨著實踐的發(fā)展而逐步深化，這就決定了目前的改革措施只能漸次展開，否則欲速則不達(dá)，或事倍功半[15]。

有的學(xué)者提出了構(gòu)建循環(huán)管理流程的主張，認(rèn)為此方法有利于提高審判質(zhì)量和效率。它包括四個步驟：第一步，審判管理部門在對上一年度甚至更長時間段內(nèi)審判運行態(tài)勢分析的基礎(chǔ)上，確定本地、本院當(dāng)年度審判工作目標(biāo)任務(wù)并經(jīng)本院審判委員會研究確定；第二步，審判管理部門將年度審判工作目標(biāo)任務(wù)下發(fā)各法院、本院各部門執(zhí)行落實；第三步，審判管理部門對本地、本院各部門執(zhí)行審判工作計劃情況進(jìn)行檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的偏差及時與責(zé)任部門溝通或按程序修改計劃；第四步，審判管理部門對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題予以糾正、督促整改、通報等，并作為年度目標(biāo)管理考核的依據(jù)?！叭绻逊ㄔ簩徟泄ぷ鞅茸魃鐣a(chǎn)品的生產(chǎn)，根據(jù)全面質(zhì)量管理的要求，管理的關(guān)鍵在于對生產(chǎn)過程的監(jiān)督和控制，而非對產(chǎn)品結(jié)果的控制，結(jié)果只能作為業(yè)績考評和獎懲的依據(jù)。法院裁判作出后，‘產(chǎn)品’已經(jīng)‘出廠’。這時，實際上已經(jīng)無法控制。因而，必須將管理行為的著力點放在產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中，在產(chǎn)品成形之前，在產(chǎn)品到達(dá)客戶(當(dāng)事人)之前?！盵16]

從重慶市法院系統(tǒng)管理工作的改革情況來看，采取了一種“內(nèi)部分權(quán)制衡”的模式。該模式要求對法院內(nèi)部的審判權(quán)、審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)、審判事務(wù)管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)、執(zhí)行管理權(quán)、執(zhí)行裁決權(quán)、司法政務(wù)管理權(quán)等項權(quán)力進(jìn)行科學(xué)劃分，然后將不同性質(zhì)的權(quán)力進(jìn)行不同的配置，并使其互相制衡。將某些行政性、輔助性權(quán)力讓渡給第三方，將另外一些權(quán)力交給法院不同部門行使，這樣通過權(quán)力的分解、讓渡和重構(gòu)來達(dá)到一種制衡?！胺謾?quán)制衡可以實現(xiàn)權(quán)力配置環(huán)節(jié)的靜態(tài)公正，還需要有效的審判管理在具體運行環(huán)節(jié)實現(xiàn)動態(tài)的公正，審判管理也是權(quán)力配置與分權(quán)制衡得以落實和實現(xiàn)的重要手段?！盵9]P231

應(yīng)當(dāng)指出，司法改革或司法管理改革，一方面要遵循司法規(guī)律，另一方面還要尊重中國的司法實際。法院系統(tǒng)的司法改革要著重于化解司法權(quán)與司法管理權(quán)之間的矛盾和沖突，淡化和削弱司法管理權(quán)的主宰作用，給予司法管理權(quán)以一種恰當(dāng)?shù)亩ㄎ唬崿F(xiàn)其與司法權(quán)之間的平衡。這是司法改革的近期目標(biāo)，遠(yuǎn)期目標(biāo)是構(gòu)建這樣一種司法模式：在法院系統(tǒng)中，司法權(quán)是主導(dǎo)性權(quán)力，司法管理權(quán)是輔助性權(quán)力，后者對前者發(fā)揮服務(wù)和監(jiān)督的功能。

五、結(jié)語

司法及司法管理是“法治中國”從“應(yīng)然”轉(zhuǎn)化為“實然”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而司法的行政化阻礙了這一進(jìn)程。因此，新一輪司法改革瞄準(zhǔn)了司法行政化問題。司法的行政化既包括司法管理體制的行政化，也包括司法管理機制的行政化。就前者來說，司法管理體制的“地方化”實際上也是“行政化”的另外一種表現(xiàn)形式(可稱為司法的“外部行政化”)，故去地方化也就是去行政化，而去行政化也包含去地方化；就后者來說，司法管理機制的行政化在法院系統(tǒng)的表現(xiàn)主要是審判委員會制度、案件審批制度(本法院內(nèi)的行政化)、案件請示制度(上下級法院之間的行政化)等。

司法管理的“去行政化”并不是對司法管理權(quán)的完全否定，也不是否定司法管理權(quán)的行政屬性，它強調(diào)的是限制或弱化一頭獨大的司法管理權(quán)，剔除其高居于司法權(quán)之上的壓倒性力量，將其壓縮在一個合理的空間內(nèi)，并發(fā)揮其正面功能。要對那些在過去司法實踐中形成的體現(xiàn)司法管理權(quán)之行政化特色的制度進(jìn)行區(qū)別分析，對那些劣性制度如案件審批制度應(yīng)當(dāng)加以廢除，而對那些優(yōu)劣參半的制度如案件請示制度、審判委員會制度則應(yīng)當(dāng)區(qū)別優(yōu)劣，并加以改革、規(guī)范和完善。司法管理去行政化的目標(biāo)就是理順?biāo)痉?quán)與司法管理權(quán)之間的關(guān)系，達(dá)到司法權(quán)與司法管理權(quán)之間的平衡。這是司法管理機制改革的近期目標(biāo)，其遠(yuǎn)期目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建一種以司法權(quán)為主、以司法管理權(quán)為輔的司法管理模式，它是優(yōu)良司法的體現(xiàn)。

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