烏永陶（陜西省司法廳廳長）

對陜西省南鄭縣加強(qiáng)人民調(diào)解降低維穩(wěn)成本的調(diào)查與思考

烏永陶（陜西省司法廳廳長）

近年來，陜西省南鄭縣大力推行人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”和調(diào)解員專職化工作機(jī)制，有效破解了人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)不足、調(diào)解員積極性不高、調(diào)解程序規(guī)范化程度不夠的難題。全縣三年兌現(xiàn)人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”補(bǔ)貼32萬元，共排查矛盾糾紛19226件，調(diào)解成功18745件，調(diào)成率97.5%，矛盾糾紛數(shù)量呈下降趨勢，2011年8411件、2012年6291件、2013年4524件，全縣矛盾糾紛總量分別較上年下降23.4%、25.2%和28.1%，尤其是到市赴省進(jìn)京訪案件大幅下降。其中大河坎鎮(zhèn)在未實(shí)施“以案定補(bǔ)”前，發(fā)生矛盾糾紛后因村級調(diào)解組織調(diào)處不及時(shí)，引發(fā)群眾越級上訪等維穩(wěn)開支達(dá)25萬元。2011年落實(shí)“以案定補(bǔ)”機(jī)制后，全鎮(zhèn)兌現(xiàn)“以案定補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)僅27830元，使維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)總開支降為7.8萬元，較上年維穩(wěn)支出減少68.8%。群眾的矛盾糾紛得到及時(shí)化解，給公安減了壓，給法院減了負(fù)，給政府分了憂，信訪積案、越級上訪和民轉(zhuǎn)刑案件得到有效緩解和控制，降低了維穩(wěn)成本，維護(hù)了社會穩(wěn)定。

一、做法與成效

重視發(fā)揮人民調(diào)解組織的基礎(chǔ)作用，創(chuàng)新建立了“以案定補(bǔ)”和“雙五”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了全縣人民調(diào)解工作做到了“三個(gè)第一、四個(gè)意識、五個(gè)轉(zhuǎn)變”。

（一）抓基礎(chǔ)、強(qiáng)隊(duì)伍、求創(chuàng)新，激發(fā)人民調(diào)解組織的生機(jī)與活力，實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)第一”

社會矛盾大量來自于基層，充分發(fā)揮各級調(diào)委會化解矛盾糾紛的基礎(chǔ)性作用是維穩(wěn)工作的關(guān)鍵。經(jīng)過近幾年的實(shí)踐探索，南鄭各級調(diào)解組織在排查化解矛盾糾紛工作中實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)第一”，即第一時(shí)間掌握社情民意，第一時(shí)間化解矛盾糾紛，第一時(shí)間普及法律法規(guī)。

一是抓基礎(chǔ)，強(qiáng)化規(guī)范?！盎A(chǔ)不牢，地動山搖”。南鄭縣狠抓基層人民調(diào)解組織硬件建設(shè)，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)布局人民調(diào)解室，縣司法局要求全縣鎮(zhèn)、村（居）人民調(diào)解組織和醫(yī)療糾紛、勞動糾紛、交通事故糾紛等行業(yè)人民調(diào)解委員會建成率保持在100%；鎮(zhèn)、村（居）和行業(yè)調(diào)委會實(shí)現(xiàn)了“五有”、“四落實(shí)”、“六統(tǒng)一”（有工作場所、有標(biāo)牌、有印章、有文書、有統(tǒng)計(jì)臺帳；組織、制度、工作、報(bào)酬落實(shí)；標(biāo)牌、印章、標(biāo)識、程度、制度及文書規(guī)范統(tǒng)一）。人民調(diào)解組織命名規(guī)范，調(diào)解程序相對固定，格式文書全縣統(tǒng)一，鎮(zhèn)村（居）、專業(yè)、行業(yè)調(diào)解員實(shí)行備案。目前全縣已建成規(guī)范化調(diào)解室340個(gè)，專業(yè)、行業(yè)調(diào)委會43個(gè)，實(shí)現(xiàn)了層層覆蓋、無縫銜接，全縣各級各類人民調(diào)解組織對排查出的矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素調(diào)解率達(dá)到100%，形成了“縱向到底、橫向到邊”和規(guī)范有序的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系。2013年大河坎鎮(zhèn)李家營村調(diào)委會被評為“全國先進(jìn)人民調(diào)解委員會”，全縣每年都要表彰一批先進(jìn)調(diào)解組織。

二是強(qiáng)隊(duì)伍，提升水平。南鄭縣在夯實(shí)基礎(chǔ)、強(qiáng)化規(guī)范的同時(shí)，著力抓好基層人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)，選優(yōu)選強(qiáng)人民調(diào)解員。在鞏固原有調(diào)解組織的基礎(chǔ)上，結(jié)合2012年村（居）委員會及人民調(diào)解委員會換屆選舉，選任、聘任了一大批有文化、威望高、懂法律、熟政策的中青年干部和村組矛盾糾紛信息員充實(shí)到人民調(diào)解隊(duì)伍中來，基層人民調(diào)解組織進(jìn)一步加強(qiáng)。截至目前，全縣共選聘人民調(diào)解員2155名，其中本科學(xué)歷26名、大專學(xué)歷45名、高中以上文化程度的1178名，為開展人民調(diào)解工作打下了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。在具體工作中，緊跟“創(chuàng)先爭優(yōu)”、“改革創(chuàng)新、勇創(chuàng)一流”和“勇創(chuàng)新、敢擔(dān)當(dāng)、爭一流”等主題實(shí)踐活動，加強(qiáng)對調(diào)解隊(duì)伍的群眾觀點(diǎn)教育和執(zhí)法為民理念教育，使他們增強(qiáng)從事人民調(diào)解工作的光榮感、使命感和責(zé)任感，自覺克服畏難情緒，安心投身于人民調(diào)解工作，切實(shí)為群眾排憂解難，從而樹立司法為民的良好形象。同時(shí)還大力實(shí)施了調(diào)解員素質(zhì)提升工程，去年以來共組織調(diào)解員培訓(xùn)70余場次3000多人，選調(diào)27人參加了省司法廳舉辦的調(diào)解員培訓(xùn)，各級調(diào)解員的工作能力和服務(wù)水平不斷提高。兩河司法所所長廖官富，從事人民調(diào)解工作二十年如一日，始終以一股不怕“行破腳皮、磨壞嘴皮、餓壞肚皮”的熱忱與干勁，管千家事，解萬家愁，贏得了群眾的信任和認(rèn)可，也得到了上級組織的充分肯定，2013年獲得“全國優(yōu)秀人民調(diào)解員”殊榮。

三是抓創(chuàng)新，務(wù)求實(shí)效。針對人民調(diào)解委員會主任選任程序和村組干部兼職人民調(diào)解員存在“三怕”（怕被選舉掉、怕得罪人、怕影響村組中心工作），南鄭縣在部分鎮(zhèn)實(shí)行了人民調(diào)解委員會主任專職配備，解決了人民調(diào)解員自身后顧之憂，使人民調(diào)解員能夠自覺把人民調(diào)解工作作為服務(wù)社會的一項(xiàng)事業(yè)來追求，在提高能力化解糾紛活動中，增強(qiáng)了人民調(diào)解員“三敢精神”，即敢作為、敢擔(dān)當(dāng)、敢調(diào)解，向社會展示人民調(diào)解員的良好職業(yè)道德、職業(yè)精神和職業(yè)技能，筑牢了維護(hù)社會穩(wěn)定“第一道防線”。今年上半年共排查各類矛盾糾紛1745件，調(diào)解率和調(diào)成率分別為100%和98%，防止民轉(zhuǎn)刑6起12人，防止群體性上訪49件509人。

（二）全面實(shí)行人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”，充分調(diào)動人民調(diào)解員的工作積極性，增強(qiáng)了人民調(diào)解員的“四個(gè)意識”

人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”是按照案件等級（分為簡易、一般、疑難、重大疑難）對調(diào)成矛盾糾紛的調(diào)解員進(jìn)行定性定量的補(bǔ)貼，能夠真實(shí)反映出調(diào)解員的工作量和勞動效能，是對調(diào)解工作的一種尊重和認(rèn)可。2011年南鄭縣認(rèn)真總結(jié)大河坎鎮(zhèn)人民調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)，召開了全縣人民調(diào)解工作現(xiàn)場會，各鎮(zhèn)積極借鑒大河坎鎮(zhèn)的做法，進(jìn)一步加強(qiáng)了人民調(diào)解工作。22個(gè)鎮(zhèn)全部落實(shí)了人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，對村級調(diào)解成功、按期履約、矛盾無“反彈”的案件，經(jīng)司法所對案卷審查后，每件給予少則幾十元、多則二三千元的補(bǔ)助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近3年全縣累計(jì)落實(shí)“以案定補(bǔ)”補(bǔ)貼32萬元。還有部分鎮(zhèn)將村調(diào)委會主任的工資與村支書、村主任工資按相同標(biāo)準(zhǔn)確定，大大激發(fā)了全縣人民調(diào)解工作的活力，調(diào)解員的能力和業(yè)績在“以案定補(bǔ)”機(jī)制中得到發(fā)揮和體現(xiàn)。大河坎鎮(zhèn)原來進(jìn)京接訪一次少則花費(fèi)一兩萬、多則五六萬，一年花費(fèi)多時(shí)能達(dá)數(shù)十萬元，實(shí)行“以案定補(bǔ)”后一年平均花費(fèi)一萬多元，卻使“小資金”取得了大效果。自“以案定補(bǔ)”工作機(jī)制實(shí)施以來，人民調(diào)解員樹立了“四個(gè)意識”。一是主動意識。人民調(diào)解員能夠充分履職盡職，調(diào)解工作實(shí)現(xiàn)了主動預(yù)防、主動排查、主動調(diào)處。二是實(shí)效意識。全縣各村級調(diào)委會從過去的能調(diào)則調(diào)、能推則推的局面，變化為有矛盾必須調(diào)，調(diào)不了想盡辦法調(diào)，全縣各村級調(diào)解組織矛盾糾紛調(diào)解成功率得到大幅度提高，真正發(fā)揮了“社會減震器”的作用。三是大局意識。自“以案定補(bǔ)”工作機(jī)制推行以來，全縣基本實(shí)現(xiàn)了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，糾紛不積壓”，各級人民調(diào)解組織樹立起了較強(qiáng)的大局意識，始終把維護(hù)社會穩(wěn)定當(dāng)成“第一責(zé)任”，為全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展當(dāng)好了“穩(wěn)定器”。四是質(zhì)量意識。3年來，全縣各級人民調(diào)解組織矛盾糾紛調(diào)成率每年均達(dá)到97%以上，“以案定補(bǔ)”案卷評查通過率達(dá)到100%，人民調(diào)解工作從受案、調(diào)處、歸檔做到了事實(shí)清楚，取證齊全，程序規(guī)范，處理公正，案卷內(nèi)容詳實(shí)完整，裝訂整潔規(guī)范，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，社會反映較好。

（三）大力推行人民調(diào)解“雙五”工作機(jī)制，構(gòu)建化解矛盾糾紛新格局，實(shí)現(xiàn)了“五個(gè)轉(zhuǎn)變”

針對當(dāng)前矛盾糾紛形態(tài)總體上由傳統(tǒng)的家庭矛盾、鄰里民間糾紛向非傳統(tǒng)的資源開發(fā)、產(chǎn)權(quán)明晰、工程建設(shè)、企業(yè)改制、環(huán)境保護(hù)等引發(fā)的糾紛轉(zhuǎn)變，且各種糾紛成因復(fù)雜、各種因素相互交織，“觸點(diǎn)多”，“燃點(diǎn)低”，敏感性、關(guān)聯(lián)性、對抗性不斷增強(qiáng)的現(xiàn)狀，南鄭縣委、縣政府審時(shí)度勢，及時(shí)調(diào)整工作思路，創(chuàng)新工作方法，逐步建立了由各鎮(zhèn)綜治辦牽頭，司法所為主，信訪辦、派出所、法律服務(wù)所共同參與的化解矛盾糾紛“五位一體”工作機(jī)制和矛盾糾紛化解排查、調(diào)處、回訪、分析、預(yù)警預(yù)防“五步工作法”（簡稱“雙五”工作機(jī)制），大大提高了全縣矛盾糾紛化解工作的整體水平，使維護(hù)穩(wěn)定工作的重要環(huán)節(jié)得到加強(qiáng)，基層基礎(chǔ)更加牢固。在矛盾糾紛的排查上，以各鎮(zhèn)為依托，建立了鎮(zhèn)、村兩級干部包村聯(lián)組經(jīng)常性排查矛盾糾紛的責(zé)任制和各部門及下屬單位定期排查矛盾糾紛的責(zé)任制，通過一系列可操作性要求，達(dá)到了矛盾糾紛排查全面、詳實(shí)、及時(shí)。在矛盾糾紛的調(diào)處上，規(guī)范了調(diào)處程序，對排查出的各類矛盾，按照分級依法調(diào)處的原則，先由村調(diào)委會進(jìn)行調(diào)解；對村級調(diào)處未成功的，由村調(diào)委會出具證明，當(dāng)事人申請，由司法所參與和指導(dǎo)鎮(zhèn)調(diào)委會再次進(jìn)行調(diào)解；仍不能達(dá)成協(xié)議的，告知雙方訴訟權(quán)利，在做好雙方穩(wěn)控工作的同時(shí)，引導(dǎo)通過正當(dāng)?shù)耐緩奖磉_(dá)訴求。在矛盾糾紛回訪上，各級調(diào)解組織對已經(jīng)形成調(diào)解協(xié)議的矛盾糾紛，堅(jiān)持按月逐件跟蹤回訪，敦促按期履約；對符合法律規(guī)定和社會良俗的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)回訪督促仍不履約的，引導(dǎo)當(dāng)事人申請法院依法執(zhí)行；對違背法律法規(guī)、顯失公平公正的調(diào)解協(xié)議，通過回訪及時(shí)糾正，或重新調(diào)解，或引導(dǎo)訴訟。在矛盾糾紛分析上，建立統(tǒng)一、規(guī)范的矛盾糾紛排查調(diào)處統(tǒng)計(jì)報(bào)表，由村（居）調(diào)委會、基層司法所對村一級掌握的糾紛逐月統(tǒng)計(jì)上報(bào)，由縣司法局按月形成全縣《矛盾糾紛形勢分析報(bào)告》，便于縣委、縣政府和有關(guān)鎮(zhèn)、部門及時(shí)掌握和應(yīng)對。在預(yù)警預(yù)防上，通過對一些前瞻性、多發(fā)性、季節(jié)性矛盾的預(yù)測分析，對各鎮(zhèn)、部門提出提前預(yù)防的建議，及時(shí)開展矛盾糾紛大排查大化解，防止矛盾升級、反彈和類似糾紛再次發(fā)生。

“雙五”工作機(jī)制的推行，實(shí)現(xiàn)了化解矛盾糾紛工作的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由被動接訪調(diào)處向主動排查調(diào)處轉(zhuǎn)變；由個(gè)案調(diào)處向綜合化解轉(zhuǎn)變；由階段性突擊抓向經(jīng)常性排查調(diào)處轉(zhuǎn)變；由行政性調(diào)處向?qū)I(yè)化、法制化轉(zhuǎn)變；由個(gè)別部門單位單方調(diào)向多方聯(lián)動調(diào)格局轉(zhuǎn)變，從而把全縣大部分矛盾糾紛的發(fā)生、發(fā)展引導(dǎo)到了一個(gè)可控制的范圍內(nèi)，做到了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，難事不出縣，矛盾不上交”。

二、存在的問題

從近幾年情況看，南鄭縣人民調(diào)解工作總體上適應(yīng)了當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展需要，取得了一定實(shí)效，但在實(shí)踐中也還存在一些需要重視和亟待解決的問題和困難。一是部分鎮(zhèn)村干部思想認(rèn)識不統(tǒng)一，對人民調(diào)解工作的重要性認(rèn)識還需要提高；二是還需加大人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)投入，進(jìn)一步調(diào)動工作積極性；三是隨著社會發(fā)展，一些在以前可以從道德良知、傳統(tǒng)文化、村規(guī)民俗層面解決的矛盾糾紛在調(diào)解中遇到了新的挑戰(zhàn)； 四是該縣探索實(shí)行的“以案定補(bǔ)”、“雙五”工作機(jī)制還有待完善和深化。

三、對策建議

（一）深化認(rèn)識，高度重視人民調(diào)解工作。人民調(diào)解是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的“第一道防線”，是化解社會矛盾、創(chuàng)新社會治理的重要組成部分，也是各級黨委、政府的“第一責(zé)任”。尤其是在當(dāng)前社會不穩(wěn)定因素增加、各種矛盾糾紛多發(fā)的新形勢下，各級黨委、政府要把法治思維、法治方式和創(chuàng)新理念貫穿于人民調(diào)解工作，牢固樹立抓人民調(diào)解工作就是抓社會和諧穩(wěn)定、抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展、抓民生改善的理念，把人民調(diào)解工作作為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項(xiàng)重要工作來抓，與經(jīng)濟(jì)工作同部署、同檢查、同考核。要定期對人民調(diào)解工作中做出突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)培育宣傳典型，使廣大人民群眾和社會各界更加了解人民調(diào)解工作，支持人民調(diào)解工作，為人民調(diào)解工作發(fā)揮更大作用創(chuàng)造有利的社會環(huán)境。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)，穩(wěn)定人民調(diào)解組織功能。人民調(diào)解根基在基層，與廣大群眾密切相關(guān)，可以更好地發(fā)揮事先預(yù)防與化解功能，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“減震器”和“穩(wěn)定器”。南鄭縣在大河坎鎮(zhèn)探索建立的人民調(diào)解員專職化制度，使調(diào)解者能夠保持其中立性的身份參與到調(diào)解中來，而不是靠以前的村兩委干部身份開展調(diào)解工作，矛盾糾紛化解更具有公正公平性。因此，要繼續(xù)建立健全規(guī)范化的人民調(diào)解組織，穩(wěn)定和保持一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)化人民調(diào)解隊(duì)伍，注意把離休干部、事業(yè)單位退職人員和熱心公益事業(yè)的社會志愿者吸收到調(diào)解隊(duì)伍中來。要在條件許可的更大范圍內(nèi)推廣大河坎鎮(zhèn)的做法，實(shí)行調(diào)委會主任和部分調(diào)解員專職化，并且與其他村（居）干部同工同酬，充分調(diào)動人民調(diào)解員的工作積極性。

（三）加大投入，保障人民調(diào)解職能有效發(fā)揮。妥善化解社會矛盾糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定是一項(xiàng)復(fù)雜的、長期的工作，更需要人、財(cái)、物的投入與保障。實(shí)踐證明，“把錢花在信訪上不如花在人民調(diào)解上”是一種符合實(shí)際的新理念，對于維護(hù)社會穩(wěn)定可以起到事半功倍的效果。各級黨委、政府每年要安排一定的財(cái)政資金為人民調(diào)解工作“輸氧”，尤其要注意解決部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方自籌資金不足、“以案定補(bǔ)”落實(shí)不到位和專職調(diào)解員報(bào)酬低的問題。在條件許可的地區(qū)和行業(yè)，還可建立人民調(diào)解工作基金和人民調(diào)解工作激勵(lì)機(jī)制，最大限度調(diào)動人民調(diào)解員的積極性。

（四）健全機(jī)制，推動人民調(diào)解工作創(chuàng)新發(fā)展。隨著形勢的發(fā)展，人民調(diào)解的工作范圍和內(nèi)容已發(fā)生了很大變化，除做好傳統(tǒng)民間糾紛的調(diào)處外，還應(yīng)認(rèn)真分析掌握影響地區(qū)穩(wěn)定的主要矛盾，增強(qiáng)調(diào)解工作的針對性、實(shí)效性和及時(shí)性。南鄭縣“雙五”工作機(jī)制等有效做法和成功探索，從機(jī)制、責(zé)任、效果等層面促進(jìn)了全縣矛盾糾紛“大調(diào)解”格局的創(chuàng)新和形成，但在實(shí)際運(yùn)行中，牽頭主抓和直接參與矛盾糾紛調(diào)處的責(zé)任主體更多時(shí)候在司法所，而司法所由于人力精力所限長期處于超負(fù)荷的工作狀態(tài)。為此，在完善和深化“雙五”工作機(jī)制等創(chuàng)新做法中，當(dāng)?shù)攸h委、政府應(yīng)當(dāng)成為責(zé)任主體，建立矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素排查化解聯(lián)合會議制度和協(xié)調(diào)指揮中心，整合調(diào)動綜治辦、信訪辦、派出所、社會事務(wù)辦、計(jì)生辦以及駐地土管、城建、工商和學(xué)校、醫(yī)院等單位共同參與，真正建立矛盾糾紛“大排查、大調(diào)解”工作機(jī)制，堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)人民調(diào)解工作，用創(chuàng)新的思維和方法有力有效推動人民調(diào)解工作。

（責(zé)任編輯 張文靜）