柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

在法治思維和法治方式視域中破解社會治理難題

柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

黨的十八以來，習(xí)近平總書記發(fā)表了一系列重要講話，揭示了中華民族的歷史命運(yùn)和當(dāng)代中國的發(fā)展戰(zhàn)略，升華了黨的執(zhí)政理念和治國方略。特別是在建設(shè)社會主義法治國家的問題上，強(qiáng)調(diào)要更加注重發(fā)揮法治在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，把我們黨對法治的認(rèn)識提升到新的高度。社會治理作為國家治理體系的重要內(nèi)容，必須遵循總書記重要講話精神，以法治為保障，形成協(xié)調(diào)有序又充滿活力的治理格局。

實(shí)現(xiàn)法治保障，把法治思維和法治方式作為法治中國建設(shè)的新方法。當(dāng)前社會治理面臨不少難題：一是社會矛盾仍處于高位運(yùn)行。利益格局的不斷調(diào)整、社會階層的進(jìn)一步分化、社會變革的持續(xù)演進(jìn)使得經(jīng)濟(jì)問題與社會問題相互疊加，現(xiàn)實(shí)問題與歷史遺留問題相互影響，社會穩(wěn)定面臨不少矛盾和挑戰(zhàn)，社會治理難度增大。二是民眾的法治信仰仍然缺乏。受傳統(tǒng)“人治”思想影響，全社會崇尚法治的價值觀尚未形成。不少群眾習(xí)慣于以非法治手段解決矛盾糾紛；部分領(lǐng)導(dǎo)干部仍以管控思維解決問題，注重表面“維穩(wěn)”，凡事作為“戰(zhàn)役”對待，運(yùn)用法治方式處理問題的能力不強(qiáng)。三是加強(qiáng)社會治理的方法手段較為單一。從“管理”到“治理”，僅一字之差，卻是社會建設(shè)理念的一次徹底更新?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是主體的多元性、平等性，但目前一些政府部門還部分存在著“權(quán)大于法、言大于法、領(lǐng)導(dǎo)大于法”的現(xiàn)象；存在公民權(quán)利“一收就死，一放就亂”的問題，群眾表達(dá)和維護(hù)自身利益訴求、參與社會治理的渠道不暢通，各方積極參與、共同治理的格局遠(yuǎn)未形成。

破解上述難題，必須從思想認(rèn)識和根本方法的高度，自覺以法治思維和法治方式加強(qiáng)社會治理，改革創(chuàng)新各項(xiàng)工作。法治思維相對于非法治思維，是指社會主體把法治作為共同遵守的思想理念；法治方式相對于非法治方式，是指社會各主體自覺在法律的框架內(nèi)，用法律的手段解決問題。法律屬于上層建筑范疇，有其復(fù)雜性和專業(yè)性，必須有相應(yīng)的法治實(shí)踐和法律服務(wù)使其作用于社會生活。習(xí)總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項(xiàng)工作”，這將法治思維和法治方式推廣到廣闊的治理領(lǐng)域。司法行政機(jī)關(guān)履行著法制宣傳、法律服務(wù)、法律保障職能，擔(dān)負(fù)著樹立全社會法律意識和法治理念的責(zé)任，通過提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，有助于全社會法治思維和法治方式的構(gòu)建與完善。因此，創(chuàng)新司法行政工作，破解社會治理難題，要把握“促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉”這一改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以總書記提出的“努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境”為重點(diǎn)，緊扣深化司法體制改革和社會體制改革要求，以建設(shè)服務(wù)型、實(shí)戰(zhàn)型司法行政機(jī)關(guān)為基礎(chǔ)，推動黨政機(jī)關(guān)依法辦事、公司企業(yè)誠信守法、人民群眾遇事找法，促進(jìn)良好治理格局的形成。

一、 以促進(jìn)人人信仰法律為重點(diǎn)，大力創(chuàng)新社會普法教育機(jī)制

習(xí)總書記明確提出，要讓憲法和法律家喻戶曉，在全社會形成學(xué)法尊法守法用法的良好氛圍。與之對照，近30年的普法工作，雖取得了積極成效，但也存在一些問題：在理念上，還存在只看過程、不問結(jié)果“粗放”式的工作思路，一些時候只知普及了多少法律知識，少問或不問到底起到多大成效；在范圍上，還存在一些法規(guī)特別是地方性法規(guī)“養(yǎng)在深閨無人知”的情況，如何使制定出來的法律法規(guī)讓民眾早知曉有待突破；在手段上，還存在追不上新媒體步伐又深入不到普通民眾傳統(tǒng)日常生活中去的“兩不靠”情況，主動宣傳、立體傳播的路徑不多。為此，普法工作要盡快向“努力把法治精神、法治意識、法治觀念熔鑄到人們的頭腦之中、體現(xiàn)于人們的日常行為之中”轉(zhuǎn)變。下一步，我們要以中央和省委“創(chuàng)新社會普法機(jī)制”的改革要求引領(lǐng)法制宣傳教育全覆蓋工作，遵循“四個治理”要求，推動普法體系和普法能力現(xiàn)代化。一是堅(jiān)持系統(tǒng)治理，以強(qiáng)化統(tǒng)籌擴(kuò)大覆蓋面。按照治理多元主體的要求，完善政府、社會組織、群眾各方積極參與的“大普法”機(jī)制。在人員力量上，發(fā)揮普法“講師團(tuán)”等骨干隊(duì)伍作用，強(qiáng)化“駐村法律顧問”、“大學(xué)生村官”普法職責(zé)，同時，在全省實(shí)施“雙百計(jì)劃”，即以縣為單位，建立100支專業(yè)隊(duì)伍、100支業(yè)余隊(duì)伍，通過政府購買、社會參與、志愿服務(wù)等方式增強(qiáng)工作力量；在普法陣地上，在用好傳統(tǒng)方法的同時，更多地在人口集中、人流量大的場所設(shè)置宣傳陣地，放大網(wǎng)絡(luò)平臺、手機(jī)、微博、微信等新興傳播工具作用，加快組建“江蘇網(wǎng)絡(luò)普法聯(lián)盟”，力爭實(shí)現(xiàn)與全省308個廣播電視報(bào)刊、106個專業(yè)普法網(wǎng)站互動，方便群眾“有事找法”，促進(jìn)法律與人們生產(chǎn)生活的“零距離”。二是堅(jiān)持依法治理，以制度支撐增強(qiáng)剛性力。依托地方立法優(yōu)勢，探索修訂2003年實(shí)施的《江蘇省法制宣傳教育條例》，對組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障、相關(guān)部門職責(zé)、表彰獎勵等作進(jìn)一步完善。創(chuàng)新重點(diǎn)對象普法機(jī)制，借鑒南通如東將普法與“企業(yè)誠信守法指數(shù)評估”相結(jié)合的方法，創(chuàng)設(shè)領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)指標(biāo)，使普法工作由“軟指標(biāo)”變?yōu)榭茖W(xué)合理、可考可量的指標(biāo)體系，增強(qiáng)工作實(shí)效性。三是堅(jiān)持綜合治理，以手段的豐富提升動員力。加強(qiáng)需求研判，堅(jiān)持“一把鑰匙開一把鎖”，分層分級搭建工作平臺。探索建立法制宣傳產(chǎn)品創(chuàng)新體系，大力推行訂單式、說理式、互動式普法，提供更多品種豐富的法制宣傳教育產(chǎn)品。通過定期在重點(diǎn)普法對象中舉辦“法治人物”評選等方式，大力宣傳踐行法治的優(yōu)秀人物和典型事跡，促進(jìn)全社會對法治的價值認(rèn)同。四是堅(jiān)持源頭治理，以有效融入強(qiáng)化滲透力。要加強(qiáng)普法工作的頂層設(shè)計(jì)，做好專項(xiàng)規(guī)劃，深入思考如何把法制宣傳教育與各層面的核心價值觀教育相融合，與社會主義文化建設(shè)相融合，營造有利于形成法治信仰的社會環(huán)境。

二、以促進(jìn)人人能依法辦事為重點(diǎn)，大力創(chuàng)新公共法律服務(wù)機(jī)制

法治社會的形成，關(guān)鍵在于人人能依法辦事。公共法律服務(wù)體系是以保護(hù)公共利益為目的，以滿足群眾基本法律服務(wù)需求為重點(diǎn)而建立的組織和制度體系，它在保障群眾權(quán)益的同時，能引導(dǎo)群眾進(jìn)入依法辦事的渠道。江蘇省下一步推進(jìn)公共法律服務(wù)全覆蓋體系，在加強(qiáng)實(shí)體性服務(wù)中心建設(shè)的同時，要強(qiáng)化制度機(jī)制的支撐作用，杜絕出現(xiàn)中心建設(shè)率100%、法律顧問率100%，群眾卻不知道、不愿來的現(xiàn)象。要著力健全四項(xiàng)機(jī)制：一是公共法律服務(wù)產(chǎn)品供給機(jī)制。十八屆三中全會提出要“普遍建立法律顧問制度”，這是建設(shè)法治中國的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是公共法律服務(wù)體系在政府、企業(yè)和基層社區(qū)等各層級的擴(kuò)展和延伸。在政府層面，要強(qiáng)化政府法律顧問工作，在市縣政府法律顧問全覆蓋的基礎(chǔ)上，推動成立省政府法律顧問團(tuán)，更好地為依法行政提供專業(yè)服務(wù)；在企業(yè)層面，要強(qiáng)化企業(yè)法律顧問工作，及時推出兼并重組、涉外法律服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等服務(wù)產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行提供法治保障；在社會層面，探索建立個人法律顧問制度；對困難群體，進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助覆蓋面，發(fā)揮基層法律服務(wù)的優(yōu)勢，解決經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村法律服務(wù)力量不足的問題，進(jìn)而在全社會搭建依法辦事、依靠法律專業(yè)人員處理問題的工作平臺。要用好實(shí)體和網(wǎng)絡(luò)兩個平臺。一方面，要明確法律顧問、服務(wù)中心、服務(wù)站點(diǎn)職責(zé)，公開服務(wù)產(chǎn)品，使群眾一目了然；另一方面，要加快律師、公證、司法鑒定、法律援助、基層法律服務(wù)與12348平臺的對接，形成電話熱線、實(shí)體站點(diǎn)和虛擬網(wǎng)絡(luò)互為補(bǔ)充的服務(wù)體系。二是公共法律服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)機(jī)制。要快速回應(yīng)社會需求，及時提供法律文書代擬、法律條文解析等群眾急需的服務(wù)產(chǎn)品，同時，重點(diǎn)針對經(jīng)濟(jì)社會和民生需求的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，如就業(yè)就醫(yī)就學(xué)、農(nóng)民工權(quán)益維護(hù)、拆遷安置等，提供訴訟、非訴訟等多組合的法律服務(wù)產(chǎn)品。引入社會化競爭激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源合理配置和高效利用，讓群眾得到有用、管用、不含水分的法律服務(wù)。三是群眾需求調(diào)研機(jī)制。堅(jiān)持需求導(dǎo)向，建立社情民意定期收集、服務(wù)需求及時反饋等機(jī)制，切實(shí)了解當(dāng)?shù)厝罕姟⑵髽I(yè)單位、外來人員等不同主體的法律服務(wù)需求，真正讓有效服務(wù)群眾成為工作的主軸。四是系統(tǒng)性保障機(jī)制。包括運(yùn)轉(zhuǎn)上的流程管理考核機(jī)制、力量配備上的整合機(jī)制、對群眾的宣傳引導(dǎo)機(jī)制，以及政府采購等經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。要按照改革的要求推動法律服務(wù)業(yè)發(fā)展，為公共法律服務(wù)體系建設(shè)提供根本保證。

三、以促進(jìn)依法化解矛盾為重點(diǎn)，大力創(chuàng)新矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切實(shí)利益的矛盾和問題，把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好。與之對照，人民調(diào)解工作還存在組織松散，依法調(diào)處的能力還不強(qiáng)等問題。下一步推進(jìn)矛盾糾紛排查調(diào)處全覆蓋體系，要強(qiáng)化主動調(diào)解、依法調(diào)解理念，提高矛盾糾紛化解能力。一是做實(shí)人民調(diào)解平臺。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居調(diào)委會等基層調(diào)解組織平臺建設(shè)，加強(qiáng)企事業(yè)單位調(diào)委會等行業(yè)調(diào)解組織平臺，重點(diǎn)完善醫(yī)患、道路交通事故、勞動爭議、環(huán)境保護(hù)、物業(yè)管理等專業(yè)調(diào)解組織平臺，總結(jié)推廣電視調(diào)解、視頻調(diào)解等新媒體調(diào)解組織平臺，制定各類調(diào)解組織規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大人民調(diào)解對社會領(lǐng)域的有效覆蓋。二是提升人民調(diào)解效能。推進(jìn)人民調(diào)解組織和力量向矛盾多發(fā)的一線領(lǐng)域前移，做實(shí)派駐制公調(diào)訴調(diào)對接工作，變坐等辦案為主動上門。實(shí)現(xiàn)專業(yè)調(diào)解組織、有條件的村居調(diào)委會與調(diào)解信息平臺的互聯(lián)互通，加強(qiáng)實(shí)時研判，提升信息預(yù)警和應(yīng)急處置能力。三是促進(jìn)人民調(diào)解組織發(fā)展。一方面，立足群眾自治特性，成立省市人民調(diào)解員協(xié)會，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會服務(wù)指導(dǎo)作用，另一方面，加強(qiáng)人民調(diào)解組織化建設(shè)，探索建立市支隊(duì)、縣大隊(duì)、所中隊(duì)的“隊(duì)建制”實(shí)戰(zhàn)管理體系，在有條件的專業(yè)性人民調(diào)解組織和派駐制人民調(diào)解工作室中創(chuàng)新建立黨團(tuán)組織。加快專職、專業(yè)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)步伐，為實(shí)現(xiàn)依法調(diào)解提供人才保證。

四、以促進(jìn)特殊人群依法回歸為重點(diǎn)，大力創(chuàng)新矯治和幫扶工作機(jī)制

做好特殊人群的服務(wù)管理一直是社會治理的難點(diǎn)。增強(qiáng)社會治理能力，必須突破“短板”的制約。當(dāng)前，社區(qū)矯正和刑釋人員安置幫教工作還存在資源整合不夠、執(zhí)法力量不夠、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠等問題。下一步推進(jìn)特殊人群服務(wù)管理全覆蓋體系，就要切實(shí)加強(qiáng)服務(wù)管理，最大限度增加和諧因素。一是推進(jìn)社會協(xié)同。配齊配強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級執(zhí)法隊(duì)伍，通過政府購買服務(wù)積極發(fā)展社區(qū)矯正、安置幫教專職社工隊(duì)伍，壯大社會志愿者隊(duì)伍，構(gòu)建多元主體隊(duì)伍。加強(qiáng)內(nèi)部整合，選派監(jiān)獄警察到司法局開展互幫共建工作，提升工作水平。二是強(qiáng)化規(guī)范執(zhí)法。全面落實(shí)《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》，全力推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，構(gòu)建職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，防止失職、瀆職、徇私舞弊等問題的發(fā)生。三是完善工作平臺。加強(qiáng)社區(qū)矯正中心建設(shè)，實(shí)行縣級社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)、中心合署辦公，提高社區(qū)矯正監(jiān)管教育水平。針對“三無”等重點(diǎn)刑釋人員，加快建設(shè)安置幫教管理服務(wù)中心和過渡性安置力度，探索實(shí)施安置幫教協(xié)會試點(diǎn)工作，推廣建立安置幫教幫扶基金，幫助刑滿釋放人員順利回歸社會。

五、以提升治理能力為重點(diǎn)，大力創(chuàng)新縣級司法行政機(jī)關(guān)實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)作機(jī)制

建設(shè)實(shí)戰(zhàn)型司法行政機(jī)關(guān)，就是充分發(fā)揮司法行政的服務(wù)屬性和群眾特性，提高對矛盾糾紛和法律服務(wù)需求及時把握、快速反應(yīng)、有效掌控和服務(wù)的能力，把司法行政機(jī)關(guān)建設(shè)成反應(yīng)靈敏、運(yùn)作高效、層級優(yōu)化的實(shí)戰(zhàn)單位。與此對照，司法行政部門還存在機(jī)關(guān)化傾向、實(shí)戰(zhàn)力不強(qiáng)等問題。縣級司法行政部門是司法行政參與社會治理的具體實(shí)踐者，要以加強(qiáng)縣級司法行政機(jī)關(guān)實(shí)戰(zhàn)化建設(shè)為抓手，推動司法行政工作由慢到快、由散到整、由軟到硬轉(zhuǎn)變。一是加強(qiáng)指揮協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。依托12348服務(wù)平臺和信息化系統(tǒng)，建立完善協(xié)調(diào)處置機(jī)制，匯集來自熱線電話、網(wǎng)絡(luò)平臺以及業(yè)務(wù)條線等各方面的工作信息，推行統(tǒng)一受理、分流指派、跟蹤管理、督查反饋的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)工作高效有序開展。二是優(yōu)化勤務(wù)模式。調(diào)整和優(yōu)化勤務(wù)模式，健全相應(yīng)的值班備勤制度，完善機(jī)關(guān)彈性工作制和服務(wù)窗口周末值班制度，及時處理12348指派的任務(wù)，最大程度地把工作力量部署在矛盾糾紛高發(fā)領(lǐng)域、社區(qū)服刑人員監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)和群眾服務(wù)需求集中時段。三是加快建立整體聯(lián)動的實(shí)戰(zhàn)隊(duì)伍。打破部門界限，加強(qiáng)協(xié)同配合。比如，南京市江寧區(qū)司法局在保留現(xiàn)行編制的情況下，組建法律服務(wù)團(tuán)、宣傳服務(wù)大隊(duì)、執(zhí)法管理大隊(duì)、應(yīng)急處置大隊(duì)；成立民情調(diào)查組，形成由司法所工作人員、社工、街道及社區(qū)民調(diào)干部等組成的民情調(diào)查隊(duì)伍和由律師、大學(xué)生村官、“三老”志愿者、社區(qū)矯正志愿者等組成的兼職信息員隊(duì)伍，拓寬了聯(lián)系群眾的渠道。要通過隊(duì)伍建設(shè)廣泛聽取、認(rèn)真梳理群眾意見建議，研究落實(shí)舉措，切實(shí)把群眾的需求轉(zhuǎn)化為工作的決策部署，以司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)和實(shí)戰(zhàn)能力的提升促進(jìn)社會治理在法治化軌道上運(yùn)行。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）