張小偉

托住民生保障底線促進(jìn)社會(huì)公平正義
——江蘇省張家港市社會(huì)救助工作實(shí)踐與思考

張小偉

近年來(lái)，張家港市大力弘揚(yáng)“團(tuán)結(jié)拼搏、負(fù)重奮進(jìn)、自加壓力、敢于爭(zhēng)先”的張家港精神，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，高度重視民生保障工作，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。市委、市政府把健全完善社會(huì)救助體系作為關(guān)系民生之困、民生之急的大事，全面落實(shí)各項(xiàng)社會(huì)救助政策，充分發(fā)揮了社會(huì)救助在保障困難群眾基本生活、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面的重要作用。

一、統(tǒng)籌兼顧，把握救助在基本民生保障中的兜底作用

張家港市于2005年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善全市城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，2008年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助體系建設(shè)的意見(jiàn)》，建立了符合實(shí)際、覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助制度體系，為保障困難群眾基本生活編制了安全網(wǎng)。

（一）城鄉(xiāng)低保托住底線。1997年12月出臺(tái)《張家港市城鄉(xiāng)居民最低生活保障暫行辦法》，先后13次提高低保標(biāo)準(zhǔn)，2011年實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)并軌，2013年7月1日為每月670元，位居江蘇省首位。堅(jiān)持“應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退”，及時(shí)調(diào)整低保對(duì)象，實(shí)行低保對(duì)象個(gè)性化分類(lèi)救助、縮短低保申報(bào)時(shí)間，堅(jiān)持以水電氣補(bǔ)貼、節(jié)日慰問(wèn)金以及價(jià)格上漲動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼等緩解因物價(jià)上漲給低保家庭帶來(lái)的影響，以“救助漸退”機(jī)制推動(dòng)低保家庭中有勞動(dòng)能力主動(dòng)就業(yè)。2009年，張家港市被民政部評(píng)為全國(guó)低保規(guī)范化建設(shè)示范單位。目前全市共有低保對(duì)象3811戶(hù)、6628人，占戶(hù)籍人口0.72%。同時(shí)，建立五保等特困人員生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制，五保對(duì)象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)140%執(zhí)行。

（二）受災(zāi)人員救助實(shí)現(xiàn)普惠。市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政出資為全市城鄉(xiāng)居民和行政區(qū)所轄居民房屋，統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險(xiǎn)和重大自然災(zāi)害房屋保險(xiǎn)附加火災(zāi)（爆炸）保險(xiǎn)，此后又大幅提高保障對(duì)象、保險(xiǎn)責(zé)任、承保范圍和賠償限額。截止目前，已為2498戶(hù)受災(zāi)家庭賠付1485.25萬(wàn)元。這項(xiàng)發(fā)端于張家港市的民生保險(xiǎn)政策已在蘇錫常地區(qū)全面推廣，蘇州市實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

（三）醫(yī)療救助減輕醫(yī)療負(fù)擔(dān)。2004年建立困難群眾醫(yī)療救助制度。2005年建立低保邊緣重病困難對(duì)象救助制度，將家庭收入在低保標(biāo)準(zhǔn)2倍以?xún)?nèi)的困難家庭納入救助對(duì)象。2010年出臺(tái)《張家港市少年兒童大病醫(yī)療救助辦法》，將癌癥等13類(lèi)大病及年度醫(yī)療自付費(fèi)用在3萬(wàn)元以上且超過(guò)家庭年總收入的困難家庭中的參保少兒全部納入了救助范圍。2012年出臺(tái)《張家港市社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)時(shí)救助辦法》，居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療救助政策、門(mén)診項(xiàng)目管理、藥品和診療項(xiàng)目、醫(yī)保管理和公共服務(wù)信息平臺(tái)的“五統(tǒng)一”。2012年出臺(tái)《張家港市困難家庭大額醫(yī)療救助實(shí)施辦法》，對(duì)本市個(gè)人自負(fù)費(fèi)用超過(guò)2萬(wàn)元且造成生活特別困難的大病和重病患者（低保等特定對(duì)象超過(guò)5000元）實(shí)行分段按比例、累計(jì)結(jié)算，每人每年限額30萬(wàn)元。2013年全市有1063名參保對(duì)象享受大額醫(yī)療費(fèi)用救助，實(shí)際個(gè)人支出僅為1499.18萬(wàn)元、占醫(yī)療總費(fèi)用的13%。

（四）教育救助促進(jìn)全面發(fā)展。對(duì)城鄉(xiāng)低保戶(hù)和低保邊緣重病困難對(duì)象的子女在義務(wù)教育階段免收課本費(fèi)和作業(yè)本費(fèi)，在非義務(wù)教育期間學(xué)費(fèi)減免50%以上或酌情全免，并且享受政府助學(xué)金資助。將低保標(biāo)準(zhǔn)2倍以下的貧困家庭學(xué)生納入助學(xué)范圍，自2005年以來(lái)，累計(jì)發(fā)放助學(xué)金5624萬(wàn)元，幫助23999名困難學(xué)生順利入學(xué)。實(shí)施陽(yáng)光午餐，對(duì)在本市上學(xué)的低保、低保邊緣重病困難家庭子女、特殊學(xué)校學(xué)生，免費(fèi)資助在校午餐。

（五）住房救助滿足居住需求。1994年以來(lái)通過(guò)實(shí)施幫建房工程幫助困難人群新建、改造、維修住房。2012年以來(lái)將拆遷、預(yù)拆遷安置困難家庭列入幫困計(jì)劃，對(duì)全市低保（低保邊緣）以及家庭收入在低保標(biāo)準(zhǔn)兩倍以?xún)?nèi)的重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、殘疾人、大重病等困難家庭按安居類(lèi)別進(jìn)行分類(lèi)補(bǔ)貼。同時(shí)通過(guò)實(shí)物配租和租金補(bǔ)貼方式，對(duì)符合公租住房條件的困難家庭予以救助。2013年度，全市71戶(hù)困難家庭列入“安居工程”，由市鎮(zhèn)兩級(jí)補(bǔ)助資金207萬(wàn)元，為106戶(hù)困難家庭發(fā)放廉租住房補(bǔ)貼49.6萬(wàn)元。

（六）殘疾人救助實(shí)行特殊扶助。2008年以來(lái)將無(wú)固定收入和固定收入低于我市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)且未納入城鄉(xiāng)低保和低保邊緣救助的重度殘疾人納入了救助范圍。2010年以來(lái)對(duì)家庭人均收入在城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)2倍以?xún)?nèi)、一戶(hù)多殘和依老養(yǎng)殘家庭中的殘疾人給予城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)60%的救助金。2013年共為3660名重殘人員發(fā)放補(bǔ)助金2245.9萬(wàn)元，為108戶(hù)、211名特殊殘疾人發(fā)放補(bǔ)助金94.3萬(wàn)元。

（七）臨時(shí)救助解決急難需求。針對(duì)因病、殘、天災(zāi)人禍等特殊原因造成生活暫時(shí)困難的本市戶(hù)籍家庭，在一定時(shí)期內(nèi)給予定期定量或一次性生活救助，一次性生活救助不超過(guò)5000元，一個(gè)家庭一年救助不超過(guò)15000元。對(duì)因疾病或者意外事故等原因使生活陷于困境的新市民，通過(guò)新市民專(zhuān)項(xiàng)救助資金進(jìn)行臨時(shí)救助。2013年，共救助本市戶(hù)籍困難對(duì)象4089人次、發(fā)放救助資金418.69萬(wàn)元，為49名困難新市民發(fā)放救助金14.25萬(wàn)元。

（八）慈善救助實(shí)現(xiàn)有效銜接。積極探索政府與國(guó)內(nèi)外社會(huì)組織的合作，推動(dòng)社會(huì)救助從生活救助向能力救助、從單一救助向多元救助、從救助管理向救助服務(wù)、從生存型救助向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變。鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)社工、志愿者參與，將社會(huì)救助的觸角延伸至基層村（社區(qū)），形成社會(huì)與政府聯(lián)動(dòng)的救助發(fā)現(xiàn)、介入、跟蹤、評(píng)估等機(jī)制。通過(guò)社會(huì)組織介入、救助項(xiàng)目運(yùn)作、社會(huì)監(jiān)督評(píng)估，放大福彩公益金、慈善資金的使用效益，將慈善公益事業(yè)與社會(huì)救助工作的有效銜接。

（九）社會(huì)工作提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。2012年，張家港市被民政部定為全國(guó)首批社會(huì)救助服務(wù)內(nèi)涵拓展三個(gè)試點(diǎn)之一。一是通過(guò)項(xiàng)目化管理創(chuàng)新服務(wù)方式，延升社會(huì)救助服務(wù)范圍，同時(shí)引入第三方監(jiān)管評(píng)估，規(guī)范項(xiàng)目質(zhì)量管理。二是通過(guò)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作提高服務(wù)水平，鼓勵(lì)孵化社會(huì)救助服務(wù)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，提升專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員能力水平。三是通過(guò)社會(huì)化發(fā)展提升服務(wù)質(zhì)量，初步形成志愿服務(wù)“愛(ài)心”品牌、司法矯正“心靈”品牌、兒童青少年“成長(zhǎng)”品牌等特色服務(wù)。

二、持續(xù)改進(jìn)，把握救助在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的補(bǔ)充作用

在健全完善各項(xiàng)社會(huì)救助政策和制度的同時(shí)，張家港著力建立和完善社會(huì)救助工作機(jī)制，提高社會(huì)救助的精細(xì)化水平，確保社會(huì)救助制度公平公正實(shí)施。

（一）救助制度注重聯(lián)動(dòng)與統(tǒng)一。2005年各鎮(zhèn)（區(qū)）成立社會(huì)救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2008年市級(jí)成立由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，民政、財(cái)政等部門(mén)參加的社會(huì)救助工作聯(lián)席會(huì)議制度?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》實(shí)施以來(lái)，進(jìn)一步完善由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、民政、衛(wèi)生、教育、人社等為成員單位的社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議制度進(jìn)一步明確了各部門(mén)職責(zé)，整合了救助政策和救助資源，逐步解決社會(huì)救助碎片化問(wèn)題，形成全市統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效、有序的社會(huì)救助管理體系和運(yùn)行機(jī)制。

（二）收入核對(duì)注重公平與公正。2009年，張家港市被民政部確立為全國(guó)第二批居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)試點(diǎn)單位。2013年出臺(tái)《張家港市救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)辦法》，成立了由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，民政、公安等部門(mén)為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)中心，開(kāi)發(fā)了救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)管理系統(tǒng)，建立了與房管、車(chē)管、工商、稅務(wù)、人社等部門(mén)之間信息對(duì)比機(jī)制。2013年8月至今，對(duì)10316戶(hù)、1.93萬(wàn)余人的救助申請(qǐng)對(duì)象及家庭成員的經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行了核查，檢出率為4.1%。目前，全市申請(qǐng)社會(huì)救助的家庭都已通過(guò)信息化手段科學(xué)核查家庭經(jīng)濟(jì)狀況，有效遏制了騙保錯(cuò)報(bào)現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）“一門(mén)受理”注重責(zé)任與效率。2005年以來(lái)通過(guò)聘用人員、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式落實(shí)專(zhuān)職工作人員，建立基層社會(huì)保障和救助工作綜合管理服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)“社會(huì)救助服務(wù)窗口”建設(shè)，在人員、場(chǎng)所、辦公設(shè)施、服務(wù)程序上設(shè)置到位。2014年4月23日出臺(tái)《張家港市社會(huì)救助“一門(mén)受理”工作實(shí)施方案》，在鎮(zhèn)（區(qū)）設(shè)立社會(huì)救助一門(mén)受理申請(qǐng)窗口、各村（居）民委員會(huì)設(shè)立一門(mén)受理服務(wù)點(diǎn)，規(guī)范部門(mén)間分辦、轉(zhuǎn)接流程、工作標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)接時(shí)限等程序，實(shí)現(xiàn)“救急難”工作的快速分辦處置。

（四）監(jiān)督機(jī)制注重公開(kāi)與績(jī)效。實(shí)行救助政策公開(kāi)、救助對(duì)象公開(kāi)和救助資金公開(kāi)，實(shí)施村（居）委會(huì)、鎮(zhèn)（區(qū)）、市民政局等各級(jí)審批前后的公示制度，向全社會(huì)公布舉報(bào)電話，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督。對(duì)各類(lèi)社會(huì)救助資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)、專(zhuān)賬管理，將社會(huì)救助政策執(zhí)行、管理工作列入市、鎮(zhèn)、村三級(jí)考核體系，直接與救助工作和管理人員收入掛鉤，提高社會(huì)救助工作的執(zhí)行力。同時(shí)，由財(cái)政部門(mén)牽頭對(duì)社會(huì)救助項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效管理，聯(lián)合有關(guān)部門(mén)開(kāi)展對(duì)救助資金撥付使用情況的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)察、審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正社會(huì)救助資金管理和使用存在問(wèn)題。

三、探索思考，把握救助在社會(huì)文明提升中的推動(dòng)作用

《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)建立社會(huì)救助跨部門(mén)工作機(jī)制提供了政策依據(jù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，建立跨部門(mén)的信息共享機(jī)制是未來(lái)社會(huì)救助工作中一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

（一）建立社會(huì)救助迅速反應(yīng)機(jī)制。我國(guó)對(duì)困難群眾的救助還處于在被動(dòng)救助階段，很容易因?yàn)樾畔⒌臏蠡蚶щy群眾的資源缺失，導(dǎo)致救助無(wú)法及時(shí)到位或需救助人群得不到及時(shí)救助的現(xiàn)象發(fā)生。要探索困難群眾主動(dòng)救助模式，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，建立跨部門(mén)的信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制，整合公安、衛(wèi)生、計(jì)生、社保、民政等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，充分發(fā)揮社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者和志愿者的作用，建立主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和迅速反應(yīng)機(jī)制，及時(shí)采取幫扶、疏導(dǎo)和監(jiān)護(hù)干預(yù)措施，切實(shí)做到早發(fā)現(xiàn)、早救助、早干預(yù)。

（二）加強(qiáng)社會(huì)救助信用體系建設(shè)?！渡鐣?huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》將社會(huì)救助信用建設(shè)納入社會(huì)信用體系之中，要求建立全面的誠(chéng)信制度，打擊各類(lèi)騙保等失信行為。雖然文件明確有能力的受助對(duì)象應(yīng)當(dāng)參加社會(huì)公益勞動(dòng)、社會(huì)服務(wù)等，但是現(xiàn)有政策對(duì)拒絕參加公益性服務(wù)和勞動(dòng)的受助對(duì)象沒(méi)有有效約束，出現(xiàn)了群眾反映強(qiáng)烈的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。要建立健全社會(huì)救助申請(qǐng)、審核、退出等各環(huán)節(jié)的誠(chéng)信制度，加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的條件審核，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)救助動(dòng)態(tài)管理，將失信和違規(guī)的個(gè)人納入信用黑名單。

（三）完善救助對(duì)象的監(jiān)督管理機(jī)制?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》對(duì)救助主管單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人違規(guī)操作、違法使用救助資金等行為有明確規(guī)定，但對(duì)救助對(duì)象騙取社會(huì)救助資金、物資或服務(wù)的行為，沒(méi)有明確的牽頭和負(fù)責(zé)單位，對(duì)被騙取的救助資金執(zhí)行力度不大。要制定救助對(duì)象的監(jiān)督管理的具體操作辦法或?qū)嵤┘?xì)則，明確受助對(duì)象的監(jiān)管、違法資金的追繳、嚴(yán)重違法對(duì)象的處理責(zé)任單位，從源頭上杜絕騙保行為的發(fā)生，確保社會(huì)救助公平、公正和健康運(yùn)行。

（作者系江蘇省張家港市民政局局長(zhǎng)）