張晶婧

健全政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制提升社會(huì)救助治理能力

張晶婧

社會(huì)救助事業(yè)關(guān)系困難群眾基本生活和社會(huì)公平，是一項(xiàng)托底線、救急難、保民生的基礎(chǔ)性制度安排，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。提升社會(huì)救助治理水平，不僅需要完善救助制度體系，更需要轉(zhuǎn)變救助管理理念和服務(wù)方式?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》在整合九大社會(huì)救助制度基礎(chǔ)上，對(duì)轉(zhuǎn)變救助管理服務(wù)方式、提高救助治理能力作出規(guī)定：社會(huì)救助中的具體服務(wù)事項(xiàng)可以通過委托、承包、采購(gòu)等方式，向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)。這也是當(dāng)前社會(huì)救助部門轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)能力建設(shè)、提高治理能力的重要路徑。本文通過研究梳理社會(huì)救助部門購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與問題，對(duì)健全社會(huì)救助領(lǐng)域購(gòu)買服務(wù)機(jī)制、提高社會(huì)救助治理能力提出意見和建議。

一、社會(huì)救助領(lǐng)域在政府購(gòu)買服務(wù)方面的實(shí)踐探索

按照國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)規(guī)定：購(gòu)買主體是具有行政管理職能的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等，承接主體是依法登記的社會(huì)組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人，購(gòu)買內(nèi)容是能夠市場(chǎng)化方式提供和社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)，購(gòu)買資金列入財(cái)政預(yù)算，購(gòu)買管理采用績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，購(gòu)買機(jī)制是項(xiàng)目申、購(gòu)、管、評(píng)等系列規(guī)范化流程。各地救助部門積極試點(diǎn)推進(jìn)，廣東省民政廳聯(lián)合財(cái)政廳率先出臺(tái)《關(guān)于通過購(gòu)買服務(wù)解決社會(huì)救助等民政業(yè)務(wù)服務(wù)人員的通知》（粵民發(fā)〔2014〕58號(hào)），專項(xiàng)規(guī)范救助購(gòu)買服務(wù)；北京、天津、黑龍江、上海、江蘇、安徽、江西、山東、廣西、重慶等地民政部門聯(lián)合編辦、財(cái)政出臺(tái)文件，對(duì)救助購(gòu)買服務(wù)做出不同程度規(guī)定。各地救助部門購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐取得初步成效。

（一）購(gòu)買服務(wù)三方主體日趨成熟

1. 購(gòu)買主體相對(duì)明確。一是由地方政府設(shè)置公益性崗位，統(tǒng)一購(gòu)買、招聘、培訓(xùn)大學(xué)生等社會(huì)人員，統(tǒng)一分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由各業(yè)務(wù)部門分別購(gòu)買，確保專職工作人員數(shù)量，如江蘇、廣西等地。二是由區(qū)縣政府統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一購(gòu)買、招聘、考核、調(diào)配、培訓(xùn)、管理，如上海、江西、重慶等地。三是由民政部門自行向社會(huì)招聘，負(fù)責(zé)人員招聘、調(diào)配，如黑龍江等地。

2. 拓展承接主體。一是直接聘請(qǐng)專職人員。部分省份嘗試在救助申請(qǐng)家庭核對(duì)中心、救助服務(wù)窗口、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村）民政助理員崗位等方面直接采取政府購(gòu)買方式聘請(qǐng)專職救助工作人員。如，天津核對(duì)中心和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村）等基層救助管理機(jī)構(gòu)、黑龍江城市救助服務(wù)大廳和街道辦事處救助窗口、上海社會(huì)救助所、重慶救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作站可通過政府購(gòu)買服務(wù)方式解決人員；江蘇、安徽、江西、山東采取政府購(gòu)買服務(wù)方式配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政專職工作人員。二是購(gòu)買社會(huì)組織、社工等專業(yè)服務(wù)。如，北京采取社會(huì)化用工方式，通過購(gòu)買服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)組織、社區(qū)機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)救助事務(wù)性工作；江蘇省張家港市設(shè)置專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，引入社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)，拓展服務(wù)內(nèi)涵和類型，從而提升救助服務(wù)的質(zhì)量和水平；廣東省東莞市民政局與社工服務(wù)中心合作，公開招聘專業(yè)社工為低收入信息調(diào)查員，充實(shí)基層力量。三是市場(chǎng)化運(yùn)作模式。這主要針對(duì)臨時(shí)性、工作量大的工作按項(xiàng)目方式一次性外包。如，廣東2013年將全省3萬(wàn)低保、五保對(duì)象入戶核查作為一個(gè)項(xiàng)目，通過公開招標(biāo)委托給省社會(huì)救助研究服務(wù)中心，由其向廣州高校募集1000名粵籍在校生利用寒假返鄉(xiāng)時(shí)間入戶核查。

3. 明晰購(gòu)買范圍。救助購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容主要根據(jù)救助業(yè)務(wù)工作和服務(wù)對(duì)象的個(gè)性化、多樣化需求設(shè)置，包括入戶核查、年度復(fù)核、受理轉(zhuǎn)辦、款物發(fā)放、績(jī)效考核、心理慰藉等等。如，江蘇省常熟市委托民辦民政事務(wù)所，將入戶核查、發(fā)放款物、人員培訓(xùn)、民意調(diào)查等政府公共服務(wù)項(xiàng)目分類整塊打包委托；張家港市開發(fā)實(shí)施“低保對(duì)象應(yīng)退盡退”“困難家庭兒童托管”“貧困生生涯發(fā)展”等服務(wù)項(xiàng)目，推進(jìn)社會(huì)救助向資金物資保障、生活照料服務(wù)和心理疏導(dǎo)相結(jié)合服務(wù)方式轉(zhuǎn)變。

（二）購(gòu)買服務(wù)人財(cái)管理逐步規(guī)范

1. 資金保障機(jī)制基本建立。各地民政部門積極協(xié)調(diào)財(cái)政部門將政府購(gòu)買服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)作為社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)內(nèi)容列入財(cái)政預(yù)算，從社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)中列支，部分地方省級(jí)政府給予一定比例補(bǔ)助。如，廣東省廣寧縣購(gòu)買救助服務(wù)人員工資待遇年人均5萬(wàn)元（含五險(xiǎn)一金），由縣財(cái)政承擔(dān)（省財(cái)政給予一定補(bǔ)助）；江蘇鼓勵(lì)社會(huì)力量通過獨(dú)資、參股、合作、租賃、并購(gòu)等方式參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并為相關(guān)人員辦理社會(huì)保險(xiǎn)；內(nèi)蒙古將購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用按照低保工作經(jīng)費(fèi)納入地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算。

2. 人員招聘管理漸入正軌。目前多數(shù)地方購(gòu)買服務(wù)人員工作在窗口或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村），管理在省、市、縣，同時(shí)采取集中培訓(xùn)、動(dòng)態(tài)退出、績(jī)效考核等方式加強(qiáng)管理。如，廣東采取統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）使用模式，廣寧縣在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立統(tǒng)一的社會(huì)救助服務(wù)窗口，所需人員由縣（市、區(qū)）民政局統(tǒng)一向社會(huì)公開招聘，人員管理在縣（市、區(qū)）民政局，人員使用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。

（三）購(gòu)買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制不斷完善

1. 購(gòu)買流程相對(duì)規(guī)范。目前各地主要采用政策采購(gòu)、項(xiàng)目資助、合同委托、社會(huì)招標(biāo)等方式。如，廣東明確購(gòu)買程序是編制預(yù)算、組織采購(gòu)、簽訂合同、指導(dǎo)實(shí)施；廣西區(qū)政府出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施意見，通過市場(chǎng)供給參與社會(huì)救助等公共服務(wù)，并對(duì)購(gòu)買服務(wù)做出全面規(guī)范。

2. 考評(píng)監(jiān)管相對(duì)科學(xué)。對(duì)購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行科學(xué)考評(píng)是當(dāng)前工作難點(diǎn)，一些地方對(duì)政府購(gòu)買行為實(shí)行日常監(jiān)管考核、年度績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)具體工作環(huán)節(jié)實(shí)行購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象和第三方綜合評(píng)審機(jī)制，從而提高服務(wù)質(zhì)量和效率。如，江蘇引入第三方績(jī)效考核，聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師參與社會(huì)救助年度績(jī)效考核，由專業(yè)人員承擔(dān)數(shù)據(jù)采集統(tǒng)計(jì)和資金賬目查驗(yàn)工作。

二、當(dāng)前社會(huì)救助領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)存在的問題

（一）人員隊(duì)伍不是很穩(wěn)定

購(gòu)買服務(wù)的外在體現(xiàn)是雙方契約，其時(shí)限性、利益化問題是客觀存在，必然會(huì)影響人員服務(wù)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。社會(huì)救助專業(yè)性較強(qiáng)，聘用人員仍需要經(jīng)過崗前培訓(xùn)和政策業(yè)務(wù)的熟練過程，目前多是將事務(wù)性崗位用作購(gòu)買服務(wù)，人員的更換會(huì)影響政策執(zhí)行的有效持續(xù)。

（二）專業(yè)機(jī)構(gòu)不是很充足

社會(huì)組織和社會(huì)工作服務(wù)在蓬勃發(fā)展，但是能夠提供社會(huì)救助專業(yè)服務(wù)的社會(huì)組織或社會(huì)工作服務(wù)非常少，民間自發(fā)組織的機(jī)構(gòu)存在成分復(fù)雜、水平不高、專業(yè)不足等問題，制約了服務(wù)的質(zhì)量和能力。

（三）標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算不是很科學(xué)

服務(wù)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、聘請(qǐng)人員的工資待遇等還缺乏科學(xué)的測(cè)算，沒有詳細(xì)的量化參照。一些地方直接參照事業(yè)單位年薪來執(zhí)行聘用人員工資標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮基層社會(huì)救助工作的工作量和工作強(qiáng)度，與工作人員的付出不成比例。

（四）評(píng)估體系不是很完善

社會(huì)救助評(píng)估機(jī)制還不夠成熟主要表現(xiàn)在：人員組成多以政府人員、專家學(xué)者為主，民間機(jī)構(gòu)、專業(yè)力量參與不足；評(píng)估的指標(biāo)多數(shù)比較籠統(tǒng)、宏觀、隨意，缺乏系統(tǒng)、詳細(xì)、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)；操作程序多以自查報(bào)告、聽取匯報(bào)、實(shí)地檢查為主，主觀性強(qiáng)，缺少第三方機(jī)構(gòu)的客觀制約；工作導(dǎo)向多以完成考核、凸顯政績(jī)?yōu)橹?，?shù)字第一，長(zhǎng)效性不夠。

三、做好社會(huì)救助領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的意見和建議

圍繞提高社會(huì)救助治理水平，研究社會(huì)救助領(lǐng)域購(gòu)買服務(wù)體制建設(shè)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順環(huán)節(jié)關(guān)系，制定系統(tǒng)的規(guī)范性文件，需要重點(diǎn)規(guī)范以下幾個(gè)問題。

（一）規(guī)范購(gòu)買服務(wù)的主體與內(nèi)容

首先規(guī)范“誰(shuí)來買”，重點(diǎn)在“基層用”。可由縣級(jí)民政部門統(tǒng)一購(gòu)買、培訓(xùn)，分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），按比例配齊救助部門專職工作人員，人員管理在縣級(jí)，經(jīng)費(fèi)落實(shí)在縣級(jí)，具體使用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)；也可以由省級(jí)人民政府統(tǒng)一購(gòu)買公益崗位，招聘培訓(xùn)人員，縣級(jí)民政部門二次采購(gòu)，人員管理在省級(jí)，經(jīng)費(fèi)落實(shí)在縣級(jí)，具體使用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)；還可以由縣級(jí)民政救助機(jī)構(gòu)直接購(gòu)買、培訓(xùn)服務(wù)力量，經(jīng)費(fèi)從救助工作經(jīng)費(fèi)中列支。其次，明確“買什么”，關(guān)鍵要“可量化”。根據(jù)基層社會(huì)救助工作流程、工作內(nèi)容，按階段、類型切塊，分解成基層社會(huì)救助工作具體事項(xiàng)；制定《社會(huì)救助政府采購(gòu)目錄》，明確項(xiàng)目名稱、實(shí)施內(nèi)容、時(shí)間進(jìn)度和有關(guān)要求；將具體服務(wù)項(xiàng)目做精做細(xì)，打造成模塊化、指標(biāo)化的主題產(chǎn)品，面向社會(huì)開放，引導(dǎo)市場(chǎng)走向，規(guī)范工作發(fā)展。

（二）發(fā)展購(gòu)買服務(wù)的供給主體

一是建立社會(huì)救助聘請(qǐng)人員培訓(xùn)機(jī)制。從救助服務(wù)對(duì)象實(shí)際需求出發(fā)，設(shè)立救助培訓(xùn)科目，將培訓(xùn)內(nèi)容量化、培訓(xùn)方式制度化。具體可采用印發(fā)學(xué)習(xí)手冊(cè)、定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)、座談交流等方式，對(duì)救助政策解答、工作操作環(huán)節(jié)等進(jìn)行培訓(xùn)。二是培育救助領(lǐng)域社會(huì)組織、社工力量。各地民政部門要主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、聯(lián)系運(yùn)轉(zhuǎn)較好的專業(yè)社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)，有針對(duì)性的進(jìn)行培育發(fā)展。要指導(dǎo)研究培訓(xùn)內(nèi)容，規(guī)范工作模式，擴(kuò)大社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)供給力量；要建立規(guī)范透明公平的購(gòu)買服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)專業(yè)組織、機(jī)構(gòu)參與救助工作的良性競(jìng)爭(zhēng)，從而提高行業(yè)專業(yè)水平和服務(wù)能力；要加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程的跟蹤、監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目完成后進(jìn)行評(píng)估、審計(jì)，確保購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量成效。

（三）加強(qiáng)購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算管理

一是聘用人員工資可動(dòng)態(tài)調(diào)整。根據(jù)聘用人員的工作內(nèi)容和工作強(qiáng)度，科學(xué)分類，實(shí)行崗位工資：一類窗口服務(wù)崗，包括在基層救助服務(wù)窗口進(jìn)行政策解答、信息比對(duì)、受理轉(zhuǎn)辦、建檔立卡等，可按業(yè)務(wù)量計(jì)算；二類入戶核查崗，包括進(jìn)村入戶核查初審、年度復(fù)核和入戶調(diào)查等，可按路程、交通、次數(shù)、季節(jié)等因素計(jì)算；三類政策宣傳崗，包括上門宣傳、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、匯總上報(bào)等，可按區(qū)域、數(shù)量、時(shí)間等因素計(jì)算。二是項(xiàng)目外包的經(jīng)費(fèi)可量化測(cè)算。根據(jù)向社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)的服務(wù)項(xiàng)目類型，細(xì)化測(cè)算指標(biāo)，將項(xiàng)目工作量、工作區(qū)域、完成時(shí)限、地理環(huán)境等因素進(jìn)行成本測(cè)算，同時(shí)充分考慮執(zhí)行任務(wù)時(shí)人員招募、專業(yè)水平、專業(yè)力量、服務(wù)質(zhì)量等影響因素。

（四）完善購(gòu)買服務(wù)的評(píng)估機(jī)制

一是制定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)購(gòu)買服務(wù)需求，細(xì)化內(nèi)容、分解步驟，明確招標(biāo)采購(gòu)、合同簽訂、信息公開、預(yù)算編制等內(nèi)容；二是制定監(jiān)管制度，主管部門和購(gòu)買主體要切實(shí)發(fā)揮作用，建立考核通報(bào)機(jī)制，加強(qiáng)人員培訓(xùn)等；三是培育專業(yè)力量，發(fā)揮高校專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)代表、會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)人才和機(jī)構(gòu)力量，引導(dǎo)社會(huì)正確輿論，鼓勵(lì)群眾代表、受助人員等服務(wù)對(duì)象參與，擴(kuò)大第三方評(píng)估、監(jiān)管范圍，確保評(píng)估監(jiān)管的客觀、公正。

（作者單位：民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心）