田 磊

在第一支城管隊伍出現(xiàn)17年之后，“城管”一詞在我國已經(jīng)不僅僅代表一種城市管理體制，代表一類執(zhí)法隊伍，更成了獨具一格的形象化符號。在“人人都是麥克風(fēng)”的自媒體時代，它是街頭和虛擬世界里圍觀性公共事件的當(dāng)然主角；在政府部門權(quán)力得不到有效制約的時代“氣場”下，它亦淪為習(xí)慣性被調(diào)侃、被“惡搞”的另類。

一個小販殺死了一個城管，被法院判處極刑，卻被公眾給予了極大同情和聲援。在中國城市化高速發(fā)展的近十多年里，這樣的故事不斷地涌現(xiàn)著新版本，最著名的莫過于當(dāng)年的沈陽夏俊峰案。

在網(wǎng)絡(luò)上，公眾幾乎一邊倒地全盤相信了辯護律師所舉出的那些有利于夏俊峰的證據(jù)。人們難以相信，在城管的那間辦公室里，夏俊峰沒有遭到毆打，是主動行兇者，民意審判與法庭審判呈現(xiàn)完全割裂的情形。

“強勢”的城管

在準(zhǔn)備最后的辯護詞時，滕彪(編者注：夏俊峰的律師)上網(wǎng)查了查類似的案子，結(jié)果讓他大吃一驚：從2000年至今，城管和小販之間發(fā)生的命案層出不窮，但大多是城管打死小販，有詳細記錄的至少有20起，都是城管打死了小販。

“從來也沒有一個城管被判過死刑的?！彪胝f，城管把公民打殘打死卻受不到相應(yīng)的刑罰制裁甚至完全沒有任何制裁，這也是城管和商販共知共享的“社會事實”。比如，那個因為被拍攝野蠻執(zhí)法而將拍攝者圍毆致死的湖北天門魏文華案，四名犯罪城管最高被判刑六年。滕彪的辯護詞在網(wǎng)上廣泛流傳后，其設(shè)立的城管與小販在司法遭遇中的強烈對比，引起了無數(shù)網(wǎng)友共鳴。

2002年，城管制度在全國各地鋪開時，曾經(jīng)被學(xué)者們給予過高度評價，認為這是中國行政體制改革的一場巨變，是對管罰合一的行政執(zhí)法體制的一次“切割式”顛覆，但短短十年時間，這種集中式執(zhí)法就走上了另一個極端，擁有三百多項執(zhí)法權(quán)的城管迅速變成了一個無法約束的暴力事件制造者，幾乎將公權(quán)力之惡集于一身，而且頻頻在社會最底層的市井街頭展現(xiàn)。

“現(xiàn)在每次出去執(zhí)法，都是在毀自己的形象。”趙陽是南京市的一名城管隊員，他的感受是，最近幾年城管與小販的矛盾越來越激烈了，持刀相向的場面隔三岔五地遇到。

對于這些“戰(zhàn)斗”在第一線的城管隊員來說，沒有有效的執(zhí)法手段是最讓他們頭疼的事。“城管只有暫扣物品的權(quán)力，但是，對于攤販來說，他們以此為生，勸說很難奏效，也不會允許城管暫扣物品，常常就會發(fā)生搶奪和肢體沖突?！壁w陽說，到這個時候，暴力就成了最有效的手段，雖然它是非法的，很多城管也都會說，文明就不能執(zhí)法，執(zhí)法就不能文明。

“最要命的是，他們在執(zhí)法時，沒有任何人可以約束?！彪胝f。這是一件可怕的事情，而且，他們剝奪的是最弱勢群體的生存權(quán)這個最基本的人權(quán)，遭到以命相搏的反抗也是很正常的。

不過，對于一線城管來說，這么多的執(zhí)法權(quán)更多的是一種負擔(dān)。“市政府的熱線天天轉(zhuǎn)來市民投訴，反映某處攤販占道經(jīng)營，去查處要被很多人罵；不去，投訴的市民說我們不作為。這就是中國國情，矛盾總往下轉(zhuǎn)移?！壁w陽說，要想解決城管問題，首先要在如何對待流動攤販的問題上全社會取得共識。

但這個共識顯然不是那么容易達成的，在21世紀(jì)的第一個十年里，中國相繼舉辦了奧運、世博、亞運這些大型的城市盛會，讓世界看到了中國城市的光鮮亮麗，也對中國人尤其是地方政治精英，完成了關(guān)于現(xiàn)代城市文明的自我教育，對“秩序美學(xué)”的追逐根深蒂固地扎根在他們心中。

這種理念的實現(xiàn)則是依賴各種各樣的創(chuàng)建、評比活動，當(dāng)下評比活動層出不窮?！暗搅宋覀冞@一層，就落實到嚴(yán)格的考核制度，發(fā)現(xiàn)一處攤點扣除若干獎金，這還讓人如何善待小販呢？有點善待不起了?！壁w陽說。

在很大程度上，城管執(zhí)行的不是取得廣泛共識的公共法律，而是領(lǐng)導(dǎo)意志，是精英階層對理想城市的設(shè)定，但中國正處在一個大流動的時代，大量的農(nóng)民進城，足以對這種理想的城市秩序造成劇烈沖擊。對于那些底層謀生者而言，他們不會關(guān)心城市規(guī)則、法律規(guī)則，更多的是基于生存的邏輯來考量問題，也因此，雖然很多城市也在設(shè)立各種各樣的市場引導(dǎo)流動攤販，但很多時候都陷入一種雞同鴨講的境地，當(dāng)工商、稅務(wù)、衛(wèi)生等等一系列象征著城市文明的概念進入攤販們的世界時，只會將事情弄得更復(fù)雜。

“弱勢”的城管

也有為城管“喊冤”的人，武漢大學(xué)信息管理學(xué)院教授沈陽就是其中一個，他公布了一份長達數(shù)萬字的《中國城管網(wǎng)絡(luò)形象分析報告》。雖然，沈陽并不認為是在為城管喊冤，“作為學(xué)術(shù)研究，我們只是用事實說話”，但當(dāng)這份報告經(jīng)媒體披露后，卻被更多人解讀為是為城管說話，因為它對城管的批評和揭露不夠。

在這份報告中，沈陽和他的團隊除了指出城管的暴力一面，也呈現(xiàn)了其弱勢的一面：作息不規(guī)律，突發(fā)任務(wù)多，常常加班，而待遇極差；職業(yè)歧視更是讓這個群體在很多場合都抬不起頭，有新聞報道，武漢一個十歲小孩強強因為爸爸是城管，受到了同學(xué)的嘲笑，變得自卑內(nèi)向；而且，小販也有彪悍的時候，有組織有幫派的大餅攤、夜宵攤、燒烤攤在各地存在，他們的行為不亞于黑社會，城管受傷也是家常便飯，多數(shù)情況下，也都是無人過問。

“通過我們的研究，至少可以說，真實的城管形象比網(wǎng)絡(luò)上十惡不赦的形象要好一些?！鄙蜿栒f，事實上，真實的城管沒有人們想象的那么壞。城管形象的惡化有自身不當(dāng)行為的原因，也有大眾印象刻板和媒體放大的因素。

趙陽算得上是一個非主流城管，他曾經(jīng)勇敢地曝光過城管打人秘笈，到現(xiàn)在也一直在自己的微博上，持續(xù)不斷地揭露城管的種種“家丑”，但這位系統(tǒng)內(nèi)的另類絲毫也無助于改變什么。趙陽正在值夜班，南京下著大雨，這么晚了，居然還有人投訴小販占道經(jīng)營，坐車出去攆了一下，又冷又餓，順道買了兩個面包。

回到辦公室，趙陽把這些話發(fā)在了微博上，隨即就有網(wǎng)友回帖：出去攆一下，輕佻的幾個字，小販的心卻在滴血。這讓趙陽郁悶了半天，“其實，我只是想說，這么大雨，小販還擺攤，而且，居然還有人投訴?！?/p>

在沈陽教授看來，城管的形象想要改善基本很難，尤其是隨著自媒體的發(fā)展，城管惡劣的形象一定會持續(xù)惡化下去，沒有什么能改變得了。這樣的困境應(yīng)當(dāng)引起執(zhí)政者足夠的重視，因為城管是公權(quán)力在街頭最直接的代表者，其形象不可遏止地惡化，關(guān)系的絕不僅僅是一個行政部門的形象問題。

城管之爭

事實上，在人類城市化的歷史上，大城市的發(fā)展早期大都經(jīng)歷過秩序與混亂的博弈，精英與底層的戰(zhàn)斗，而且多是以暴力和強權(quán)實現(xiàn)了城市秩序的建構(gòu)，但在21世紀(jì)的今天，這樣的路徑顯然無法再被容忍。個體的反抗意識和權(quán)利意識已經(jīng)蓬勃生長，而粗暴的執(zhí)法行為卻隨著時間的推移，越來越習(xí)以為常，麻木的暴力最可怕，它的泛濫，終有一天，將會成為社會沖突的導(dǎo)火索，將城市街頭的暴力演變成社會的動蕩。

從這個意義上講，無論現(xiàn)實中的個體如何，作為一個整體，城管可能是個失敗的制度設(shè)計。它為了維護苛刻的城市秩序，而踐踏弱勢群體最基本的生存權(quán)；它為了維護一個城市的面子，維護城市的小秩序，卻傷害著更大的社會秩序。

對于今天的中國而言，唯一值得慶幸的是，這種街頭暴力釀成的慘案基本還都在法律框架內(nèi)解決，不過，每次都讓民意和司法進行對決，絕對是一種危險的游戲，而且，隨著社會結(jié)構(gòu)調(diào)整越來越深入，矛盾越來越尖銳，這樣的偶發(fā)性街頭暴力事件能否始終控制在法律范圍內(nèi)解決，也是個未知數(shù)。

也因此，到了今天，城管的問題不僅是一個體制改革的問題，甚至也不僅是一個城市管理的問題，更是一個應(yīng)當(dāng)考慮的社會改革問題。當(dāng)了多年城管，歷經(jīng)過各種各樣的內(nèi)部改革，趙陽對城管內(nèi)部的革新看得相當(dāng)清楚：“城管是地方政府用得最順手的工具，他們才不會去改呢。由于城管制度是按照相對集中行政處罰權(quán)制度而產(chǎn)生，改變城管制度，就涉及眾多的相關(guān)職能部門體制職能變更，所以難度很大。捍城管易，撼城管難！”

最近幾年，呼吁廢除城管的聲音一直都很強烈，沈陽也認為，從大方向而言，城管應(yīng)該被廢除，但是實現(xiàn)起來太難。事實上，雖然飽受抨擊，但城管的改革問題從來也沒有提上過任何一級政府的日程。

對弱勢群體生存底線的戕害、眾人圍觀的街頭暴力，歷史已經(jīng)無數(shù)次證明，這些都是發(fā)生社會動蕩天然的溫床。如果僅僅寄望于地方政府對城管的約束和在輿論強勢面前城管的自我收斂，而不從執(zhí)政高度來考量這個問題，對于中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型而言，城管和它所持續(xù)制造的街頭暴力事件，很有可能會讓我們的社會付出更大的代價。