徐祥民 中國海洋大學(xué)法學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師

姜姍 中國海洋大學(xué)法律碩士中心

監(jiān)督環(huán)境公益訴訟還遠嗎？

徐祥民 中國海洋大學(xué)法學(xué)院院長、博士生導(dǎo)師

姜姍 中國海洋大學(xué)法律碩士中心

《憲法》規(guī)定，人民檢察院是“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。人民檢察院只要充分行使其法律監(jiān)督權(quán)，并通過訴訟的方式實現(xiàn)監(jiān)督目的，因此自然而然成為環(huán)境公益訴訟的原告，其原告資格根本無須等待其他法律的另行授予。

從2009年《侵權(quán)責(zé)任法》制定到2012年修訂《民事訴訟法》，再到2014年修訂《環(huán)境保護法》的立法活動中，環(huán)境公益訴訟都是立法討論中的話題之一。

盡管如此，一直到今天，我們既不能說我國已經(jīng)通過制定或修訂法律建立了環(huán)境公益訴訟制度，也無法從新近頒布的法律中確知人民檢察院在環(huán)境公益訴訟制度中的地位。于是，我們不得不問：人民檢察院，作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，離環(huán)境公益訴訟還有多遠？

新法不給力

積極推動我國環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的人們有一個未曾深究的判斷，即認(rèn)為在我國已有的立法中沒有支持環(huán)境公益訴訟的依據(jù)，從而也沒有支持人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的依據(jù)。基于這樣一個判斷，人們把建設(shè)我國環(huán)境公益訴訟制度的全部希望寄托于制定新法或修改已有的法律。

然而，這些新法沒有完成環(huán)境公益訴訟倡導(dǎo)者期待的環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)任務(wù)，也沒有改變?nèi)嗣駲z察院與環(huán)境公益訴訟制度之間的關(guān)系。

環(huán)境公益訴訟倡導(dǎo)者參加了《侵權(quán)責(zé)任法》的立法討論，其中“環(huán)境污染責(zé)任”這個詞語曾給了他們一種似是而非的滿足，以為這種責(zé)任是加給“環(huán)境污染”行為人的責(zé)任，是有關(guān)行為人因污染環(huán)境而承擔(dān)的責(zé)任。

但實際上，該法規(guī)定的“環(huán)境污染責(zé)任”是“環(huán)境污染致人損害責(zé)任”，就像“產(chǎn)品責(zé)任”不是對產(chǎn)品或產(chǎn)品缺陷的責(zé)任而是對因產(chǎn)品缺陷“造成他人損害”所應(yīng)負的責(zé)任，“高度危險責(zé)任”不是行為人對高度危險行為的責(zé)任而是對因高度危險作業(yè)“造成他人損害”所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任一樣。

所謂“環(huán)境污染責(zé)任”只是普通的民事責(zé)任，普通的因侵權(quán)而引起的民事責(zé)任。

環(huán)境公益訴訟倡導(dǎo)者還參加了修改《民事訴訟法》的討論。修訂后的《民事訴訟法》解決了建立環(huán)境公益訴訟制度需要解決的若干問題。其中包括：放寬主體資格，賦予有關(guān)非實體利益主體以訴訟當(dāng)事人資格；給已經(jīng)存在的“法律規(guī)定的機關(guān)”更明確的訴訟主體地位；給更多的機關(guān)成為“法律規(guī)定的機關(guān)”預(yù)設(shè)了空間。

但是，這部新修訂的法律卻沒有解決建立環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵問題——沒有確立何謂“環(huán)境公益”。

依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條提起的訴訟是社會公共利益訴訟。它與對“侵害眾多消費者合法權(quán)益”的“損害社會公共利益的行為”提起的訴訟一樣都是社會利益訴訟。這種訴訟是不難辨別的私益訴訟——“眾多消費者”的“合法權(quán)益”受到侵犯，通過訴訟維護這“眾多消費者”的“合法權(quán)益”。在這種訴訟中，受償者是私人，獲得補償?shù)睦媸撬揭妗?/p>

環(huán)境公益訴訟倡導(dǎo)者也參加了修改《環(huán)境保護法》的討論。新修訂的《環(huán)境保護法》堅持《民事訴訟法（2012）》第五十五條的原告資格開放路線，許可無直接利害關(guān)系人擔(dān)當(dāng)原告。該法規(guī)定：“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”，“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的“社會組織可以向人民法院提起訴訟”。

環(huán)境公益訴訟倡導(dǎo)者以為已經(jīng)大功告成，我國的環(huán)境公益訴訟制度已經(jīng)正式誕生。然而，事實并未如這些倡導(dǎo)者所愿。《環(huán)境保護法（2014）》的頒布時間距離《民事訴訟法（2012）》的頒布只有不到兩年的時間，這兩部法律出自同一個立法機關(guān)——全國人大常委會，這兩部法律中的同一個詞語——“社會公共利益”應(yīng)當(dāng)保持不變。

也就是說，社會公共利益這個概念在《民事訴訟法（2012）》是私益，在《環(huán)境保護法（2014）》中也應(yīng)該是私益。該法設(shè)定的主體提起的訴訟只能是為“眾多消費者”“合法權(quán)益”之類的利益而為的訴訟。

總之，這些法律對人民檢察院沒有新的賦權(quán)，沒有在新制度構(gòu)建中對人民檢察院的權(quán)力予以剝奪或限制，也沒有因為新制度建設(shè)對其他主體的賦權(quán)而造成對人民檢察院職權(quán)的忽略。但人民檢察院能否在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮某種作用，還可以繼續(xù)從我國原有立法中尋找法律依據(jù)。

天然的原告資格

我國《憲法》規(guī)定，人民檢察院是“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。這是我國法律對人民檢察院最基本、最權(quán)威的定位。依據(jù)這一定位，人民檢察院可以對除憲法之外的任何法律的實施行使監(jiān)督權(quán)。依據(jù)這一定位，人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)可以指向除憲法以外的任何法律的實施。

作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院的監(jiān)督權(quán)是完整的權(quán)力，是普遍適用于所有法律的實施的一種權(quán)力，是無例外或尚未有例外規(guī)定的監(jiān)督權(quán)力。人民檢察院只要充分行使其法律監(jiān)督權(quán)，并通過訴訟的方式實現(xiàn)監(jiān)督目的，就自然成為環(huán)境公益訴訟的原告，就像在刑事訴訟中擔(dān)當(dāng)國家公訴人那樣。

人民檢察院的環(huán)境公益訴訟原告資格根本無須等待其他法律的另行授予，只要被訴行為違反法律，人民檢察院就可以對其提起訴訟。人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)包含公益訴權(quán)，也包含環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)。

檢察院的主攻方向

從我國人民檢察院的環(huán)境公益訴訟原告資格的來源和我國現(xiàn)行環(huán)境法、與環(huán)境相關(guān)的法律的規(guī)定來看，可以把由人民檢察院擔(dān)當(dāng)原告的環(huán)境公益訴訟的類型概括為以下兩個方面。

第一，人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)是以違法為前提的訴訟。

依據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，由于人民檢察院的環(huán)境公益訴訟原告資格來自于“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”的身份，或者說來自“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”的監(jiān)督權(quán)，所以，人民檢察院雖然可以擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟的原告，但由其提起訴訟的案件必須以被告行為違法為條件。環(huán)境公益訴訟不以被告行為違法為必要條件。在這個意義上，由人民檢察院作為原告的環(huán)境公益訴訟是環(huán)境公益訴訟的特例。

第二，人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟主要是以國家行政機關(guān)為被告的訴訟。

既具有違法性又具有公益相關(guān)性的行為既可以是自然人、法人的行為，又可以是國家機關(guān)的行為，但從我國現(xiàn)行法律，尤其是現(xiàn)行環(huán)境法或涉及環(huán)境的法律的建設(shè)情況看，國家機關(guān)，尤其是國家行政機關(guān)實施這種行為的可能性更大。因而，從概率上來看，人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟更常見的應(yīng)當(dāng)是以國家行政機關(guān)為被告的訴訟。

我國環(huán)境法或環(huán)境相關(guān)法，比如《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護法》、《土地管理法》等，都規(guī)定了相關(guān)國家行政機關(guān)的職責(zé)，而這些機關(guān)是否依法行使職權(quán)又往往會影響環(huán)境公益，比如造成生物多樣性減少、漁業(yè)資源可持續(xù)生產(chǎn)量降低、森林退化或草原退化、基本農(nóng)田總量減少等等，如果相關(guān)機關(guān)出現(xiàn)怠于執(zhí)法或違法的情況，人民檢察院便可以對其提起訴訟。如果我國人民檢察院能夠“充分行使”檢察權(quán)，把環(huán)境違法作為檢察的重要領(lǐng)域，以國家行政機關(guān)為被告的環(huán)境公益訴訟將成為我國環(huán)境公益訴訟的主要類型。

鏈接：環(huán)境公益訴訟的司法實踐

從貴陽市中級人民法院和清鎮(zhèn)市人民法院設(shè)立環(huán)境保護法庭，到后來無錫市中級人民法院、昆明市中級人民法院、玉溪市中級人民法院、東營市中級人民法院等地市設(shè)立環(huán)保法庭，再到2014年7月3日最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，都反映了我國司法機關(guān)對涉環(huán)境事務(wù)行使審判權(quán)的積極態(tài)度，其中也包含著接納環(huán)境公益訴訟的成分。