趙 莉

(中國青年政治學院 社會工作學院，北京100089)

一、引言

新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大和十八屆三中全會提出的重要發(fā)展戰(zhàn)略。2012 年，中共中央在十八大會議上，提出要加快改革戶籍制度，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。而后，中央經濟工作會議又提出積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量。十八屆三中全會提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。發(fā)展新型城鎮(zhèn)化成為黨的十八大之后最重要的發(fā)展問題之一。據(jù)統(tǒng)計，2011 年我國城鎮(zhèn)化率達51．27%，城鎮(zhèn)人口達6．9 億。由于統(tǒng)計口徑的原因，在城鎮(zhèn)連續(xù)居住超過6 個月便被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，因此近七億城鎮(zhèn)人口中有兩億多進城農民工在戶籍上還沒有市民化。片面追求城市規(guī)模擴大的城鎮(zhèn)化導致了目前人口的城鎮(zhèn)化嚴重地落后于土地的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化就是改變過去土地城鎮(zhèn)化的舊城鎮(zhèn)化模式，著手解決人口城鎮(zhèn)化的問題。新型城鎮(zhèn)化對于農民工而言，就是降低農民工進入城市的門檻，實現(xiàn)農民工的遷移。新型城鎮(zhèn)化相關政策的出臺無疑為有條件在城鎮(zhèn)安家落戶的新生代農民工的遷移提供了新的發(fā)展契機。

我們應該看到，農民工是一個異常復雜的多元群體，不同時期的農民工的群體差異性很大，有著不同的時代特征。目前，以80 后、90 后為代表的新生代農民工總人數(shù)大約有一億。與上一代農民工相比，他們長時間生活在城市，對農業(yè)、農村和土地并不熟悉，他們更渴望融入并扎根城市。目前，一部分新生代農民工已經具備了在城市安家落戶的經濟條件。隨著中小城鎮(zhèn)戶籍門檻的降低，新生代農民工進入城市的渠道更加暢通，他們轉變成城市居民的制度化障礙正在減弱?？傊?，新生代農民工在新型城鎮(zhèn)化進程中的遷移呈現(xiàn)出新特征和新趨勢。因此，本研究選擇新型城鎮(zhèn)化作為研究背景來分析新生代農民工的遷移問題，具有一定的前瞻性和針對性。本研究的意義在于，可以為政府部門合理制定政策、分類引導新生代農民工群體有序遷移、提高新型城鎮(zhèn)化質量提供依據(jù)和參考。

當前，新生代農民工市民化過程中的遷移問題是學術界關注的一個熱點領域，積累了部分研究成果，但其中的缺憾也是顯而易見的。一方面，較多的研究從社會、家庭和個人層面分析整個農民工群體的遷移意愿及影響因素，但是鮮有研究關注新生代農民工群體在新型城鎮(zhèn)化進程中的遷移趨勢和遷移困境等問題。另一方面，一些研究“想當然”地認為，農民工從事著苦累臟、收入微薄的工作，是受到排斥的“邊緣群體”，甚至認為他們是城市里的下等人，是給城市帶來混亂、犯罪等負面影響的外來者。他們認為，農民工只是盲目地流動，無法實現(xiàn)有序地遷移。在實踐上，這樣的研究反而會強化城市人與農民工之間的差異，擴大兩者之間的隔閡。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下，本文采用文獻研究的方法對新生代農民工的遷移趨勢、遷移形式和遷移困境進行分析。具體而言，即分析現(xiàn)階段他們的遷移趨勢呈現(xiàn)出哪些新特點?他們選擇怎樣的遷移形式?在遷移中又遇到了怎樣的遷移困境?以及遷移困境背后存在的原因是什么?這些問題是本文關注的重點。

二、遷移趨勢：從流動到遷移

改革開放以來，我國對人口流動的限制在不斷地放寬，出現(xiàn)了農村人口大規(guī)模地向城市流動的現(xiàn)象。在近三十年的時間里，農民流入城市的形式也在發(fā)生著變遷。

周大鳴在珠江三角洲地區(qū)“外來工”的研究中提出了“鐘擺理論”，以此來解釋農村勞動力外出為什么會“流而不遷”。周大鳴所說的“流而不遷”是對農民工生存狀態(tài)和流動規(guī)律的描述，即農民工就像鐘擺一樣往返于城市和農村之間，他們處在一種不穩(wěn)定的流動狀態(tài)?！扮姅[理論”將“流而不遷”的原因歸結于嚴格限制遷移的戶籍制度［1］。不可否認，由于戶籍制度的存在，一些長期生活在城市的農民工還無法取得制度認可的市民身份。然而戶籍制度到底在多大程度上限制農民工的遷移?這種“鐘擺式流動”是否符合處在新型城鎮(zhèn)化進程中新生代農民工的特點?這些問題都值得我們進一步探討。

20 世紀80 年代農民開始外出打工之初，多以“鐘擺式”“候鳥式”的流動為主，外出務工與回鄉(xiāng)務農兩不誤。流動是這一時期農民工的真實寫照，工作的暫時性和短期性沒有給他們帶來永久居住地的改變，因此，我們更愿意將這一時期的農民工稱之為流動人口。從20 世紀90 年代開始，早期的單一流動形式被多種流動方式取代，這一時期的農民工不單是“鐘擺式”“候鳥式”的流動，他們和城市的關系變得更為密切，這一時期的農民工已經有了遷移城市的移民特征。目前，關于流動和遷移還沒有一個準確的定義和區(qū)分，很多學者將兩者混為一談。在筆者看來，流動有別于遷移，即流動與遷移是兩個不同的概念。但是筆者并不主張把戶籍作為區(qū)別流動和遷移的標志，而是把農民工在城市工作和生活的穩(wěn)定性和長期性作為兩者區(qū)分的標志。筆者認為，從時間上看，可以把居住地暫時性的改變視為流動，而把居住地長時間性或永久性改變視為遷移。筆者認為，沒有取得戶籍就不能稱之為遷移的說法是不符合現(xiàn)實情況的。短時間內城鄉(xiāng)二元經濟體制下產生的戶籍制度不會廢除，但是戶籍制度的存在不會成為進城農民工遷移并定居城市的障礙。對于第一代農民工以及處于進城打工初期的新生代農民工而言，流動比遷移更接近現(xiàn)實，他們在城鄉(xiāng)之間、城市之間頻繁地變更工作地點，變換不同的職業(yè)，這種行為的發(fā)生是多次的、反復的。與第一代農民工相比，新生代農民工長期在城市里打工和生活，有的舉家遷移到城市，讓子女到城市里接受教育，有的甚至在城市買房定居。盡管他們的戶籍仍在農村，農民的制度性身份沒有徹底改變，但是并不能妨礙他們成為城市中的居民。因此，筆者用“遷移”取代“流動”來描述他們的生活狀態(tài)似乎更加符合這個群體的時代性特征。

三、遷移困境：難以實現(xiàn)制度性遷移

隨著我國新型城鎮(zhèn)化政策的推進，筆者認為，遷移不僅包括上文所提到的長時間工作地、居住地以及職業(yè)的遷移即事實性遷移，還包括農民工從農村戶籍到城鎮(zhèn)戶籍身份的遷移即制度性遷移。目前，大部分久居城市的新生代農民工實現(xiàn)的是工作地和居住地改變的事實性遷移，而戶籍變更的制度性遷移在實現(xiàn)的過程中卻遇到了困境。因為新生代農民工能否實現(xiàn)制度性遷移，不僅取決于戶籍改革政策的落實情況，還要取決于他們的個人意愿。

(一)遷移形式——事實性遷移

長時間在城市工作和生活的新生代農民工所實現(xiàn)的事實性遷移是指實際的遷移行為，即客觀的工作地點、居住地點的改變，并不涉及戶籍身份的變更。不可否認，外出務工經歷對新生代農民工的觀念具有重大影響。一方面，在外面“見了世面”、“豐富了經歷”，隨之產生的“發(fā)展”意識使他們不再甘于一輩子在農村種地務農;另一方面，他們對生活質量和生活環(huán)境有了更高的向往和追求，會自覺或不自覺地將城市生活的方方面面作為參照標準并期望在城市扎根。更為重要的是，一部分新生代農民工已經具備了向城市進行事實性遷移的條件和能力，其中最基本也是最重要的能力就是經濟適應能力。經濟適應就是獲取經濟資源的能力，即經濟層面上有相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入。只有經濟適應得以實現(xiàn)，他們才有可能在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住。新生代農民工在城市打工之初，更多地表現(xiàn)為生存理性，隨著時間的推移，經濟理性選擇將表現(xiàn)得越來越突出，生存已經不再是他們進城的唯一動因和目的。于是在生存理性選擇之后，以攝取最大限度的經濟資源為目的的經濟理性已經成為新生代農民工的最新選擇。筆者認為，以掙錢為目的來到城市的新生代農民工，最先實現(xiàn)經濟適應。經濟適應的實現(xiàn)為新生代農民工的事實性遷移提供了物質基礎。近些年，新生代農民工的就業(yè)環(huán)境有了很大的改善，在沒有實現(xiàn)戶籍變更的制度性遷移的前提下，他們的就業(yè)、居住、子女上學等現(xiàn)實問題并沒有因為城市戶籍身份的缺失而受到影響。因此，長時間居住地、工作地和職業(yè)發(fā)生改變的事實性遷移“順理成章”地成為新生代農民工遷移的主要形式。

(二)遷移困境——制度性遷移

遷移困境，即遷移個體在實現(xiàn)農村戶籍向城鎮(zhèn)戶籍轉變的過程中所受到的制度性限制。這種遷移困境主要反映在新生代農民工戶籍變更的制度性遷移上。

2012 年，國務院公布了《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，明確了戶口遷移政策，將中小城鎮(zhèn)的落戶條件進一步放寬，明確了“什么樣的人可以進城”和“進什么樣的城”這兩個問題。目前，北、上、廣深等大城市不太容易放寬落戶條件，同時新生代農民工靠打工而定居大城市并不現(xiàn)實。而一些中小城鎮(zhèn)的新生代農民工已經具備了較強的城市適應能力，他們是具有固定工作和固定住所而沒有戶籍的農民工。隨著新型城鎮(zhèn)化進程的不斷推進以及引導農民工在中小城鎮(zhèn)和大的集鎮(zhèn)安家落戶的政策出臺，實現(xiàn)新生代農民工在中小城鎮(zhèn)的制度性遷移已經成為未來的發(fā)展趨勢。為響應新型城鎮(zhèn)化政策的號召，部分中小城鎮(zhèn)已經開始進行戶籍制度改革，降低針對外來人口的戶籍門檻。然而，卻出現(xiàn)另一個現(xiàn)象:部分新生代農民工并不情愿獲得城鎮(zhèn)戶籍，反而覺得農村戶籍“更有用”。留居中小城鎮(zhèn)的新生代農民工在獲得城鎮(zhèn)戶籍不存在制度性準入障礙的情況下，他們制度性遷移的意愿卻并不強烈。究其原因，新生代農民工在制度性遷移過程中，需要對農村戶籍和城市戶籍背后所附帶的利益進行權衡，如果農民工擁有了城鎮(zhèn)戶口，卻要交出農村的“承包地”和“宅基地”，那么新生代農民工的遷移意愿就會大大降低，因此，他們并不情愿進行戶籍變更的制度性遷移。

在政府積極推進新型城鎮(zhèn)化、促進農村人口市民化，并不斷運用鼓勵性政策加以引導的背景下，新生代農民工卻“不以為然”。原本以為政府通過戶籍制度的改革可以解決的遷移困境，卻在新生代農民工改變戶籍身份時以另外一種方式出現(xiàn)了問題。如此的尷尬境地似乎傳遞了這樣一種信息，新生代農民工戶籍變更的制度性遷移并無體制性困境，反而是制度本身因遭受“冷落”而陷入了困境。其實這種遷移困境并不反常，應該是在意料之中。由于近些年政府惠農政策的實施，農村戶籍的經濟價值和附帶利益在逐步上升。與此同時，隨著中小城鎮(zhèn)戶籍“含金量”的下降，新生代農民工的就業(yè)、居住和子女上學等現(xiàn)實問題并沒有因為城鎮(zhèn)戶籍身份的缺失而受到影響，城鎮(zhèn)和農村戶籍所附帶的利益差距在逐漸縮小。如果在戶籍變更的制度性遷移中，沒有讓新生代農民工實現(xiàn)對等性利益轉換，那么，以農村戶籍換取城鎮(zhèn)戶籍，無異于以“實惠的”土地換“華而不實”的身份。

四、總結與討論

(一)制度性遷移困境中新生代農民工身份的雙重性

新生代農民工的身份具有雙重性特征，表現(xiàn)為他們在職業(yè)身份上是城市職工，而在社會身份上仍然是農村農民。農民的市民化需要經歷職業(yè)身份的轉變——從農民到職工，而且還需要經歷社會身份的轉變——由農民轉變?yōu)槭忻?，這就是身份的雙重化改變，只有職業(yè)身份和社會身份同時發(fā)生轉變，才會成為真正意義上的市民。由于身份的雙重性，新生代農民工并沒有摘掉農民的帽子，使他們無法實現(xiàn)從農民到市民身份的根本轉變。

目前，新生代農民工大多安于現(xiàn)狀，并不想把戶口遷到城市。不可否認，戶籍制度衍生的一系列政策，如教育政策、社會保障政策等形成了農民工融入城市社會的制度性障礙。當他們的市民身份得不到制度的認可時，他們或多或少能感受到在戶籍制度下的排斥力量，但是這些排斥力量并沒有剝奪他們在城市就業(yè)掙錢的權利、買房的權利、子女接受教育的權利。只要他們在城市里有穩(wěn)定的工作和收入，他們也可以過上城市人的生活。因此，對于這些已經穩(wěn)居在城市生活的新生代農民工而言，是城鎮(zhèn)戶口還是農村戶口并不重要。就算他們把戶口遷到城市，部分人還會認為自己是農村人、外地人，中國人對“根”的眷顧已經形成一種不可動搖的傳統(tǒng)，農民的身份已經在他們的骨子里根深蒂固了。

相關研究表明，隨著國家各種惠及農村、農民工的政策的出臺，這種雙重性身份成了農民工們“刻意”要保持的一種狀態(tài)。在他們看來，雙重性身份給農民工帶來的不是利益的缺失，而是雙重的利益，追求一個制度認可的市民身份并不“實惠”［2］。目前農民工外出打工無論多長久，土地仍然可以保留，土地就如城市人的社會保障一樣具有財產功能，土地在農民眼中，算是最后的保障線，為農民工化解了諸多潛在的風險，解決了他們的后顧之憂。如果農民進城變成市民，身后這塊土地財產不能保留，他們自然不愿意成為市民，而寧愿繼續(xù)做居住在城市里的農村人。不論怎樣，在現(xiàn)有戶籍制度下，如果新生代農民工沒有實現(xiàn)從農村戶籍到城市戶籍的制度性遷移，那么農民的市民身份就并沒有得到制度上的認可，他們還處于農民和市民之間的那個過渡階層。不論是客觀上戶籍制度改革的滯后，還是主觀上農民工制度性遷移意愿的不足，如果新生代農民工沒有實現(xiàn)戶籍變更的制度性遷移，那么農民的市民身份就并沒有得到制度上的認可。

(二)對策分析

政府在鼓勵、引導農民工在中小城鎮(zhèn)落戶的過程中，渴望遷移城鎮(zhèn)的新生代農民工卻難舍農村戶籍，這是他們經過現(xiàn)實過濾后的一種“理性選擇”，這種“逆向選擇”使得新型城鎮(zhèn)化進程中鼓勵農民工落戶中小城鎮(zhèn)的政策陷入發(fā)展困境。針對這一制度性遷移困境，筆者有以下兩點考慮。

1．建立有效的土地安置措施，降低新生代農民工進城落戶成本

有學者曾提出，要解決農民工戶籍城鎮(zhèn)化問題，就要允許農民工在保留農村承包地的情況下進城落戶，減低農民工進城落戶的成本［3］，并加快消除新生代農民工轉變成市民的制度化障礙［4］。新型城鎮(zhèn)化政策的推行，降低了農民工轉變成市民的制度化障礙，然而以“土地換身份”的制度性遷移讓新生代農民工利益受損，他們并不情愿。解決新生代農民工進城后的土地問題是他們實現(xiàn)制度性遷移的關鍵，因此，需要采取有效的土地安置措施。例如，可以建立有償兌換土地措施，為該群體提供與土地具有同等保障功能的補償。因為農民工失去的是他們視為最后保障的土地，所以，就要以對等的保障與之交換。需要注意的是，各種土地安置措施的出發(fā)點和落腳點都必須是保障遷移農民工的利益不受損害，引導該群體作出抉擇的不是政策，而是他們自身的利益。

2．改變單純以戶籍城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的著力點，努力提高新型城鎮(zhèn)化質量

提出“人的城鎮(zhèn)化”的初衷是要推進社會公平、促進社會和諧，這是推進城鎮(zhèn)化之“本”，戶籍城鎮(zhèn)化只是實現(xiàn)這一本質目標的手段。但當前在推進新型城鎮(zhèn)化、追求社會公平的過程中，反而盲目把提高戶籍城鎮(zhèn)化率、完成業(yè)績指標作為目標，實屬本末倒置。社會公平的涵義不是新生代農民工擁有與城鎮(zhèn)人口一樣的戶籍，而是切實享有與他們一樣的權利和待遇。因此，當務之急并非統(tǒng)一戶籍，而是要以縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的著力點，并且要從外在的利益入手縮小城鄉(xiāng)福利差距，逐步統(tǒng)一福利待遇，才能保障新生代農民工遷移群體的切實利益，而不是給予其市民身份。

［1］周大鳴:《外來工與“二元社區(qū)”——珠江三角洲的考察》，載《中山大學學報(社會科學版)》，2000 年第2 期。

［2］趙 莉:《新生代農民工多維性社會適應》，載《中國青年政治學院學報》，2013 年第1 期。

［3］張 翼:《農民工“進城落戶”意愿與中國近期城鎮(zhèn)化道路的選擇》，載《中國人口科學》，2011 年第2 期。

［4］李培林 田 豐:《中國新生代農民工:社會態(tài)度和行為選擇》，載《社會》，2011 年第3 期。