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        大數(shù)據(jù)時代行政管理問題研究

        2014-02-02 13:56:26
        中國青年社會科學(xué) 2014年6期
        關(guān)鍵詞:決策行政部門

        陳 靜

        (德陽市旌能天然氣有限公司 辦公室,四川 德陽618000)

        在寬帶化、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、社交網(wǎng)絡(luò)、云計算等技術(shù)手段的催生下,各種終端設(shè)備產(chǎn)生了驚人的數(shù)據(jù)量,大數(shù)據(jù)時代翩然而至。大數(shù)據(jù)時代既然已經(jīng)來臨,各級行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)把握住時代賦予的機(jī)遇,夯實(shí)大數(shù)據(jù)時代的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ),搭建大數(shù)據(jù)時代的應(yīng)用平臺,培養(yǎng)大數(shù)據(jù)時代的文化精神,打造一個基于新技術(shù)、新規(guī)則、新理念的服務(wù)型行政管理與決策平臺。

        認(rèn)識不到大數(shù)據(jù)對未來發(fā)展的重要意義,必然落伍,所以抓住機(jī)遇,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新,將是未來行政管理部門競爭的一個焦點(diǎn)。毋庸置疑的是,行政管理在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域?qū)⒂袠O大的拓展空間。2012 年,奧巴馬政府將“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”上升為國家戰(zhàn)略,計劃投資近兩億美元以發(fā)展大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè),這是繼1993 年美國宣布信息高速公路計劃后的又一次重大科技發(fā)展部署。大數(shù)據(jù)時代的來臨,必將對世界未來的科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來深遠(yuǎn)的影響。

        “行政管理”和“大數(shù)據(jù)”是兩個很抽象的概念,近幾年來,隨著社會轉(zhuǎn)型以及信息化高速發(fā)展,二者不期而遇且相互碰撞,既矛盾又融合。如何讓這二者互為補(bǔ)充,互為促進(jìn),將是新時期各級行政管理部門及其工作人員亟待掌握的一門功夫,亦是一個不得不面對的挑戰(zhàn)。那么,在迎接這一挑戰(zhàn)中行政管理工作應(yīng)該注意一些什么問題,筆者從以下幾個方面加以闡述。

        一、大數(shù)據(jù)已成為現(xiàn)代行政管理改革的關(guān)鍵促因

        行政管理是指國家各級政府部門在執(zhí)行法定職能及其具體運(yùn)作的過程中,所經(jīng)歷的程序、環(huán)節(jié),以及處理事項(xiàng)和解決問題等一系列活動。然而,這些年,隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等的快速發(fā)展,全球數(shù)據(jù)量出現(xiàn)爆炸式增長。特別是智能終端的應(yīng)用,使數(shù)據(jù)越來越大,越來越復(fù)雜。所以說,現(xiàn)代行政管理的概念和特點(diǎn)已不再局限于傳統(tǒng)意義上的法定職能執(zhí)行過程和能力上,而是出現(xiàn)了新的變化。

        (一)行政管理決策機(jī)制所存在的問題

        維基百科對大數(shù)據(jù)的定義是:所涉及的資料量規(guī)模巨大到無法通過目前主流軟件工具,在合理時間內(nèi)達(dá)到擷取、管理、處理并整理成為幫助企業(yè)經(jīng)營決策更積極目的的資訊。大數(shù)據(jù)來勢之洶涌令人始料不及,它帶來了前所未有的挑戰(zhàn):(1)效率問題。隨著數(shù)據(jù)量和類型不斷增加,存儲、整合、分析速度成為數(shù)據(jù)應(yīng)用的瓶頸。(2)安全問題。海量數(shù)據(jù)中不乏大量個人信息。在發(fā)展大數(shù)據(jù)項(xiàng)目的同時,如何保證個人隱私、數(shù)據(jù)備份和恢復(fù)、商業(yè)秘密等安全問題,對各級管理部門也是一道難題。(3)決策問題。很多部門目前對自身經(jīng)營發(fā)展的分析只停留在數(shù)據(jù)和信息簡單匯總的粗淺層面,這很可能直接導(dǎo)致誤判形勢、決策失誤。因此,如何利用大數(shù)據(jù)來進(jìn)行決策,是各級管理部門面臨的難題。(4)大數(shù)據(jù)整合問題。一般管理部門所收集的數(shù)據(jù)通常是來源于社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)等渠道的音頻、圖片、視頻等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù),而大量的半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的處理、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的有效整合與分析等對決策部門來說仍是巨大挑戰(zhàn)。

        筆者以為,我國現(xiàn)行的行政管理工作中,尤其是決策機(jī)制仍有許多弊端亟待解決,這集中體現(xiàn)在以下四個方面:

        第一,“統(tǒng)治型”行政模式下決策觀念尚未發(fā)生轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的單邊的行政思維模式下,決策者無須考慮政策受體的意愿,僅憑自身的權(quán)威硬性推行各項(xiàng)政策[1]。行政決策權(quán)實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)力的延伸,那么在這種情況下,行政決策權(quán)容易成為滿足個人利益的工具,而政策受體沒有發(fā)言權(quán)。

        第二,決策過程中缺乏必要的公眾參與。目前的行政決策機(jī)制,缺乏公眾有效參與,與此同時,間接參與決策的渠道不暢,公眾不能公正地向行政決策者輸入自己的意見、看法和利益要求。其后果必將致使在部分行政決策事項(xiàng)上,公眾參與熱情出現(xiàn)衰退趨勢,造成大眾對行政決策認(rèn)同度較低的合法性危機(jī)[2]。

        第三,決策的信息、咨詢系統(tǒng)相對薄弱。目前,在決策的信息系統(tǒng)上,專門化的信息機(jī)構(gòu)不多,更沒有形成完整的信息網(wǎng)絡(luò),決策機(jī)構(gòu)與公眾的信息交流程度不夠,多向溝通的渠道不多,特別是一些弱勢群體與決策機(jī)關(guān)交流的渠道較少。在決策的咨詢系統(tǒng)上,非政府公共組織的決策咨詢組織發(fā)育緩慢,不僅數(shù)量少,而且功能少,不能有效發(fā)揮作用。

        第四,責(zé)任追究制度未完全落實(shí),公開性和回應(yīng)性程度不夠。一方面,我國的決策機(jī)制和約束機(jī)制仍不完善,往往出現(xiàn)決策權(quán)力的失控和濫用,從而導(dǎo)致決策的失誤;另一方面,在決策的權(quán)責(zé)關(guān)系上,一些行政決策權(quán)責(zé)范圍不明確,缺乏決策失誤責(zé)任追究制度、糾錯改正機(jī)制,以及行之有效的決策評估制度,最終造成……責(zé)任追究方式模糊不清[3]。

        (二)大數(shù)據(jù)已成為行政管理部門改革創(chuàng)新的節(jié)點(diǎn)

        伴隨互聯(lián)網(wǎng)、移動網(wǎng)、云計算的興起,特別是智能終端的應(yīng)用,數(shù)據(jù)越來越大,越來越復(fù)雜,推動了大數(shù)據(jù)這一全新概念的產(chǎn)生。大數(shù)據(jù)除了“大”這個特點(diǎn)之外,還有“多樣”(Variety)、“海量”(Vol-ume)、“快速”(Velocity)、“靈活”(Vitality)、“復(fù)雜”(Complexity)五個“另類”特色(4V+1C)。如今,各行各業(yè)的從業(yè)人員在日常生活和工作中,都會感受到數(shù)據(jù)的作用和影響力越來越大,從傳統(tǒng)到新興的各個行業(yè)都面臨數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。因此,行政管理部門如何從實(shí)際情況出發(fā),順應(yīng)大數(shù)據(jù)的潮流,改革現(xiàn)有的管理方法和管理模式呢?筆者總結(jié)以下三點(diǎn)。

        1.管理體制的創(chuàng)新:從碎片化到網(wǎng)格化

        行政管理部門的碎片化管理現(xiàn)狀無法滿足多樣化的大數(shù)據(jù)時代特征,故應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)格化管理,促進(jìn)多部門、多環(huán)節(jié)管理高效化、有效化的協(xié)作機(jī)制建設(shè)。從優(yōu)化資源配置、信息技術(shù)的應(yīng)用以及風(fēng)險管理等多方面實(shí)行網(wǎng)格化管理策略,以實(shí)現(xiàn)資源信息全面共享、崗位責(zé)任層級落實(shí),將原來傳統(tǒng)、被動和分散的碎片化管理,轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代、主動和系統(tǒng)的網(wǎng)格化管理。

        2.管理方式的創(chuàng)新:科學(xué)決策

        要想改革現(xiàn)有的管理方式,從海量微觀數(shù)據(jù)中找出有價值的信息,形成一套完整的數(shù)據(jù)綜合分析利用體系,行政管理部門需要:(1)順應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的變化,向精確分析、智慧支持的職能轉(zhuǎn)變,合理、有效地分析和利用海量數(shù)據(jù),為相關(guān)企業(yè)和社會組織提供智力支撐和決策支持。(2)“從關(guān)注宏觀數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)樵谝馕⒂^數(shù)據(jù),改革現(xiàn)有的管理方式,形成一套完整的數(shù)據(jù)綜合分析利用體系,提供數(shù)據(jù)的分析決策參考”[4]。(3)調(diào)整相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置,按照數(shù)據(jù)收集、存儲、分析、輸出的流程設(shè)定相應(yīng)機(jī)構(gòu),各職能部門進(jìn)行網(wǎng)格化管理以保證輸出數(shù)據(jù)的科學(xué)性和精確性。

        3.管理模式的創(chuàng)新:動態(tài)管理

        快速和靈活的大數(shù)據(jù)時代特征對行政管理部門傳統(tǒng)的管理模式提出了更高的要求,因此,積極實(shí)施動態(tài)管理十分必要:(1)通過已有的數(shù)據(jù)信息,合理預(yù)測,做出宏觀的、系統(tǒng)的管理決策。(2)通過及時更新數(shù)據(jù)信息,對管理決策進(jìn)行實(shí)時的評估、修改和補(bǔ)充,不斷調(diào)整管理思路和方法,以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。(3)通過建立預(yù)警系統(tǒng)、評估系統(tǒng)和問題處理系統(tǒng),充分發(fā)揮動態(tài)管理的優(yōu)勢。

        二、行政管理部門應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代的基礎(chǔ)條件儲備

        為能夠應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代的機(jī)遇和挑戰(zhàn),各級行政管理部門需要進(jìn)行有效性的基礎(chǔ)條件儲備,不僅要促進(jìn)行政管理機(jī)構(gòu)的改革以及機(jī)制的創(chuàng)新,還要改變行政管理的價值觀,但其前提仍然是對大數(shù)據(jù)的重視和有效利用。

        1.建立決策保障體制以保證對決策權(quán)力進(jìn)行有效控制

        在行政決策的過程當(dāng)中,必須建立起一套相關(guān)的制度對權(quán)力進(jìn)行控制,防止權(quán)力的濫用,例如建立聽證會、公眾質(zhì)詢等制度,同時盡量公開決策過程。此外,現(xiàn)代社會是一個法治的社會,要避免行政決策中的隨意性,必然需要制定相應(yīng)的法律條文,一方面使決策者在決策過程中有相應(yīng)的法律依據(jù),另一方面決策者要對所作出的決策承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

        2.樹立以人為本的行政管理理念

        進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代以后,各級行政管理部門與各種個體和組織之間存在一種相互依賴的關(guān)系,因此,在行政決策過程中,必須把以人為本的決策理念貫徹始終,把公眾福利作為行政決策成敗的唯一標(biāo)尺。(1)要建立起關(guān)于受眾參與決策的方法、程序等一套相關(guān)制度。(2)要建立起專家咨詢制度,包括體制內(nèi)和體制外的專家咨詢。(3)要建立起其他社會組織的決策參與途徑,對于各種社會組織或者利益集團(tuán),必須給予其表達(dá)意愿的機(jī)會,特別是與其利益相關(guān)的決策,應(yīng)允許其代表參與到?jīng)Q策過程中去。

        三、實(shí)施“三步走”的建議

        數(shù)據(jù)中隱藏著大量有價值的信息,如果能夠?qū)⑵鋬?nèi)部存儲的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行選擇和利用,再通過分析和挖掘技術(shù)進(jìn)行二次開發(fā),那么這些有用的信息必將提供新的決策思路和新的競爭優(yōu)勢。所以很明顯的一點(diǎn)是,大數(shù)據(jù)分析正在成為各類行政管理部門、政府工作部門競爭發(fā)展的變革點(diǎn)。在大數(shù)據(jù)時代,行政管理部門應(yīng)該注意什么?筆者將其概括為“三步走”。

        1.建立行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的新途徑。

        探索行政管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的新途徑,其前提是行政管理權(quán)力必須保護(hù)和促進(jìn)公共利益。(1)體現(xiàn)行政管理權(quán)力價值取向的公共性。行政管理權(quán)力的公共性主要體現(xiàn)在以下兩個方面:一是為市場經(jīng)濟(jì)提供公正的交易環(huán)境和穩(wěn)定的市場秩序,完善法律法規(guī),加強(qiáng)市場監(jiān)管,加大宏觀調(diào)控力度,實(shí)現(xiàn)政府對社會的合理規(guī)制。二是保障公民基本的自由平等權(quán)益和公共安全,推行改革計劃和發(fā)展規(guī)劃。(2)保證行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)化??茖W(xué)設(shè)定和配置行政管理權(quán)力是完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的根本前提。這就需要制定和完善行政機(jī)構(gòu)設(shè)置法、行政編制法等法律法規(guī),遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則設(shè)置各級行政機(jī)關(guān),并對現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。(3)明確行政管理權(quán)力的責(zé)任化。建立健全行政問責(zé)制既是完善行政管理權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容,也是行政管理體制創(chuàng)新的必然訴求。

        2.提高“大數(shù)據(jù)”基礎(chǔ)管理水平,搭建大數(shù)據(jù)時代的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用平臺

        (1)信息化。大數(shù)據(jù)時代為我們提供了一個很好的契機(jī),要做好行政管理部門掌握的海量舊數(shù)據(jù)的挖掘工作,加快現(xiàn)有信息化改造,建立起有效的組織保障機(jī)制。(2)服務(wù)化。在大數(shù)據(jù)時代,信息和數(shù)據(jù)是最重要的資源,一旦信息自由、數(shù)據(jù)開放,就意味著信息和每一個公民之間都是等距離的,行政管理部門可以把自己打造成為大數(shù)據(jù)時代里的核心網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn),為公眾提供均等化的公共服務(wù),樹立權(quán)威,贏得信任。(3)共享化。大數(shù)據(jù)時代,行政管理部門要用好信息工具,采取公私合作的方式,將自己打造成一個大數(shù)據(jù)的公共平臺。

        3.精準(zhǔn)利用大數(shù)據(jù)

        “大數(shù)據(jù)概念的提出顛覆了千百年來人類的思維慣例,對人類的認(rèn)知和與世界交流的方式提出了全新的挑戰(zhàn)?!保?]這不得不要求行政管理部門加快推進(jìn)行政管理體制改革的路徑選擇。當(dāng)前,加快推進(jìn)行政管理體制改革和實(shí)踐,需要著重做好三項(xiàng)工作。

        首先,從建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略高度謀劃行政管理體制改革。由于大數(shù)據(jù)帶來的直接影響,當(dāng)前的行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型就是從管理型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。構(gòu)建服務(wù)型的意識和轉(zhuǎn)變必須實(shí)現(xiàn)各級行政管理部門的觀念轉(zhuǎn)變,即變“全能行政觀念”為“有限行政觀念”,變“強(qiáng)制行政觀念”為“引導(dǎo)行政觀念”,變“暗箱行政觀念”為“透明行政觀念”,變“人治行政觀念”為“法治行政觀念”[6]。

        其次,拓寬視野,加強(qiáng)行政管理方式的變革與創(chuàng)新。(1)打破行政壟斷,使管理主體由一元獨(dú)尊轉(zhuǎn)向多元協(xié)作,亦是大數(shù)據(jù)“多樣性”特點(diǎn)使然。(2)管理方式由單一僵化轉(zhuǎn)向靈活多樣,亦是受大數(shù)據(jù)“靈活性”特點(diǎn)影響。(3)大數(shù)據(jù)“復(fù)雜化”特點(diǎn),決定了構(gòu)建公共信息開放平臺的必要,也使行政管理方式由封閉轉(zhuǎn)向開放。(4)尊重群眾的合理訴求,使行政管理方式由強(qiáng)制干預(yù)轉(zhuǎn)向溝通協(xié)調(diào),特別是那些基層群眾的合理訴求,應(yīng)該積極面對,通過溝通協(xié)調(diào),妥善解決。這也是大數(shù)據(jù)“快速性”特點(diǎn)對行政管理方式的一種促進(jìn)。(5)大數(shù)據(jù)“海量性”特點(diǎn)要求行政機(jī)構(gòu)既要充分認(rèn)識互聯(lián)網(wǎng)的影響,加強(qiáng)行業(yè)自律,又要積極利用網(wǎng)絡(luò)等新型媒體,使之成為民主溝通的平臺,還要探索符合網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)展規(guī)律的運(yùn)行方式和管理辦法。

        最后,大數(shù)據(jù)的預(yù)測性成為探索行政管理機(jī)制的新途徑。我國的行政管理體制改革有如下規(guī)律:(1)我國的行政管理體制改革是不斷適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要而進(jìn)行的政府改革,具有與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善相適應(yīng)的特點(diǎn)。(2)我國的行政管理體制改革是對傳統(tǒng)行政體制的革命,而擺脫傳統(tǒng)行政體制是一個長期的過程,因此,我國的行政管理體制改革具有不斷深化的漸進(jìn)性特點(diǎn)。(3)我國的行政管理體制改革既有中央的統(tǒng)一部署,又強(qiáng)調(diào)地方政府的因地制宜,具有自上而下與自下而上相結(jié)合的互動性特點(diǎn)。而基于大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析結(jié)果,其更重要的價值在于可以對未來的行政體制改革進(jìn)行科學(xué)而大膽的預(yù)測,但正確與否,則需要在實(shí)踐中加以多次的檢驗(yàn)。因而只有勤于、善于對大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和研究,才能找到開啟行政管理智慧的新鑰匙。

        總之,用以分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)越完整,得出的結(jié)果就越可靠,行政管理部門也因此越能從中獲取高價值信息。毋庸諱言,大數(shù)據(jù)分析正成為各行業(yè)參與競爭和優(yōu)勢發(fā)展的關(guān)鍵變革點(diǎn)。因而,有效整合結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)并分析發(fā)掘其潛在價值,是大數(shù)據(jù)時代提升行政管理效率和自身競爭力的必經(jīng)路徑。需要指出的是:第一,大數(shù)據(jù)技術(shù)本身還不成熟,且應(yīng)用于行政管理領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)相對較少,本文的相關(guān)結(jié)論有待進(jìn)一步檢驗(yàn)并修正。第二,相對于中國的國情來說,由于大數(shù)據(jù)背后的動因、參與主體、方法論的多樣性,其秩序的建立也必然是一個循序漸進(jìn)的過程,不可能一蹴而就,否則就會失之偏頗。

        [1][2][3]朱敏青:《從治理理論看我國行政決策機(jī)制》,載《佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》,2007 年第3 期。

        [4]馬 琳:《大數(shù)據(jù)時代下的社會管理創(chuàng)新》,載《行政領(lǐng)導(dǎo)》,2013 年第11 期。

        [5]何 瑩:《“大數(shù)據(jù)時代”的管理創(chuàng)新》,載《人力資源》,2013 年第10 期。

        [6]劉劍明:《加快推進(jìn)行政管理體制改革的路徑選擇》,載《行政與法》,2013 年第2 期。

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