周宏春 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員

怎樣考量環(huán)境治理能力

周宏春 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員

從國家管理層面提升環(huán)境治理能力，已成為環(huán)境保護(hù)主管部門的一道考題，如何才能交出一份令人滿意的“答卷”？

首先，環(huán)境治理能力的提高，至少應(yīng)當(dāng)有以下四方面的考量。

一是環(huán)境的公平性?；蛘哒f，居民享有公平的環(huán)境權(quán)益是治理能力提高的標(biāo)志。已往“老板發(fā)財、政府埋單、群眾受害”的環(huán)境污染暴露的是環(huán)境權(quán)益不平等，是群眾沒有享受到公平的環(huán)境權(quán)益，提高環(huán)境治理能力就必須改變這一狀況。

二是環(huán)境的價值實現(xiàn)。以前“守法成本高、違法成本低”透露的是對環(huán)境違法行為處罰太輕，因而常常出現(xiàn)污染治理要花費100萬但只罰款5～10萬的情況，造成變相“激勵”企業(yè)不處理污染物就直接排放的惡果，從而導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量的“局部改善、整體下降”，甚至出現(xiàn)企業(yè)“光排污、不治理、過幾年搬走”的情形。

三是環(huán)境的目標(biāo)導(dǎo)向。昔日“說起來重要、干起來不要”顯現(xiàn)的是將“發(fā)展是硬道理”扭曲為“GDP是硬道理”的偏執(zhí)認(rèn)識。改變這一認(rèn)識，必須明確環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)是滿足居民的環(huán)境訴求、減輕環(huán)境污染對人體健康的不利影響。

四是污染治理的社會成本最小化。環(huán)保工作“干得好不如說得好，說得好不如忽悠得好”，是某些地方政府主管部門的“懶政”和行政手段的“慣性”。某些重大環(huán)保專項實施后，只多了幾本拼湊的著作、SCI或EI等檢索的“會議”專輯文章，雖然個人有了提升的“資本”，卻沒有收到環(huán)境改善的應(yīng)有效果。改變這一狀況，應(yīng)當(dāng)培育和發(fā)展第三方市場，以技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的途徑治理污染。

其次，要發(fā)揮政府在決策、執(zhí)行和監(jiān)督等方面的作用。

一要提高政策工具的運用能力。政策的本質(zhì)是利益調(diào)整，即通過政策把一部分人的利益調(diào)整為另一部分人的利益。因此，政策制定和運用的出發(fā)點和落腳點應(yīng)體現(xiàn)“公平”，通過政策運用，使原來的環(huán)境不公平變?yōu)椤肮健?，而不是由于政策的運用擴(kuò)大了環(huán)境的不公平。

例如，“霧霾”對每個人的影響是“公平”的，因為大家“共呼吸”，但每個人對“霧霾”天氣的“貢獻(xiàn)”是不等的，因而需要通過政策加以調(diào)節(jié)。從一些大城市交通擁堵的實際出發(fā)，開征汽車尾氣排污費或擁堵費可能是一種行之有效的措施。環(huán)境稅也是有效的宏觀調(diào)整途徑之一，通過對排污企業(yè)征稅，避免將污染治理的成本轉(zhuǎn)嫁給社會。目前，推動環(huán)境保護(hù)“費改稅”已經(jīng)寫入三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。

發(fā)揮政策運用能力還要對政策進(jìn)行與時俱進(jìn)的自我調(diào)整，我國原來的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策中，有一條“誰污染誰治理”政策，由于多方面原因在執(zhí)行中走了樣?！稕Q定》明確了堅持“誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費”原則，這一調(diào)整不僅回歸了政策初衷，還可以更好地發(fā)揮市場作用，收到專業(yè)化治理和規(guī)?；Ч?。

二要迅速提高執(zhí)行能力。我國發(fā)展面臨一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)，如發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、資源約束趨緊、環(huán)境污染加重、生態(tài)系統(tǒng)退化等，與一些地方奉行GDP導(dǎo)向的發(fā)展觀和政績觀不無關(guān)系。因此要加快完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害等指標(biāo)在政績考核指標(biāo)中的權(quán)重，解決“形象工程”、“政績工程”以及不作為、亂作為問題。

我國“守法成本高、違法成本低”的問題長期沒有得到解決，也是執(zhí)行力出了問題。因此，應(yīng)加大群眾的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和舉報權(quán)，采用公報形式及時公布環(huán)境信息。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。此外，迫切需要加強(qiáng)環(huán)境部門的執(zhí)法力量，提高執(zhí)法水平。同時，還應(yīng)加大司法部門對環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)的保障作用。

三要發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用。利用市場機(jī)制解決環(huán)境污染，可以提高資金的利用效率，以較少的資金投入達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。推行環(huán)境污染的第三方治理，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)保市場，對于扭轉(zhuǎn)“環(huán)境保護(hù)靠政府”的認(rèn)識，將起到重要作用。其他的市場措施還包括，對環(huán)境定價，使資源價格能充分反映生態(tài)、資源和環(huán)境的真實成本，讓污染者、資源開發(fā)和使用者承擔(dān)環(huán)境和生態(tài)破壞的損失、資源耗竭成本。從這個意義上說，政府應(yīng)通過法律強(qiáng)制、政策激勵和約束，使企業(yè)樹立污染治理的主體意識，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會責(zé)任感。此外，應(yīng)不斷完善污染物排放許可制，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，發(fā)揮公共財政資金的“種子”作用，引導(dǎo)社會資本投入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。

另外，從行為主體角度看，環(huán)境治理能力的提高還體現(xiàn)在政府、社會、公民三股力量的合作和博弈上，這也是環(huán)境治理的主要能力。