劉 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

1 丹江口庫區(qū)及上游水土保持二期工程建設進展與成效

1.1 項目總體進展順利

“丹治”二期工程建設范圍擴展到陜西、河南、湖北3省8個地(市)43個縣(市、區(qū))的93個項目區(qū)、234條小流域，已實現(xiàn)丹江口水庫水源區(qū)縣級行政區(qū)水土流失治理項目全覆蓋。2012—2014年，國家共下達項目總投資18.75億元，計劃治理水土流失面積4 683 km2。前兩年已累計完成總投資11.46億元，完成水土流失治理面積3 112 km2，分別占同期國家下達總投資和治理任務計劃的91.7%和99.7%，2014年工程正在緊鑼密鼓地實施中。目前，國家下達的投資和治理任務規(guī)模已達規(guī)劃投資的73%和治理任務的74%，為如期完成丹江口庫區(qū)及上游水土保持“十二五”規(guī)劃目標打下了堅實的基礎。

1.2 項目建設成效顯著

“丹治”二期工程切實改善了庫區(qū)和上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境，減少了水土流失，有效控制了面源污染。據(jù)統(tǒng)計，已治理項目區(qū)水土流失治理程度達到50%以上，林草覆蓋率提高5%～10%，水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)步提高，土壤侵蝕量顯著減少，項目區(qū)土壤侵蝕強度已普遍由中度侵蝕下降為輕度侵蝕。通過積極推行生態(tài)清潔型小流域建設，有效控制了面源污染，保護了入庫水質。同時“丹治”二期工程建設在總結和傳承一期工程建設成功經(jīng)驗的基礎上，更加注重將水土流失治理與發(fā)展特色產業(yè)、提升農村人居環(huán)境質量結合，建成了一批規(guī)模大、效益好、有持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ木G色經(jīng)濟型小流域。如河南省西峽縣“果沼牧”循環(huán)發(fā)展小流域，陜西省丹鳳縣桃花谷、西鄉(xiāng)縣櫻桃溝，湖北鄖縣寨溝生態(tài)觀光農業(yè)示范小流域等，在減少水土流失、有效防控面源污染的同時，解決了項目區(qū)農民的生計和發(fā)展問題，在水源區(qū)探索出了一條生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會同步促進、同步發(fā)展的新路子。

1.3 項目示范作用明顯

“丹治”二期工程建設了一批精品工程，如河南省西峽縣通過了水利部“國家水土保持生態(tài)文明示范工程”專家評審，陜西省丹鳳縣桃花谷、西鄉(xiāng)縣櫻桃溝、漢濱區(qū)三條嶺小流域項目區(qū)被命名為省級水土保持科技示范園，湖北竹山縣石底河小流域成為全縣美麗鄉(xiāng)村建設的示范典型。這些樣板工程為全面推動區(qū)域水土保持生態(tài)建設提供了經(jīng)驗，樹立了典范。

2 主要做法與經(jīng)驗

“丹治”二期工程建設工作得到了各方面認可，在國務院南水北調辦組織的兩次丹江口庫區(qū)及上游水土保持“十二五”規(guī)劃實施情況年度考核中均獲得好評。各地在推進實施“丹治”二期工程的過程中，探索積累了不少成功的做法和經(jīng)驗。

2.1 政府發(fā)揮好組織協(xié)調作用

各級政府高度重視，強化組織領導，將工程實施納入重要議事日程，從省到縣都建立了政府主管領導任組長，相關部門負責人參加的部門聯(lián)席會議制度，及時研究解決工程實施中存在的問題。建立了水土保持目標考核責任制，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層簽訂目標責任狀，嚴格考核，形成了一級抓一級、層層抓落實的工作局面。

2.2 嚴格規(guī)范工程建設管理

一是扎實做好前期工作，嚴把項目審批關。各項目縣均按照項目管理規(guī)定要求，委托有相應資質的設計單位編制了年度實施方案，省級均組織了專家進行審查，做好技術把關，審批程序合規(guī)。二是嚴格執(zhí)行各項管理制度，嚴把項目組織實施關。各地普遍執(zhí)行了項目法人制、招投標制、合同管理制、工程監(jiān)理制、資金報賬制、建后管護制和項目公示制。特別是嚴格資金監(jiān)管，做到了專戶儲存、專賬核算，嚴格履行報賬程序，由財政部門進行國庫集中支付。三是嚴格項目督查考核，嚴把項目監(jiān)管關。在水利部和有關部委組織核查、督查的基礎上，三省水土保持主管部門不斷加強項目檢查和技術指導，深入了解、及時協(xié)調解決工程實施中存在的實際問題。多數(shù)縣水利水保部門抽調了業(yè)務骨干，在施工期間蹲點包抓工程質量，實行“旁站式”監(jiān)督，有效保證了工程建設質量和規(guī)范管理。

2.3 注重技術創(chuàng)新

“丹治”二期工程建設在秉承以小流域為單元，實施山水田林路綜合治理的基本原則下，創(chuàng)新理念，科學設計，采用了三條主要技術路線。一是實施“溯源治污”，通過坡改梯，營造水保林、經(jīng)果林，農村污水垃圾收集處理，農村河道整治等一系列措施，對面源污染物進入水體的全過程進行控制，實現(xiàn)了對項目區(qū)水土流失和面源污染的有效防控。二是做到“效益兼顧”，通過大力推進坡改梯和坡面水系工程建設，將水土流失治理與發(fā)展生態(tài)農業(yè)、特色產業(yè)緊密結合，兼顧生態(tài)效益與經(jīng)濟效益。三是發(fā)展“循環(huán)經(jīng)濟”，推廣“山上發(fā)展經(jīng)濟林、梯邊發(fā)展生態(tài)林、山下發(fā)展經(jīng)果林、配套建設養(yǎng)殖場和沼氣池”的建設模式，形成生態(tài)農業(yè)循環(huán)產業(yè)鏈，既治理了水土流失，減少了面源污染，又改善了項目區(qū)農民生計。

2.4 千方百計調動社會力量參與工程建設

在前期設計階段，進行廣泛的群眾意愿調查，主要根據(jù)群眾需求進行措施選擇和布局。在工程施工階段，對施工技術要求不高的造林種草措施，采取國家補助種苗和材料費，由受益農戶實施的方式；對坡改梯、溪溝治理等難度大、投勞多的工程采取受益群眾投勞和農民專業(yè)隊相結合的方式進行施工，這些做法取得了群眾的廣泛認同，調動了群眾參與項目的積極性，加快了工程建設進度。同時，在項目資金籌措方面，積極吸納民間資本參與工程建設和產業(yè)開發(fā)，不僅有效彌補了國家投入的不足，而且解決了水土保持工程后期管護難落實的老問題，加快了區(qū)域水土流失治理進程。

3 確保完成“丹治”工程“十二五”規(guī)劃目標任務

在“丹治”二期工程建設取得顯著成效的同時，我們也要清醒地認識到，今后的工作任務還很艱巨。根據(jù)國務院批復的《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)水污染防治與水土保持十二五規(guī)劃》，2015年是“丹治”二期工程實施的最后一年，還有1/4的規(guī)劃任務量需要完成，任務很重；同時，通過督查發(fā)現(xiàn)工程建設管理環(huán)節(jié)仍存在一些突出問題，亟待解決。為此，三省各級水利水保部門務必要再接再厲，下大力氣，采取有效措施，認真研究解決存在問題，確保實現(xiàn)工程建設目標。

3.1 加強組織協(xié)調，確保圓滿完成規(guī)劃目標任務

南水北調中線工程作為一項重大的戰(zhàn)略性水資源配置工程，是社會各界關注的焦點。水污染治理和水土保持是南水北調中線工程成敗的關鍵，水土保持工作對于丹江口水庫水質和上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護具有不可替代的作用。做好庫區(qū)及上游水土流失防治，推動中線工程順利實施和區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是各級水利水保部門的職責所在。我們要從全局和戰(zhàn)略的高度，進一步提高認識，三省水利廳要主動做好省級層面的組織協(xié)調工作，積極溝通協(xié)調財政、發(fā)改等有關部門，加快計劃下達和資金撥付，落實好地方配套資金，應該由省級承擔的配套資金不要壓給市、縣。要積極推動出臺優(yōu)惠政策，鼓勵和引導社會力量參與工程建設。要落實獎懲機制，對工作滯后、建設管理不規(guī)范的項目縣要給予處罰，對好的縣要進行激勵，以推動項目更好更快實施。各項目縣作為項目實施的責任主體，要繼續(xù)堅持政府主導推動，進一步做好項目組織，確?！暗ぶ巍惫こ獭笆濉币?guī)劃任務按期完成。

3.2 強化建設管理，確保資金使用安全

“把錢用好，把事做好，把人管好” 事關工程建設成敗。根據(jù)督查意見，各地要認真整改，問題多、問題突出的地區(qū)要高度重視，對存在問題深入剖析，逐條落實，限期整改。各地要高度重視前期工作，抓好方案編制和省級審核把關、審批環(huán)節(jié)，確保方案設計科學合理。在整改的基礎上，各地要進一步采取措施，切實規(guī)范工程建設資金使用及管理，確保資金安全和干部安全。要認真貫徹落實《水土保持工程建設管理廉政風險防控手冊》，全面排查關鍵環(huán)節(jié)和主要風險點，逐條細化和落實防控措施。要特別注意一些縣項目法人和施工單位、設計單位“同體”情況可能帶來的廉政風險。要嚴格執(zhí)行《水土保持工程建設管理辦法》等有關規(guī)定和要求，落實項目法人制(或責任主體制)、招投標制、建設監(jiān)理制、資金報賬制、群眾投工投勞承諾制、工程建設公示制和產權確認制等一系列管理制度。特別是要全面落實工程建設公示制，做到項目建設內容、實施主體和資金用途等公開、透明，主動接受群眾監(jiān)督。有條件的地方，要積極推行村民自建，讓群眾自主參與建設、監(jiān)督和管理。

3.3 加強監(jiān)管，確保工程效益發(fā)揮

各級水利水保部門要認真履職，加強事中事后監(jiān)管。長江委要進一步加強技術指導和項目督查，對督查發(fā)現(xiàn)的問題要及時指出，督促整改。三省水利廳作為工程管理的責任主體，要進一步強化監(jiān)管力度，定期開展工作核查，準確掌握各縣工程建設情況，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，對工作基礎薄弱的縣要進一步加大培訓和指導力度。特別是對工程資金管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，要強化監(jiān)管，主動配合有關部門開展項目稽查和審計。對發(fā)現(xiàn)擠占、截留和挪用資金情況的，要移交有關部門，一查到底。各省要針對“丹治”二期工程建設管理工作進行一次全面梳理摸底，查找不足，對下一階段省級監(jiān)管工作進行系統(tǒng)謀劃。

3.4 做好驗收，確保工程如期交賬

工程驗收是項目建設管理的重要環(huán)節(jié)，也是“丹治”工程“十二五”規(guī)劃交賬的關鍵環(huán)節(jié)，從這幾年檢查的情況來看，各地對驗收工作重視程度不夠，工作普遍滯后。各省要全面制定驗收工作計劃，及時組織項目年度驗收，并著手“丹治”工程“十二五”規(guī)劃竣工驗收的準備工作。項目驗收必須在完成財務決算和審計報告的基礎上進行，驗收以后要落實好工程管護，抓好項目區(qū)監(jiān)督執(zhí)法，強化治理成果鞏固。同時，各地要及時做好項目實施效益監(jiān)測工作，充分利用現(xiàn)有監(jiān)測站點，加強數(shù)據(jù)采集；長江委要加強指導。對工程建設管理取得的成效經(jīng)驗，各地要及時進行系統(tǒng)總結，廣泛利用報紙、電臺、電視、網(wǎng)絡等新聞媒體加以宣傳，在全社會營造支持“丹治”工程建設，自覺防治水土流失、合理開發(fā)保護水土資源的良好氛圍。

4 編制丹江口庫區(qū)及上游水土保持“十三五”規(guī)劃的思路與措施

根據(jù)國務院批復的《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)水污染防治與水土保持規(guī)劃》，丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)應完成水土流失治理面積3.41萬km2，目前已完成水土流失治理面積1.74萬km2，尚有近一半治理任務未完成；同時，受投資標準所限，坡改梯、水保林、經(jīng)果林等措施比例較低，大部分地區(qū)特別是庫周淹沒縣還有大量坡耕地沒有得到有效治理，部分坡耕地雖然種植了經(jīng)濟林，但水土保持整地措施的標準較低，水土流失問題沒有得到根本解決。根據(jù)第一次全國水利普查，丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)水土流失仍然較為嚴重。加上區(qū)域內農業(yè)生產粗放、大量使用化肥農藥的情況還沒有得到根本改變，農村生活污水和垃圾收集處理設施普遍缺乏，農業(yè)面源污染防治任務很重。因此，在“丹治”二期工程實施結束后，有必要繼續(xù)開展“丹治”三期工程治理，以進一步鞏固和擴大治理成果，確保水質，促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。

4.1 規(guī)劃思路和目標

要全面規(guī)劃、因地制宜、突出重點、注重效益，初步確定“丹治”工程“十三五”規(guī)劃以減少入庫泥沙、控制面源污染、保護水庫水質和維系生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展為目標，在“丹治”工程“十二五”規(guī)劃區(qū)域內，以三省的庫區(qū)及上游區(qū)域為重點，選取面源污染比較突出、人口聚集的水土流失區(qū)，開展以生態(tài)清潔型小流域建設為主的重點治理工程。

4.2 規(guī)劃投資規(guī)模和標準

初步考慮按照中央資金不低于“丹治”工程“十二五”規(guī)劃的資金規(guī)模設定“丹治”工程“十三五”規(guī)劃投資。單位面積建設投資標準根據(jù)《生態(tài)清潔小流域建設技術導則》進行測算，主要措施安排在傳統(tǒng)小流域綜合治理基礎上，將水資源保護、面源污染防治、農村垃圾及污水處理措施納入進來。

4.3 工作組織和時間安排

規(guī)劃編制擬由長江委牽頭，成立規(guī)劃編制工作組，三省水利廳密切配合，爭取在2015年6月底前基本完成水土保持內容的編制工作，以便銜接納入《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃》。

4.4 規(guī)劃編制工作要求

一是高度重視，強化組織領導。長江委和三省水利部門要高度重視，把這項工作列入重要議事日程，切實加強組織領導，落實目標責任，組織強有力的工作班子，落實相關工作經(jīng)費，確保規(guī)劃編制工作順利開展。二是盡早謀劃，做好調研和資料收集。三省水利部門要盡快啟動區(qū)域調研和基礎資料收集工作，全面掌握規(guī)劃區(qū)域水土流失治理和水土流失動態(tài)變化情況，做好工程“十二五”規(guī)劃評估準備工作。三是集思廣益，開展規(guī)劃思路研究。長江委和三省水利部門要在總結一期、二期工程經(jīng)驗的基礎上，抓緊進行規(guī)劃思路和項目布局研究，并廣泛征求項目區(qū)干部群眾的意見，為科學編制規(guī)劃和今后順利實施規(guī)劃打好基礎。