本刊記者 張宏

“以業(yè)控人”化解城市病

本刊記者 張宏

10年前北京市規(guī)劃，2020年北京總人口規(guī)模應控制在1800萬左右，但2010年就達到了1961.9萬。目前城市資源環(huán)境承載已經達到極限，原先的規(guī)劃將在年內全面啟動修編。

十八屆三中全會之后，隨著“嚴格控制特大城市人口規(guī)?！狈结樏鞔_，北京等特大城市的“嚴控”行動全面鋪開。1月16日，北京市市長王安順在作政府工作報告時提出，切實把常住人口增速降下來。這是北京首次將加強人口規(guī)模調控列入2014年主要任務。

根據(jù)“京版”全面深化改革決定，北京將圍繞破解“城市病”難題，科學制定人口總量中長期調控目標，綜合運用經濟、法律、行政等手段，完善以業(yè)控人、以房管人、以證管人等人口調控措施。

對于要建設“宜居城市”的北京來說，交通擁堵、環(huán)境污染等特大城市病正嚴重考驗著城市主政者的治理能力，而將人口疏解成為政府的一個“自然選擇”。

不過，較之過去的戶籍、居住證等行政手段相比，北京此輪調控更為強調市場的作用，產業(yè)結構的調整升級，即“以業(yè)控人”被放在了優(yōu)先位置，并與城市功能外移、基礎設施建設、城市環(huán)境整治等結合起來。

“以業(yè)控人”成優(yōu)選

1月16日，北京副市長陳剛表示：“北京必須從源頭上控制人口增長，要控制產業(yè)發(fā)展和經濟規(guī)模，轉變經濟發(fā)展方式?！彼硎荆磕瓯本〨DP的增加數(shù)值，大約在1500億到1600億元，要保持這個增速，就業(yè)人口大約需要增加40萬人，需要土地大約30—40平方公里，所以必須發(fā)展高效益，耗能、耗地少的行業(yè)。

“低端產業(yè)影響了北京中心城區(qū)主要功能的發(fā)揮，通過產業(yè)結構的調整，讓北京的土地和城市空間發(fā)揮更高的效率，是當?shù)亟洕l(fā)展向更高階段邁進的必然結果。”中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所原所長牛鳳瑞指出。

搬遷動物園批發(fā)市場（簡稱“動批”）再次提上日程。北京市西城區(qū)政府表示，包括“動批”在內的全部91個業(yè)態(tài)落后的商品交易市場，將陸續(xù)進行轉移、撤并、調整、升級，最終達到“以業(yè)控人”的效果。

此外，位于北京城南的豐臺區(qū)也表示，將對低端產業(yè)就地升級改造，批發(fā)集散的業(yè)態(tài)要向外轉移，其中在當?shù)赜绊懞艽蟮拇蠹t門批發(fā)市場今年就將開始升級改造，北京僅保留其配送服務功能，而占地面積較大的倉儲功能將外遷至河北。

這項動議早已被北京市和河北省雙方事先確定，根據(jù)2013年5月22日北京市與河北省簽署的《2013至2015年合作框架協(xié)議》，“支持北京市大型商貿企業(yè)到河北省建設區(qū)域性商貿流通市場，推進北京市城區(qū)內小商品、服裝批發(fā)市場向周邊地區(qū)轉移”。

同時，2014年，北京新機場將開工建設，在業(yè)內人士看來，這也是北京市重修城市規(guī)劃和產業(yè)布局的一個新契機。北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明認為，為解決北京人口過快增加的問題，需要跳出“人口調控人口”和跳出“北京發(fā)展北京”的固有思路。一方面是加快縮減北京的城市功能，將不符合北京城市功能和過于集中在北京城區(qū)的產業(yè)往周邊近郊區(qū)遷移，緩解北京人口壓力；另一方面是強化北京與周邊城市的合作化發(fā)展，即推動京津同城化和京津冀一體化的同時，發(fā)展北京經濟。而新機場的建設就給京津冀三地帶來了這樣的機會。

北京究竟能裝多少人？

其實，這并不是北京第一次提及“以業(yè)控人”。2011年1月4日，北京市副市長程紅在“2011年北京市工商行政管理工作會議”上表示，控制人口，根在于“業(yè)”。

北京人口的快速增長是上次調控的大背景，但效果并不明顯。根據(jù)北京市統(tǒng)計局新近公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年末，北京市常住人口2114.8萬，比上年同期增加45.5萬人。其中，常住外來人口802.7萬，占比37.4%。

根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020年）》的要求，2020年北京總人口規(guī)模應控制在1800萬人左右，但2010年北京常住人口就達到了1961.9萬?！翱梢哉f，目前我們的城市資源環(huán)境承載已經達到了極限。比如，全市生活垃圾平均日產1.8萬噸左右，而日處理能力只有約1.75萬噸，大部分設施超負荷運轉?！北本┦幸?guī)劃委副主任王飛說。據(jù)悉，迫于目前城市資源環(huán)境承載已經達到極限，原先的規(guī)劃將在年內全面啟動修編。

那么北京到底能容納多少人？當時北京社科院確定1800萬的人口規(guī)模，主要是基于對經濟發(fā)展的預測，并通過對當時水資源、就業(yè)、人口綜合增長等各方面的情況綜合計算所得。數(shù)學模型預測表示，預計2020年北京就業(yè)崗位需求量約為810萬個，年常住人口規(guī)模應該在1747萬—1857萬之間。

而目前，北京的生態(tài)赤字逐年增加，不僅過度消耗自身資源，也對周邊地區(qū)帶來“生態(tài)承載力強迫性出口”的壓力。北京市首都發(fā)展研究所所長梁昊光撰文指出，從目前來看，水、交通、空氣是北京市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)最主要的瓶頸因素，已經超出生態(tài)彈性限度條件下城市生態(tài)系統(tǒng)所能支撐的人口數(shù)量。在研究樣本期間內，北京市經濟增長和環(huán)境質量之間的關系曲線不是倒U形，兩者之間近似為線性負相關關系。

不過，人口增長的壓力絲毫未減。連玉明認為，像北京這樣的特大城市，人口增長是不可逆轉的趨勢，其研究顯示，按全國每年新增流動人口1000萬以及北京流動人口占全國流動人口總量4%的比重計算，北京外來人口未來仍會以年均40萬—50萬的速度增長?！叭丝趶脑鲩L到平穩(wěn)有一個過程，北京總體還處在上升通道，調控有難度。”王飛也坦言。

在此背景下，明確城市的功能定位是首要問題，人口疏散的前提是產業(yè)和城市功能的疏解。在城市空間布局和產業(yè)布局上，應將城市副中心和新城建設作為優(yōu)化城市布局的重要載體，梁昊光認為，北京不適合發(fā)展勞動密集型的制造業(yè)，而應該發(fā)展一些都市型工業(yè)——主要是服務于生活本身的產業(yè)，比如食品飲料、紡織服裝、工藝品等，需要疏解的還有科教文衛(wèi)以及政府機構等功能。

另外，政府還需通過提高城市治理水平來解決“城市病”問題，改變治理社會的方式，提高公共服務的效率。“天地之間，莫貴于人?！边@是王安順1月17日所作的政府工作報告中的一句話，他在參加北京市人代會的小組審議時再次強調了這句話，并進一步詮釋說：“沒有任何一件事比人的生命重要。人口調控絕不是反對外地人來京，而是在目前各種資源有限的情況下，站在對每一個生命重視和關愛的角度，適當控制城市發(fā)展規(guī)模?！?/p>

責編:張宏