規(guī)劃的生命和權(quán)威在于實施

浙江省政府咨詢委學(xué)術(shù)委副主任

規(guī)劃要不就不出臺，要出臺就是達(dá)成一致的、具有執(zhí)行唯一確定性（“一女一嫁”）的規(guī)劃成果

這里指的規(guī)劃，不是一般的政府規(guī)劃，而是指連續(xù)上了兩次全國黨代會（十七大和十八大），且每回不止一次提及，特別是在昭示“習(xí)李新政”施政綱領(lǐng)的全面深化改革《決定》中也特別加以強調(diào)，并和“生態(tài)紅線”連在一起表述的規(guī)劃——主體功能區(qū)規(guī)劃。它是我國一切實體性發(fā)展的重大“頂層設(shè)計”，也可以說是一切實體性的空間開發(fā)活動的“憲法”，在國土空間規(guī)劃體系中占有“母法”的地位。

現(xiàn)如今，不但是國家，也包括浙江，其主體功能區(qū)規(guī)劃都早已發(fā)布。但我想，不必面向公眾，僅僅是出個題目去征詢一下政府官員，對這個規(guī)劃十有七八也是一臉的茫然。為什么，因為我們的確還就沒有好好實施過。

為什么沒有好好實施呢？無非一是觀念作祟，二是機制障礙，三是配套闕失。這些問題展開來講不免消極，于是換從主動積極加以解決的角度，就圍繞著今后如何更好地付諸實施，談三點不成熟的想法。

一是樹立主體功能區(qū)戰(zhàn)略地位，形成科學(xué)開發(fā)意識。所謂主體功能區(qū)，就是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城市化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能，明確開發(fā)方向，建立差異化的財稅、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、環(huán)境等政策，以及相應(yīng)的監(jiān)測評估和績效考核制度，最后引導(dǎo)整個國土空間的開發(fā)活動逐步走上一條科學(xué)、有序、均衡的軌道，保護(hù)和建設(shè)好我們的美好家園。究其實，“前天”的國土開發(fā)，就是“昨天”的投資建設(shè)，也是“今天”的產(chǎn)業(yè)城鄉(xiāng)，更是“明天”的生態(tài)環(huán)境。如果我們不能從源頭抓起，從而實現(xiàn)科學(xué)開發(fā)的話，整個國家信誓旦旦要實現(xiàn)的科學(xué)發(fā)展也都無從談起。正因為如此，國家才會強調(diào)“發(fā)揮全國主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用”，所以黨中央才會一再要求“實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”。

二是合理構(gòu)建規(guī)劃體系，理順主體功能區(qū)規(guī)劃和其他空間開發(fā)規(guī)劃的關(guān)系。就目前而言，政府規(guī)劃體系主要包括三大部類：一是發(fā)展規(guī)劃，二是城鄉(xiāng)規(guī)劃，三是土地規(guī)劃。在發(fā)展規(guī)劃中，又主要包括三大品種：一是總體規(guī)劃，也即經(jīng)“兩會”審議通過的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃；二是區(qū)域規(guī)劃，也即比較重要和特殊的、指向特定空間范圍的綜合發(fā)展規(guī)劃；三是專項規(guī)劃，也即某個領(lǐng)域、某個行業(yè)的大單項、小綜合發(fā)展規(guī)劃。但除此而外，我們還有一個新的視角和斷面，也就是把上面林林總總兩個層級、六個子項的規(guī)劃體系，理解為回答好兩大問題：一是我們要干什么？二是我們在哪里干？前者就是發(fā)展規(guī)劃，后者就是空間規(guī)劃。

單拿空間規(guī)劃而論，還可以分出三個層級，宏觀的、中觀的、微觀的。宏觀的當(dāng)然就是主體功能區(qū)規(guī)劃，中觀的或者是區(qū)域規(guī)劃之類，微觀的則是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃。宏觀的主要管不同空間的總體定性和總體布局，微觀的主要管具體定位和具體格局，中觀的則介乎兩者之間。從目前情況看，規(guī)劃的主要問題有二：一是空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃沒有側(cè)重、相互脫節(jié)；二是空間規(guī)劃重疊交叉、“一女多嫁（一塊空間資源、多種用途配置）”，“一人一把號，各吹各的調(diào)”。為此，政府要針對上述問題，有效整合規(guī)劃資源，依據(jù)“宏觀統(tǒng)領(lǐng)微觀、微觀踐行宏觀”的原則，建立起一個統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制和平臺。規(guī)劃要不就不出臺，要出臺就是達(dá)成一致的、具有執(zhí)行唯一確定性（“一女一嫁”）的規(guī)劃成果。

三是以公共財政政策為主導(dǎo)，實行差別化的區(qū)域政策。

實施主體功能區(qū)規(guī)劃最大的挑戰(zhàn)來自于——我按規(guī)劃要求去保護(hù)“綠水青山”了，誰來解決我的“金山銀山”問題？這就是現(xiàn)代財政或謂公共財政要解決的問題。其中一靠轉(zhuǎn)移支付，二靠生態(tài)補償。過往財政政策對此也有相關(guān)的安排，但掛鉤的對象還不太對路，更多地是體現(xiàn)為“扶貧補助”。我們需要的不是越窮越“激勵”你，而是你越保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我越“獎賞”你。讓人感到生態(tài)環(huán)境不但是一個現(xiàn)實的資源，更是一個潛在的“資本”；發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)不是“不得已而為之”的“小兒科”，而是“名利雙收”的“賺錢買賣”。“火車跑得快，全靠車頭帶”，財政政策一馬當(dāng)先，其余政策自然就會緊隨其上，從而萬馬奔騰了！