許書平，孔 寧，王升輝

(國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能轉(zhuǎn)變，是黨的十八大提出的重要任務(wù)，是新一屆政府開門第一件大事。礦業(yè)權(quán)審批是行政審批的一項重要內(nèi)容，本文旨在通過對礦業(yè)權(quán)分級審批制度進(jìn)行研究，提出合理劃分礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限的政策建議，為推進(jìn)礦業(yè)權(quán)審批職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)提供借鑒。

1 礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分及調(diào)整演變過程

1.1 我國礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分演變過程

改革開放后，為促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展，依法管礦，1986年頒布實施了《礦產(chǎn)資源法》，以及1987年頒布實施了相關(guān)的配套法規(guī)，建立了相對集中統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源管理體制，確立了探礦權(quán)實行國務(wù)院和省兩級主管部門審批制度，按地質(zhì)勘查計劃項目的種類劃分審批權(quán)限；采礦權(quán)實行國務(wù)院和省、市、縣四級主管部門審批制度，按礦山企業(yè)的開辦類型劃分審批權(quán)限。

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，1996年修改后的《礦產(chǎn)資源法》以及1998年出臺的三個配套法規(guī)，對探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了重大調(diào)整，探礦權(quán)主要按礦產(chǎn)資源的種類劃分審批權(quán)限，采礦權(quán)主要按礦區(qū)、礦產(chǎn)資源的種類和礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模劃分審批權(quán)限；同時還規(guī)定，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門可向省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門授權(quán)，市、縣級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批權(quán)限由省級人民代表大會常務(wù)委員會制定管理辦法規(guī)定。

1998年國家組建了國土資源部，進(jìn)一步鞏固和完善了礦產(chǎn)資源集中統(tǒng)一體制，明確由國土資源主管部門負(fù)責(zé)所有礦產(chǎn)探礦權(quán)采礦權(quán)審批登記工作。

1.2 我國礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限調(diào)整演變過程

國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和礦業(yè)發(fā)展形勢變化，多次對礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限授權(quán)進(jìn)行了調(diào)整， 自1996以來，經(jīng)歷了審批權(quán)限下放、上收和下放三個階段。

1998～2005年期間，國土資源部大幅下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，先后將34個重要礦種的礦產(chǎn)資源勘查投資小于500萬元人民的探礦權(quán)、34個重要礦種除特定礦種外的其余礦種的采礦權(quán)等審批權(quán)限下放給省級國土資源主管部門。礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限過度授權(quán)，造成了一些地區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序較為混亂、礦山布局不合理等問題，為此，2005年8月國務(wù)院在全國范圍內(nèi)開展礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓和規(guī)范工作，并要求對以往的各種授權(quán)進(jìn)行清理并重新進(jìn)行授權(quán)。

2005年年底至2009年期間，國土資源部開始上收礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，先后將煤炭勘查項目面積30km2以上的探礦權(quán)、部分重要礦種礦床儲量規(guī)模達(dá)到大型以上的采礦權(quán)、鎢和稀土礦業(yè)權(quán)等審批權(quán)限上收。礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限大幅上收，國土資源部將大量精力花費在具體礦業(yè)權(quán)審批工作上，既不利于國土資源部開展礦業(yè)權(quán)宏觀調(diào)控管理，又不利于調(diào)動地方參與礦業(yè)權(quán)管理的積極性。

自2010年以來，國土資源部開始探索按照“部控省批”的模式下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，開展煤炭礦業(yè)權(quán)審批制度改革試點，全面授權(quán)試點省廳審批煤炭礦業(yè)權(quán)；授權(quán)省廳審批整裝勘查區(qū)內(nèi)探礦權(quán)。

2 我國礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分存在的問題

礦業(yè)權(quán)實行分級審批制度有利于發(fā)揮各級國土資源管理部門的作用，對加強礦產(chǎn)資源管理具有重要意義。為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢需要，對礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分進(jìn)行了不斷調(diào)整完善，但仍存在以下幾方面的問題需要健全制度予以解決。

2.1 礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限過于向上集中

按照目前礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限的劃分，探礦權(quán)僅由國務(wù)院和省兩級國土資源主管部門審批，市、縣兩級國土資源主管部門不具有探礦權(quán)審批權(quán)限；采礦權(quán)實行國務(wù)院、省、市、縣四級國土資源主管部門審批，但審批權(quán)限主要集中在國務(wù)院、省兩級國土資源主管部門，市、縣兩級國土資源主管部門審批權(quán)限相對較小。國務(wù)院、省兩級國土資源主管部門礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限過多，將大量的人員精力花費在礦業(yè)權(quán)審批事務(wù)性工作中，其制定政策措施參與宏觀調(diào)控方面的職能未得到充分有效發(fā)揮；市、縣兩級國土資源主管部門承擔(dān)了大量監(jiān)督管理職責(zé)，但審批權(quán)限較小，權(quán)責(zé)不對等，工作積極性沒有得到充分調(diào)動。

2.2 礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)中存在制度漏洞

按照礦產(chǎn)資源勘查投資規(guī)模、勘查區(qū)塊面積劃分探礦權(quán)審批權(quán)限和按照礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模劃分采礦權(quán)審批權(quán)限，權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)較為科學(xué)，可操作性較強，但在實際管理中這一權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)存在一些制度漏洞，致使政策執(zhí)行效果打了折扣。

一是有申請人為了能取得探礦權(quán)，根據(jù)自己有利原則，通過調(diào)整計劃勘查投資規(guī)模，選擇審批登記管理機關(guān)進(jìn)行申請，影響了政策有效執(zhí)行。如有些省份從本地考慮，對探礦權(quán)全面暫停受理或全面實行招拍掛，而國土資源部從全局考慮，為增強礦產(chǎn)資源保障能力，既遵循市場經(jīng)濟規(guī)律又遵循地質(zhì)工作規(guī)律，嚴(yán)格按照礦產(chǎn)勘查風(fēng)險分類原則受理探礦權(quán)申請，為此，一些申請人為到國土資源部申請?zhí)降V權(quán)，人為做大計劃勘查投資規(guī)模，取得探礦權(quán)后，又不按照申請時的勘查計劃進(jìn)行投入，實際勘查投入可能遠(yuǎn)少于計劃勘查投入，造成了同一地區(qū)因登記管理機關(guān)的不同，出現(xiàn)探礦權(quán)出讓“雙軌”制。

二是一些地方政府從本地區(qū)局部利益考慮，越權(quán)將本地區(qū)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行招商引資或安排本地企業(yè)開發(fā)，導(dǎo)致地方國土資源主管部門在礦業(yè)權(quán)審批中存在人為將大型礦床化整為零、分割出讓的情況，造成大礦小開、一礦多開等問題，影響了整裝勘查、規(guī)模開發(fā)，集約節(jié)約利用資源。

三是有些地方登記管理機關(guān)將問題較多、矛盾較大的礦業(yè)權(quán)甚至是違規(guī)審批的礦業(yè)權(quán)，在礦業(yè)權(quán)延續(xù)、變更時，讓礦業(yè)權(quán)人做大計劃勘查投資規(guī)模或礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模，到上級審批登記機關(guān)申請辦理，將問題和矛盾上交上級登記管理機關(guān)。

2.3 對審批權(quán)限下放的礦業(yè)權(quán)調(diào)控缺乏有力抓手

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)具有先行性，對后續(xù)產(chǎn)業(yè)乃至國民經(jīng)濟的全局和長遠(yuǎn)發(fā)展，有明顯的導(dǎo)向作用。國土資源部為提高礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力，采取了一系列政策措施對礦業(yè)權(quán)出讓進(jìn)行宏觀調(diào)控，但由于缺乏有力抓手，調(diào)控難以達(dá)到預(yù)期的效果。

如為提高資源保障能力，實現(xiàn)找礦重大突破，國土資源部先后下發(fā)了多個文件，召開多次動員部署會和座談會，要求地方國土資源主管部門加快對鐵、銅、鋁、鉀鹽等國家緊缺礦產(chǎn)和整裝勘查區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)出讓，但效果并不理想，不少地區(qū)出于本地區(qū)局部利益考慮，對政策執(zhí)行并不積極。

再如為控制我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開采規(guī)模，防止出現(xiàn)產(chǎn)能過剩和出口惡性競爭，國土資源部一再強調(diào)要求各地控制礦業(yè)權(quán)投放規(guī)模和速度，但仍難以抑制出讓此類礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)的沖動，為此，國土資源部不得不在全國采取一刀切的行政手段，如全面上收鎢、稀土等礦種礦業(yè)權(quán)的審批權(quán)限，在全國范圍內(nèi)連續(xù)多年暫停受理煤炭探礦權(quán)。

3 我國礦業(yè)權(quán)審批管理權(quán)限改革試點探索

為探索“部控省批”的授權(quán)模式，實現(xiàn)“放得下，管得住”的目的， 2010年9月，國土資源部出臺了《關(guān)于開展煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點的通知》(國土資發(fā)〔2010〕143號)，在黑龍江、貴州、陜西三省進(jìn)行煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點，將原由部審批的大型煤炭礦業(yè)權(quán)授權(quán)省廳審批。

3.1 審批管理改革試點的主要措施

一是實行礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，保障礦業(yè)權(quán)合理布局。要求試點省廳先編制煤炭礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，待礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)(備案)后，嚴(yán)格按方案設(shè)置礦業(yè)權(quán)，以解決大礦小開、一礦多開的問題。

二是實行礦業(yè)權(quán)年度投放計劃制度，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)有序出讓。要求試點省廳根據(jù)國家對煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及供需形勢，結(jié)合本地煤炭資源勘查開發(fā)情況和供需現(xiàn)狀，編制本地礦業(yè)權(quán)年度投放計劃，明確煤炭礦業(yè)權(quán)投放規(guī)模和時序，以解決礦業(yè)權(quán)投放時序不合理問題。

三是實行礦業(yè)權(quán)審批備案制度，加強礦業(yè)權(quán)審批監(jiān)管。要求試點省廳完成大型煤炭礦業(yè)權(quán)審批工作后，將擬設(shè)置的礦業(yè)權(quán)項目報國土資源部備案，經(jīng)備案后，方可通過礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)進(jìn)行配號，頒發(fā)勘查許可證、采礦許可證，以解決礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限“放而不管”的問題。

3.2 審批管理改革試點中存在的主要問題

一是煤炭礦業(yè)權(quán)年度投放計劃對有序出讓礦業(yè)權(quán)調(diào)控方面發(fā)揮了重要作用，但其行政計劃色彩過濃，需要加大發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的力度，進(jìn)一步要完善礦業(yè)權(quán)投放管理制度，提高管理的科學(xué)性。

二是對大型煤炭礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證事前備案有利于部加強監(jiān)管，但也增加了一道審批環(huán)節(jié)，降低了審批效率，下一步需要完善審批中的監(jiān)管措施，通過礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)加強對省廳礦業(yè)權(quán)審批項目進(jìn)行實時監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，立即予以糾正整改。

三是對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、儲量評審、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案等仍要求委托中央級的相關(guān)單位或協(xié)會評審或咨詢，有利于保證審批的質(zhì)量，但由于審批權(quán)限下放不夠徹底，審批效率有待進(jìn)一步提高，下一步需要進(jìn)一步下放審批權(quán)限，將礦業(yè)權(quán)審批相關(guān)事項的評審或咨詢論證權(quán)限一并下放給省級相關(guān)單位或協(xié)會。

4 合理劃分礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限政策建議

1)探索探礦權(quán)實行四級審批登記管理制度。近年來，隨著國土資源管理體制改革不斷深入推進(jìn)，省級以下國土資源主管部門已基本上實現(xiàn)了垂直管理，市、縣級國土資源主管部門行政管理能力和水平得到明顯提升，完全有能力承擔(dān)探礦權(quán)審批工作。為充分發(fā)揮市、縣級國土資源主管部門作用，調(diào)動其參與探礦權(quán)管理的主動性和積極性，提高審批效率，降低管理相對人申請?zhí)降V權(quán)成本，可參照采礦權(quán)審批權(quán)限劃分，探礦權(quán)實行國務(wù)院、省、市、縣四級審批制度。

2)礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限盡量下放給地方和基層審批機關(guān)。按照中央關(guān)于簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變管理職能的要求，中央政府應(yīng)最大限度減少對微觀事務(wù)的管理，對直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。為此，建議國土資源部負(fù)責(zé)石油、天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)等國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和鎢、稀土等保護性開采礦種的礦業(yè)權(quán)審批，負(fù)責(zé)跨省級行政區(qū)域和海域的礦業(yè)權(quán)審批；省級國土資源主管部門負(fù)責(zé)國家確定的重要礦種和本地區(qū)確定的重要礦種礦業(yè)權(quán)審批，負(fù)責(zé)跨地級市行政區(qū)域的礦業(yè)權(quán)審批；其余礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限一律下放給市、縣級國土資源主管部門審批。

3)抓好制度設(shè)計，增強礦業(yè)權(quán)審批宏觀調(diào)控能力。國土資源部在大幅下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限后，要進(jìn)一步健全和完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度、礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，提高礦產(chǎn)資源勘查開采布局合理性；要充分利用好礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)及時便捷獲取全國礦業(yè)權(quán)審批登記數(shù)據(jù)的功能，通過對數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，提前掌握各礦種、各地區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，及時出臺指導(dǎo)性政策措施，提高礦業(yè)權(quán)投放的科學(xué)性，變被動設(shè)置礦業(yè)權(quán)為主動設(shè)置礦業(yè)權(quán)，既做到礦業(yè)權(quán)空間上的布局合理，又做到礦業(yè)權(quán)投放時序上的合理，更好地服務(wù)和保障經(jīng)濟社會發(fā)展。

4)完善管理制度，加強礦業(yè)權(quán)審批工作監(jiān)管。對下放的審批權(quán)限負(fù)責(zé)，上級國土資源主管部門要做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，并加強對下加國土資源主管部門審批過程中的監(jiān)督管理工作，實現(xiàn)“放得下、接得上、管得住”；要進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)，上級國土資源主管部門可通過礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)，實時對下級國土資源主管部門礦業(yè)權(quán)審批工作進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為，立即予以糾正和整改。

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