翟 然，張薈瑤，張婧雯，張永江

(1.河海大學 地球科學與工程學院，江蘇 南京 210098； 2.黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000； 3.黃河水利水電開發(fā)總公司，河南 濟源 450917)

水土保持法明確了“預防為主，保護優(yōu)先”在水土保持決策中的先導地位，體現(xiàn)了人與自然和諧相處的科學發(fā)展觀思想，也是我國長期水土保持工作經(jīng)驗的總結(jié)。然而在目前的國土資源利用機制下，實現(xiàn)預防保護之路仍很漫長。

現(xiàn)就如何做好水土保持預防保護工作，從保護原生態(tài)植被、用經(jīng)濟杠桿保護生態(tài)環(huán)境、實施生態(tài)保護工程、加強水土保持監(jiān)督執(zhí)法4個方面進行探討。

1 保護原生態(tài)植被

1.1 在綜合治理中注重保護原生態(tài)植被

原生態(tài)植被，是在大自然長期進化中形成的，與土壤基質(zhì)、天然降雨形成了自然和諧的關(guān)系。若區(qū)域降水增加，則植被生長旺盛，演化進化加快，植被保護地表功能增強；若區(qū)域降水較少，則植被生長放緩，甚至停止演化進化，較少耗水，仍然能很好地保護地表基質(zhì)。因此，在對某區(qū)域進行綜合治理規(guī)劃設(shè)計時，若因開發(fā)建設(shè)造成的水土流失低于該區(qū)域的土壤允許流失量，則應(yīng)采取保護措施，促進原生態(tài)植被自然修復、演替、進化，而不應(yīng)再采取人工植樹種草措施。

1.2 在開發(fā)建設(shè)中盡量避讓或保護原生態(tài)植被

水土保持法第二十四條規(guī)定：“生產(chǎn)建設(shè)項目選址、選線應(yīng)當避讓水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)；無法避讓的，應(yīng)當提高防治標準，優(yōu)化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。”原生態(tài)植被是自然界長期進化形成的，彌足珍貴，一旦破壞則極難恢復，甚至不可能恢復。如黃河源區(qū)礫質(zhì)丘陵草甸草原，草甸生長在沙礫基質(zhì)上，是一種自然原生態(tài)植被。這種植被一旦被破壞一小塊，出露的沙礫在太陽照射下，溫度可升至60～70 ℃，周圍的植被會被烤死，出露的沙礫面積會迅速擴展，毀壞草地。原生態(tài)植被，尤其是河源區(qū)、飲用水源區(qū)的原生態(tài)植被，長期演化形成不易，開發(fā)建設(shè)中必須避讓和保護[1]。

2 用經(jīng)濟杠桿保護土壤植被生態(tài)環(huán)境

2.1 推行土壤植被資源有償使用

土壤植被生態(tài)資源利用的不經(jīng)濟性，助長了人們對其的過度開發(fā)利用，甚至是惡性開發(fā)利用[2-3]。在開發(fā)建設(shè)過程中，已有相關(guān)法律法規(guī)明確要求項目內(nèi)土石方挖填盡量平衡，但是實際中都是就近取土石，就近棄土渣。如此不珍惜土壤植被資源的行為，只是因為項目內(nèi)部土石方平衡費用高，就地取、棄土石成本低。如果針對施工單位就近取土石的行為征收一定的土壤植被費(稅)，使其成本高于工程內(nèi)部挖填土石方平衡運輸費用，則施工者必定會充分利用工程內(nèi)部土壤植被資源，盡量實現(xiàn)內(nèi)部挖填土石方平衡。這就會減少土石方開挖和廢棄的量，在一定程度上保護了土壤植被資源。

2.2 推行生態(tài)功能區(qū)上下游之間的生態(tài)補償政策

上游原生態(tài)地區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境付出了人力物力財力，為下游地區(qū)的發(fā)展提供了保障。同時，國家為保護生態(tài)環(huán)境對重要生態(tài)功能區(qū)限制開發(fā)，也就限制了該區(qū)域某一方面的經(jīng)濟發(fā)展。為尋求生態(tài)功能區(qū)上下游間的平衡，一方面國家要為這種政策的不平衡用經(jīng)濟投入的方法尋找平衡；另一方面，下游地區(qū)的生態(tài)資源利用者要以生態(tài)補償?shù)姆绞綄ι嫌蔚貐^(qū)的生態(tài)保護付出進行補償。下游地區(qū)的水土資源利用者可向國家繳納水土資源開發(fā)利用費，國家再將這些費用用于上游地區(qū)的生態(tài)保護和居民生活改善，這是跨區(qū)域的生態(tài)補償。下游地區(qū)的水土資源利用者也可以直接投入上游地區(qū)的生態(tài)治理，直接參與上游地區(qū)的生態(tài)保護，增加上游地區(qū)在水源涵養(yǎng)、水源保護、退耕還林草、生態(tài)移民、節(jié)能減排等生態(tài)治理方面的投入。

2.3 加大資源開發(fā)水土保持補償費征收力度

水土保持法第三十二條明確規(guī)定：“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應(yīng)當繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理?！边@一規(guī)定為加大資源開發(fā)水土保持補償費征收力度提供了法律依據(jù)。在此之前，依據(jù)水土保持法實施條例征收的水土保持設(shè)施補償費，一是標準較低，很難起到調(diào)節(jié)土壤植被使用不經(jīng)濟性的作用；二是法律依據(jù)不是很充分，很多開發(fā)建設(shè)項目拒絕繳納水土保持設(shè)施補償費。為此，陜西省在這方面做出大膽嘗試，2008年陜西省政府以陜政發(fā)〔2008〕54號文發(fā)布了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，并于2009年1月1日起實施。該辦法規(guī)定了煤炭、石油、天然氣資源開采企業(yè)水土流失補償費計征標準，原煤陜北為每噸5元、關(guān)中為每噸3元、陜南為每噸1元，原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元，大大提升了水土保持設(shè)施補償費的征收標準。

3 實施生態(tài)保護工程

在生態(tài)脆弱區(qū)、預防保護區(qū)，當?shù)匾黾诱咝越?jīng)濟補償，減少當?shù)鼐用駥ι鷳B(tài)環(huán)境的擾動，并逐步實現(xiàn)生態(tài)移民和生態(tài)自然修復。

3.1 生態(tài)自然修復工程

生態(tài)自然修復工程是利用大自然生態(tài)平衡、進化演替的功能，在適當?shù)娜斯けＷo下，逐步恢復某一區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候等自然生態(tài)系統(tǒng)功能的綜合措施[4]。一些生態(tài)比較良好的區(qū)域，如三江源區(qū)、黃河一級支流三川河上游次生林區(qū)、六盤山子午嶺邊緣次生林區(qū)等，應(yīng)當實施生態(tài)自然修復工程。這些區(qū)域植被雖然良好，但是人類活動對生態(tài)環(huán)境的擾動已經(jīng)使生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)了退化現(xiàn)象，土地沙化速度加快，水土流失強度和面積都在增加。國家應(yīng)當在類似區(qū)域限制人類活動，開展輪封輪牧、禁牧養(yǎng)草、退耕還林草、生態(tài)移民，最終實施生態(tài)自然修復。一些生態(tài)脆弱區(qū)，人口稀少，干旱少雨，人工治理難度大、工程量大，一時在人力、財力、物力方面還不能顧及到，國家可采取生態(tài)移民后，限制人類活動擾動，實施生態(tài)自然修復工程。

3.2 退耕還林草工程

退耕還林草工程自1999年開始試點實施以來，工程進展總體順利，成效顯著，加快了國土綠化進程，增加了林草植被，減輕了水土流失和風沙危害程度，為我國生態(tài)環(huán)境保護與重建做出了積極的貢獻。退耕還林(草)對農(nóng)戶的直補政策(糧食和生活費補助)已成為退耕農(nóng)戶收入的重要組成部分。近年，國家在西部地區(qū)實施以天然林保護、宜林荒山荒地造林種草和陡坡耕地有計劃、分步驟地退耕還林(草)為主的生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)試點示范，通過示范帶動，穩(wěn)步推進，將退耕還林草政策在我國生態(tài)脆弱地區(qū)、預防保護區(qū)逐步實現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化。

3.3 生態(tài)移民工程

生態(tài)移民是指為了保護某個地區(qū)特殊的生態(tài)或讓某個地區(qū)的生態(tài)得到修復而進行的移民，也指因自然環(huán)境惡劣，不具備就地扶貧條件而將當?shù)厝罕娬w遷出的移民。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會1992年里約熱內(nèi)盧宣言中指出：“為了實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，使所有人都享有較高的生活素質(zhì)，各國應(yīng)當減少和消除不能持續(xù)的生產(chǎn)和消費方式，并且推行適當?shù)娜丝谡摺！蓖瑫r，聯(lián)合國1982大會宣言也指出：“因人類活動而退化的地區(qū)應(yīng)予恢復，用于能配合其自然潛力并符合受損害居民福利的用途?！?目前，我國不少地方實施生態(tài)移民，取得了良好的效果。寧夏將居住在偏遠分散、生態(tài)失衡、干旱缺水地區(qū)的貧困人口，利用國家生態(tài)移民工程，搬遷至揚黃水利工程沿線、公路沿線、城鎮(zhèn)郊區(qū)。生態(tài)移民區(qū)群眾墾種基本農(nóng)田，收入穩(wěn)定提升，生活質(zhì)量明顯提高。在已經(jīng)實施生態(tài)移民工程的生態(tài)脆弱區(qū)，實施封禁。

4 加強水土保持監(jiān)督執(zhí)法和管護巡查

水土植被資源使用的長期不經(jīng)濟性，削減了人們保護生態(tài)環(huán)境的意識。要重新樹立人們的生態(tài)環(huán)境保護意識，首先要樹立人與自然和諧共處、可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀，其次要樹立生態(tài)環(huán)境保護的法制觀念。要用法律制度規(guī)范人們生產(chǎn)建設(shè)中的行為，嚴厲打擊以犧牲環(huán)境為代價的開發(fā)，加大違法成本；鼓勵生產(chǎn)建設(shè)活動中的生態(tài)環(huán)境保護行為，使保護和重建生態(tài)環(huán)境的行為能夠得到社會的認可。

4.1 加強水土保持監(jiān)督執(zhí)法

水土保持法對土壤植被資源保護已經(jīng)有了明確的規(guī)定，但是大型生產(chǎn)建設(shè)活動重主體工程建設(shè)、輕水土植被資源保護與重建， 小型生產(chǎn)建設(shè)活動基本沒有水土資源保護與重建的事實是存在的。因此，還需要強化水土保持監(jiān)督執(zhí)法，做到有法必依，違法必究，規(guī)范全社會的開發(fā)利用行為。目前，實行的水土保持方案審批、水土保持督察、水土保持設(shè)施驗收制度正是保證開發(fā)建設(shè)活動執(zhí)行水土保持“三同時”制度的重要舉措。

4.2 加強水土保持管護巡查

生態(tài)脆弱區(qū)、水土流失嚴重地區(qū)往往是落后、貧困地區(qū)。為此，一方面要通過生態(tài)移民將貧困居民移出生態(tài)脆弱區(qū)，以減少人為因素對水土植被資源的干擾；另一方面，要對江河源區(qū)、飲用水源區(qū)、生態(tài)自然修復區(qū)、水土保持綜合治理區(qū)加強管護巡查，建立專職管護隊伍巡查保護區(qū)；樹立保護區(qū)警示牌，宣傳生態(tài)環(huán)境保護政策；查處破壞水土植被資源的違法行為。

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