宋利澤 趙 旭

從國家能源安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)需要來看，盡快建立集中統(tǒng)一的能源管理體制是我國能源改革的迫切之舉。

我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型以及改革的重要階段，能源以其重要的作用和戰(zhàn)略地位成為影響政治、經(jīng)濟(jì)、社會進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵因素，而盡快建立起集中統(tǒng)一的能源管理體制、能源管理機(jī)構(gòu)和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從國家能源安全和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)需要來看尤為重要。

現(xiàn)行能源管理體制弊端多

目前，我國能源管理體制的主要弊端是低級別化和分散化的能源管理，缺乏集中的、統(tǒng)一的、相互協(xié)調(diào)的、高級別的能源管理機(jī)構(gòu)。表現(xiàn)為能源管理的諸項(xiàng)職責(zé)，如能源勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)分散在多個(gè)政府部門，缺乏集中統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和管理。當(dāng)前突出的問題為管理分散，職能劃分不清，特別是缺少長遠(yuǎn)戰(zhàn)略和規(guī)劃管理。

政府各部門的能源管理職能是以管理對象界定，決策者把能源工業(yè)等同于其他一般加工工業(yè)或制造業(yè)，能源戰(zhàn)略地位被忽視，缺乏綜合全面性和長遠(yuǎn)性的能源戰(zhàn)略和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃管理。實(shí)際上，能源產(chǎn)業(yè)是一個(gè)統(tǒng)一的各組成部分之間密切聯(lián)系有機(jī)體，這個(gè)有機(jī)體的組成部分就是各種能源，特別是在我國一次能源與二次能源關(guān)系中，煤炭與電力之間的關(guān)系非常緊密?？墒怯捎谌狈y(tǒng)一協(xié)調(diào)的部門，造成在能源產(chǎn)業(yè)內(nèi)部壟斷與競爭并存的格局，內(nèi)部形成壁壘，彼此進(jìn)入困難，利益分配不公，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和跨行業(yè)兼并重組困難重重，國際競爭力難以提高等諸多問題。例如，國家將一次能源行業(yè)煤炭行業(yè)定性為競爭性行業(yè)，而二次能源行業(yè)電力行業(yè)實(shí)際上是壟斷行業(yè)，造成煤炭行業(yè)競爭而相對應(yīng)的電力行業(yè)卻壟斷的局面，這不僅不利于能源上下游產(chǎn)業(yè)鏈的公平競爭，不利于能源產(chǎn)業(yè)重組和集團(tuán)化發(fā)展，更不利于能源產(chǎn)業(yè)的國際競爭。

國家能源管理趨于弱化和分散，也導(dǎo)致了全面統(tǒng)一的能源統(tǒng)計(jì)體系很難建立起來，能源統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系也不完善，能源生產(chǎn)和消費(fèi)等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作不能完整、準(zhǔn)確地進(jìn)行，能源信息、數(shù)據(jù)的可獲得性大為減小，可靠性大為下降。

適當(dāng)借鑒國外能源管理體制模式

在能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立有效的政府監(jiān)管體制，其目的主要是防止不正當(dāng)競爭，解決市場失靈問題，保護(hù)消費(fèi)者利益，維護(hù)市場公平環(huán)境。政府政策制定職能與政府監(jiān)管職能分離，這是國外尤其是發(fā)達(dá)國家的通行做法。

縱觀世界各國的能源管理現(xiàn)狀，其能源管理體制歸納起來，主要有如下四大模式：

高級別的集中管理模式。特點(diǎn)是由國家設(shè)立高級別的綜合能源管理部門，典型代表是美國、俄羅斯、澳大利亞和南非等國家。

低級別的集中管理模式。特點(diǎn)是國家不設(shè)置綜合能源管理部門，但是在某個(gè)綜合產(chǎn)業(yè)部門設(shè)置能源集中統(tǒng)一管理部門，典型代表是日本、英國和德國等國家。

高級別的分散管理模式。特點(diǎn)是國家不設(shè)置綜合能源管理部門，但設(shè)有專門能源管理部門（如石油部、煤炭部等）， 與我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的能源管理模式相似。印度是這一模式的典型代表。

低級別的分散管理模式。特點(diǎn)是國家不設(shè)置綜合能源管理部門，相關(guān)能源管理職能分散到其他政府部門。一些拉美國家曾采用過這種管理模式，如巴西、智利等國，并產(chǎn)生許多現(xiàn)實(shí)的和潛在的能源問題，后來這些國家紛紛組建集中統(tǒng)一的能源管理部門，統(tǒng)籌能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和協(xié)調(diào)，綜合規(guī)劃國家能源戰(zhàn)略和制定能源政策。

大多數(shù)國家政府都設(shè)置了集中統(tǒng)一的能源管理部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和制定能源戰(zhàn)略和政策，進(jìn)行集中統(tǒng)一的管理。

首先從能源生產(chǎn)、消費(fèi)總量規(guī)模來看，我國能源管理體制與美國的高級別的集中管理體制具有可比性。因?yàn)槊绹仁鞘澜绲谝淮竽茉瓷a(chǎn)國，又是世界第一大能源消費(fèi)國，能源管理相當(dāng)復(fù)雜。我國是世界第二大能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國，能源管理的復(fù)雜性與之可比。而日本、韓國雖然是世界上的能源消費(fèi)大國但不是能源生產(chǎn)大國，其能源管理相對簡單，因此與日本、韓國等沒有可比性。其次從國家管理體制改革看，我國能源管理體制改革與俄羅斯的集中管理體制具有可比性。因此我國設(shè)立高級別的綜合能源管理部門來統(tǒng)管全國能源行業(yè)是有借鑒之處的。

設(shè)立國家能源管理機(jī)構(gòu)

國家應(yīng)將分散在各政府部門的能源管理職能集中起來，組建國家綜合性能源管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)能源戰(zhàn)略與法規(guī)等的制定，明確其職責(zé)和地位，建立國家和地方各級能源管理體系，建立能源管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，對能源實(shí)行集中統(tǒng)一管理。

國家能源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備的職能包括：

負(fù)責(zé)制定相關(guān)的戰(zhàn)略、政策和計(jì)劃。通過組織能源行業(yè)調(diào)查，分析能源趨勢，研究國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對能源的需求，制定滿足國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要和確保能源安全的能源發(fā)展戰(zhàn)略；制定能源發(fā)展規(guī)劃和年度指導(dǎo)性計(jì)劃；制定能源勘探、開發(fā)、加工、市場、技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)建設(shè)和節(jié)約等政策；制定促進(jìn)能源發(fā)展、能源節(jié)約、能源安全和技術(shù)創(chuàng)新等政策，起草相關(guān)法律法規(guī)，指導(dǎo)制定能源行業(yè)技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；制定可再生能源和新能源開發(fā)利用政策，指導(dǎo)能源行業(yè)的能源節(jié)約、能源綜合利用和環(huán)境保護(hù)工作；制定國家石油儲備和商業(yè)儲備政策。

負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃以及協(xié)調(diào)管理。規(guī)劃能源勘探、開發(fā)、加工、市場、生產(chǎn)建設(shè)的布局，審批重大能源建設(shè)項(xiàng)目；協(xié)調(diào)能源財(cái)政稅收政策、金融政策、價(jià)格政策、貿(mào)易政策、外資政策、消費(fèi)政策等相關(guān)政策的運(yùn)行管理工作，以提高實(shí)施效率；負(fù)責(zé)能源對外合作和管理，審批能源重大對外合作項(xiàng)目，協(xié)調(diào)能源勘探開發(fā)、生產(chǎn)建設(shè)和技術(shù)交流等對外合作工作，與外國政府能源機(jī)構(gòu)和國際能源組織、能源會議對口聯(lián)系；銜接和平衡能源重點(diǎn)企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和生產(chǎn)建設(shè)計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的重大問題；對地方能源發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行宏觀的規(guī)劃性指導(dǎo)，同時(shí)銜接地方能源生產(chǎn)建設(shè)和供求平衡。

負(fù)責(zé)能源信息收集和統(tǒng)計(jì)工作。能源信息是制定能源發(fā)展戰(zhàn)略的決策依據(jù)，有效的能源管理離不開能源信息的搜集、分析與預(yù)測，信息與決策之間的良性互動(dòng)對能源決策的制定及順利運(yùn)行至關(guān)重要。

設(shè)立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)

能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過依據(jù)相應(yīng)法律和規(guī)定制定詳細(xì)的監(jiān)管條例，來維護(hù)市場秩序。能源監(jiān)管體系應(yīng)包括完善的法律體系、政策、機(jī)構(gòu)、方法，其核心是能源監(jiān)管活動(dòng)的法治化，在國家能源行業(yè)法律框架下，由國家授權(quán)的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)對市場準(zhǔn)入、價(jià)格、市場行為、服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行監(jiān)管，保證國家能源政策的有效實(shí)施。目前，可以以國家電力監(jiān)管委員會為基礎(chǔ)組建集中統(tǒng)一的綜合性能源兼管機(jī)構(gòu)，成立國家能源監(jiān)管委員會。

國家能源監(jiān)管委員會應(yīng)具有如下主要職責(zé)：

監(jiān)督監(jiān)控。監(jiān)督國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和政策的實(shí)施，落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；監(jiān)督國家重大能源項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行情況；發(fā)布強(qiáng)制性的能源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行；監(jiān)控能源工業(yè)和能源市場運(yùn)行，建立能源安全預(yù)警機(jī)制。

協(xié)調(diào)維護(hù)。制定全國性的監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則，提出能源立法和政策建議，維護(hù)能源市場競爭秩序，監(jiān)督能源價(jià)格行為，促進(jìn)公平競爭，協(xié)調(diào)和處理能源市場糾紛，對能源市場違法違規(guī)行為進(jìn)行查處，領(lǐng)導(dǎo)下級機(jī)構(gòu)能源兼管業(yè)務(wù)，協(xié)調(diào)處理跨省能源監(jiān)管事項(xiàng)。