“內(nèi)參”，顧名思義就是內(nèi)部參考。狹義的內(nèi)參，也就是新聞內(nèi)參，是一種特殊的新聞報(bào)道形式。廣義上，供領(lǐng)導(dǎo)參考的情況或意見(jiàn)，都可以冠以“內(nèi)參”的名義呈送。狹義的內(nèi)參，也就是新聞內(nèi)參，是一種特殊的新聞報(bào)道形式。改革開(kāi)放以后，依靠個(gè)別智囊的體制已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策需要，必須代之以知識(shí)互補(bǔ)的決策咨詢?nèi)后w。以下是一些“內(nèi)參”發(fā)揮重要作用的例子。

改革開(kāi)放以后，內(nèi)參模式更為常見(jiàn)，究其原因，最關(guān)鍵的是，中國(guó)面臨的歷史任務(wù)發(fā)生了深刻的變化。如果說(shuō)毛澤東時(shí)代首先要解決的是自立問(wèn)題的話，那么改革開(kāi)放要解決的問(wèn)題是如何使中國(guó)經(jīng)濟(jì)自強(qiáng)。發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)涉及廣泛的領(lǐng)域，其復(fù)雜性超越了任何個(gè)人的能力，因而不能僅靠提高決策者自身能力來(lái)解決。這就要求對(duì)決策機(jī)制加以改造。例如，過(guò)去那種依靠個(gè)別智囊的體制已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策需要，必須代之以知識(shí)互補(bǔ)的決策咨詢?nèi)后w。正是在這個(gè)時(shí)代背景下，中國(guó)在改革開(kāi)放之初便提出了決策科學(xué)化的口號(hào)，并著手逐步建立健全思想庫(kù)體系。

從“農(nóng)發(fā)組”的一枝獨(dú)秀到各類智庫(kù)的涌現(xiàn)

最早出現(xiàn)的思想庫(kù)可能是1980年開(kāi)始形成的“中國(guó)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題研究組”，其成員是一批活動(dòng)能量很大、具備“通天”關(guān)系的中高級(jí)干部子弟及知識(shí)分子子弟。在中央書記處研究室和中國(guó)社科院的支持下，該研究組成員四處開(kāi)展調(diào)研，其調(diào)研報(bào)告可以直接送到中央領(lǐng)導(dǎo)人的辦公桌上，為1981年中央農(nóng)村工作會(huì)議準(zhǔn)備了系統(tǒng)、全面的第一手農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)。后來(lái)，他們又參與了中央關(guān)于農(nóng)村的幾個(gè)“一號(hào)文件”的制定，形成一支有實(shí)力的決策研究力量。1981年11月，中國(guó)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題研究組正式成立。隨著研究組的影響越來(lái)越大，其成員開(kāi)始轉(zhuǎn)入其他機(jī)構(gòu)。從1984年起，研究組被一分為三，人員分別進(jìn)入隸屬于國(guó)家體改委的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究所（簡(jiǎn)稱體改所）、隸屬于國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心的發(fā)展研究所以及社科院農(nóng)發(fā)所。

隨著改革向城市和工業(yè)方向推進(jìn)，體改所的作用日益凸顯，成為80年代中國(guó)最有影響的思想庫(kù)。這種狀況一直持續(xù)到1989年。在此前后，另外一些智囊機(jī)構(gòu)也應(yīng)運(yùn)而生，包括國(guó)務(wù)院內(nèi)設(shè)立的若干個(gè)研究中心（后來(lái)整合成為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心）、中信國(guó)際研究所等。

90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越復(fù)雜，研究領(lǐng)域的專業(yè)分工也越來(lái)越精細(xì)。因此，中國(guó)科學(xué)院（如國(guó)情研究中心）、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院（如財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所、金融中心等）、各部委辦（如農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)人民銀行、各個(gè)國(guó)有商業(yè)銀行都設(shè)有自己的研究機(jī)構(gòu)）、各重點(diǎn)高校屬下的研究機(jī)構(gòu)開(kāi)始越來(lái)越積極地卷入政策研究和政策咨詢工作。即使在以前被視為非常敏感的外交領(lǐng)域、兩岸關(guān)系領(lǐng)域，近年來(lái)也出現(xiàn)了幾十個(gè)大大小小的思想庫(kù)。除此之外，高級(jí)知識(shí)分子聚集的國(guó)務(wù)院參事室、各民主黨派也表現(xiàn)踴躍，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。與此同時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)人還從備領(lǐng)域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為最高決策的咨詢對(duì)象。這些與中央保持直接聯(lián)系的智囊對(duì)中央決策的影響當(dāng)然更大。

除公開(kāi)發(fā)行的報(bào)刊外，上述思想庫(kù)一般都會(huì)出版諸如“簡(jiǎn)報(bào)”“參閱”之類的內(nèi)部報(bào)告。這些發(fā)行量很小的內(nèi)參，往往可以直達(dá)“天庭”，送到最高領(lǐng)導(dǎo)人的辦公室。領(lǐng)導(dǎo)人則幾乎每天都會(huì)圈閱、批示、轉(zhuǎn)發(fā)一些報(bào)告。在正規(guī)的渠道之外，部分研究人員還憑借自己的學(xué)術(shù)聲望和人脈關(guān)系通過(guò)非正常程序向最高當(dāng)局遞交密札或進(jìn)諫。

內(nèi)參影響中國(guó)政策議程設(shè)置的典型案例

改革開(kāi)放以后，內(nèi)參對(duì)議程設(shè)置的影響可以從以下幾個(gè)寨例看出來(lái)：

案例一

1983年6月，中國(guó)加入《南極條約》，但因中國(guó)尚未在南極建立考察站，其身份是締約國(guó)，而不是協(xié)商國(guó)，在南極事務(wù)中享有發(fā)言權(quán)，但沒(méi)有表決權(quán)和決策權(quán)。有鑒于此，1984年2月7日，王富葆、孫鴻烈等32位剛剛獲得竺可楨野外科學(xué)工作獎(jiǎng)的科學(xué)家，以“向南極進(jìn)軍”為題，聯(lián)名致信黨中央和國(guó)務(wù)院，建議中國(guó)到南極洲建站，進(jìn)行科學(xué)考察。對(duì)這封聯(lián)名信，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)方毅、胡啟立、喬石、李鵬、趙紫陽(yáng)等相繼作了批示。當(dāng)時(shí)中國(guó)實(shí)力不強(qiáng)，國(guó)內(nèi)四化建設(shè)處處急需資金，而南極考察站對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有什么現(xiàn)實(shí)作用。面對(duì)科學(xué)家開(kāi)出的十年1.1億元的預(yù)算，中央領(lǐng)導(dǎo)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，反復(fù)斟酌必要性及相關(guān)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，最后同意在南極洲建站，進(jìn)行科學(xué)考察。1985年2月14日，我國(guó)第一個(gè)南極考察基地——中國(guó)南極長(zhǎng)城站勝利建成。

案例二

1984年5月17日，國(guó)務(wù)院技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究中心工作人員曹思源說(shuō)服人大代表溫元?jiǎng)P向全國(guó)人大遞交由他起草的《關(guān)于制定“企業(yè)破產(chǎn)整頓法”的提案》及兩個(gè)附件。人大很快將提案轉(zhuǎn)到國(guó)務(wù)院辦公廳，辦公廳又轉(zhuǎn)到國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心。從當(dāng)年5月24日到11月，國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心先后六次召開(kāi)由相關(guān)部委參加的座談會(huì)，研究是否有必要制定破產(chǎn)法，曹思源在會(huì)上說(shuō)明了自己的主張及理由。同年10月底，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意著手研究如何起草企業(yè)破產(chǎn)法。次年1月底，企業(yè)破產(chǎn)法起草小組正式成立，曹思源參與其中。1986年夏天。六屆全國(guó)人大常委會(huì)第16次會(huì)議第一次審議國(guó)務(wù)院提交的企業(yè)破產(chǎn)法草案時(shí)，50位發(fā)言者中就有41人持反對(duì)意見(jiàn)。為了防止企業(yè)破產(chǎn)法胎死腹中，曹思源將自己寫的《談?wù)勂髽I(yè)破產(chǎn)法》送給全國(guó)人大常委會(huì)委員人手一冊(cè)，并以該書作者身份給所有常委會(huì)委員打電話。修改后的企業(yè)破產(chǎn)法最后于1986年12月2日在人大常委會(huì)付諸表決，結(jié)果是101票贊成、0票反對(duì)、9票棄權(quán)。1988年12月，《企業(yè)破產(chǎn)法》開(kāi)始正式實(shí)施。

案例三

經(jīng)濟(jì)改革全面展開(kāi)后，價(jià)格體系，特別是原材料價(jià)格的扭曲，是當(dāng)時(shí)最頭疼的問(wèn)題。在1984年9月召開(kāi)的“莫干山會(huì)議”上，價(jià)格改革成為爭(zhēng)論最激烈的議題。會(huì)上最初形成了兩種意見(jiàn)，即所謂的“調(diào)派”和“放派”。一方面，接近決策層的田源、周小川、樓繼偉、李劍閣等人主張用“小步快調(diào)”的辦法，不斷校正價(jià)格體系，逐步逼近市場(chǎng)均衡價(jià)格，以減少價(jià)格改革可能引起的震動(dòng);另一方面，張維迎等人提出，應(yīng)該一步或分步放開(kāi)價(jià)格控制，實(shí)行市場(chǎng)供求價(jià)格。后來(lái)，華生、何家成、蔣躍、高梁、張少杰則提出了“放調(diào)結(jié)合”的雙軌制價(jià)格改革思路。在為會(huì)議紀(jì)要寫的單獨(dú)報(bào)告《用自覺(jué)的雙軌制平穩(wěn)地完成價(jià)格改革》中，華生建議，從生產(chǎn)資料價(jià)格改革人手，用5年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)和完成整個(gè)價(jià)格體系的調(diào)整和價(jià)格管理體制的改革，這便是“雙軌制”概念的來(lái)源。會(huì)后，華生作為第三條道路的代表，向當(dāng)時(shí)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組秘書長(zhǎng)張勁夫做了匯報(bào)?！胺耪{(diào)結(jié)合”的雙軌制思路很快引起了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。第二年即1985年3月，國(guó)務(wù)院下文首次廢除計(jì)劃外生產(chǎn)資料的價(jià)格控制，標(biāo)志著雙軌制改革的思路正式被中央政府采納。1986年，三十出頭的華生被授予首批“國(guó)家級(jí)有突出貢獻(xiàn)的專家”的稱號(hào)。

案例四

1986年3月3日，王淦昌、王大珩、陳芳允、楊嘉墀等4位中科院院士聯(lián)名向黨中央提出跟蹤世界戰(zhàn)略性高技術(shù)，加速發(fā)展我國(guó)高技術(shù)的建議。該建議得到了鄧小平的高度重視，他親自批示：“此事宜速?zèng)Q斷，不可拖延”。在此后的半年時(shí)間里，中共中央、國(guó)務(wù)院組織200多位專家，研究部署高技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略，經(jīng)過(guò)三輪極為嚴(yán)格的科學(xué)和技術(shù)論證后，中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃綱要》，即“863”計(jì)劃綱要。近20年來(lái)，“863”計(jì)劃在促進(jìn)中國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了巨大的作用。

案例五

1987年，通過(guò)新華社內(nèi)參，國(guó)家計(jì)委經(jīng)濟(jì)研究所副研究員王建發(fā)表了題為《關(guān)于國(guó)際大循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)想》的報(bào)告，提出在沿海地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，發(fā)展大進(jìn)大出的加工型經(jīng)濟(jì)，參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的構(gòu)想。這份報(bào)告得到中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視。1988年1月，鄧小平指示，沿海地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要“放膽地干，加快步伐，千萬(wàn)不要貽誤時(shí)機(jī)”。2月6日，中央確定沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。3月4日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)沿海地區(qū)對(duì)外開(kāi)放工作會(huì)議，提出“兩頭在外、大進(jìn)大出、以出保進(jìn)、以進(jìn)養(yǎng)出、進(jìn)出結(jié)合”的口號(hào);3月18日，國(guó)務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)范圍的通知》，決定在原有基礎(chǔ)上，把140個(gè)市、縣（杭州、南京、沈陽(yáng)等省會(huì)城市）劃入沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)，人口增加到1.6億。為此，王建被評(píng)選為“1988中國(guó)十大杰出青年”。

案例六

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡鞍鋼從1985年起開(kāi)始從事國(guó)情研究。1993年6月中旬，胡鞍鋼與王紹光合著的《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》摘要在新華社內(nèi)部發(fā)表后，引起決策層的高度關(guān)注，為隨后出臺(tái)的中國(guó)財(cái)稅體制改革提供了重要參考依據(jù);報(bào)告內(nèi)容所提出的7項(xiàng)建議有6項(xiàng)先后被采納。1994年，胡鞍鋼提出“特區(qū)不特”的主張，建議逐步取消針對(duì)特區(qū)的優(yōu)惠政策，實(shí)行國(guó)民待遇，為縮小地區(qū)差距創(chuàng)造條件。此建議雖然受到深圳市委和《深圳特區(qū)報(bào)》的連續(xù)批判，但中央領(lǐng)導(dǎo)最終采納了他的大部分建議。另外，胡鞍鋼與合作者在90年代中期提出的開(kāi)發(fā)西部、正稅養(yǎng)軍等建議也在90年代后期變?yōu)橹醒氲恼摺榇?，他還多次應(yīng)邀出席國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人召集的問(wèn)策會(huì)、國(guó)家部委召開(kāi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃咨詢會(huì)，成為高層決策圈的著名智囊。

（本文摘自王紹光教授新著《中國(guó)·治道》）