遼寧省財政廳 何立春

一、引言

科技興則民族興，科技強則國家強，科技創(chuàng)新是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的核心驅動力。 “十二五”規(guī)劃綱要提出，要增強科技創(chuàng)新能力，完善科技創(chuàng)新體制機制，堅持把科技創(chuàng)新作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要支撐，強化支持企業(yè)創(chuàng)新和科研成果產(chǎn)業(yè)化的財稅金融政策，促進科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉化，推動經(jīng)濟發(fā)展更多依靠科技創(chuàng)新驅動。2013年中央經(jīng)濟工作會議提出要實施創(chuàng)新驅動發(fā)展，加快科技創(chuàng)新，政府要創(chuàng)造諸如知識產(chǎn)權保護、促進企業(yè)創(chuàng)新的稅收政策等良好政策環(huán)境，使企業(yè)真正成為創(chuàng)新主體。

科技研發(fā)(R&D)投入是衡量一個國家或地區(qū)科技創(chuàng)新能力的關鍵指標，也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)競爭力最重要的因素之一，資金來源包括政府財政資金、企業(yè)自籌資金、國外資金及其他資金(如金融貸款、社會捐助)等。目前，世界各國企業(yè)對科技研發(fā)的投入力度明顯加大，這一方面是因為在科技研發(fā)上投入往往能夠獲得更多的利潤以及更穩(wěn)定的現(xiàn)金流，另一方面世界各國尤其是發(fā)達國家針對科技研發(fā)投入的稅收優(yōu)惠政策起到了極大的推動作用。如美國在過去的50年間，經(jīng)濟增長約50%來自于科技創(chuàng)新的貢獻，而企業(yè)是美國技術創(chuàng)新的主導力量。在開放的市場經(jīng)濟環(huán)境下，企業(yè)的技術創(chuàng)新是經(jīng)濟社會發(fā)展的核心支撐能力，但科技創(chuàng)新卻具有典型的公共品外部性特征，研發(fā)活動成本相對較高，而產(chǎn)出率卻相對較低，造成較強的“搭便車”動機，這種強烈的溢出效應使得企業(yè)從事科技創(chuàng)新在激烈的市場競爭中面臨極大的私人風險，企業(yè)進行科技創(chuàng)新的動力大大削弱。因此，政府運用合理的財稅激勵政策介入該領域便顯得尤為重要。

二、現(xiàn)階段我國企業(yè)科技研發(fā)投入的特點

(一)企業(yè)科技研發(fā)投入總量持續(xù)上升，所占比重趨緩。

企業(yè)進行科技研發(fā)投入的主要目的是獲得更多的利潤。近年來，我國企業(yè)科技研發(fā)經(jīng)費總量持續(xù)增長，在全國科研經(jīng)費投入中的作用越來越明顯。自2004年以來，企業(yè)科技研發(fā)投入總量不斷加大，從2004年的1966.3億元到2011年的8687.0億元，是2004年的4.5倍，8年間絕對值增長了6720.7億元。企業(yè)科技研發(fā)投入占R&D經(jīng)費支出總額的比重則逐步上升，由2004年的65.7%，到2007年步入70%以上，增速逐步趨緩，增長乏力，直到2011年小幅增長為73.9%。這些數(shù)據(jù)表明，從科技研發(fā)經(jīng)費來源總額看，企業(yè)占絕對的優(yōu)勢；從科技研發(fā)經(jīng)費來源結構看，企業(yè)自籌資金所占比重上升，而其他三個資金渠道呈現(xiàn)下降的趨勢；企業(yè)作為科技研發(fā)投入主體的地位日益突出，科技研發(fā)投入則是科技創(chuàng)新的資金保障。

(二)企業(yè)是R&D經(jīng)費最大比重的執(zhí)行部門。

在我國，企業(yè)是科技研發(fā)經(jīng)費的主要來源，從2002年開始經(jīng)企業(yè)執(zhí)行的R&D經(jīng)費就一直高升，絕對值從788.0億元飆升到6579.3億元，所占比重從61.2%直線升至75.8%；另一方面，政府主要經(jīng)費投入方向的研究機構所占比重持續(xù)下降，從2002年到2011年間下降了近13%；高等學校在科技研發(fā)經(jīng)費中所占比重則穩(wěn)步下降，從2002年到2010年一直徘徊在8%～10%之間，直到2011年的7.9%跌破8%大關。

(三)財政直接投入及稅收優(yōu)惠是政府資助及刺激科技研發(fā)投入的重要方式。

政府對科技研發(fā)投入的方式存在直接資助和稅收鼓勵兩種形式。政府財政投入和財政補貼是國家支持科技研發(fā)最直接的形式，我國的財政科技研發(fā)投入在預算中列支，用以保障經(jīng)費的合法性和可獲取性(見表1國家財政科技撥款數(shù)據(jù))。稅收優(yōu)惠是間接投入方式，現(xiàn)階段我國在鼓勵科技創(chuàng)新方面的稅收優(yōu)惠政策包括直接稅收優(yōu)惠政策(如稅收減免、優(yōu)惠稅率等)和間接稅收優(yōu)惠政策(如加速折舊、投資抵免、盈虧相抵等)，其中以直接優(yōu)惠政策為主，主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅的優(yōu)惠，對部分稅收直接免除，而間接稅收優(yōu)惠政策相對薄弱，未能有效降低企業(yè)自主科技創(chuàng)新的投資風險。

三、財稅支持科技創(chuàng)新存在的主要問題

(一)國家財政科技撥款的絕對量逐年上漲而相對量不升反降，未充分發(fā)揮財政撥款的導向和杠桿效應。

表1顯示，1994年以來國家財政科技撥款的絕對總量逐年上漲，已經(jīng)從1994年的268.25億元增加到2011年的3828.02億元，增長近15倍，財政科技撥款的增長速度除個別年度波動外基本保持在20%，然而，科技撥款占財政支出的比重不升反降，總體呈“U”形，與20世紀90年代相比并沒有提升。一般創(chuàng)新型國家研發(fā)投入占GDP 的比重在2%以上，我國這一指標雖然不斷提升，但也僅僅達到1%。從表1得出，財政科技投入絕對量及自身增長速度均保持較高的增長勢頭，但占財政支出4%左右、占GDP在1% 左右，比例仍然較低，而且財政科技投入的增長幅度波動較大，總體來看，還未形成穩(wěn)定的財政科技投入增長機制。

(二) 促進企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收立法層次不高、法律體系不健全。

目前，除《企業(yè)所得稅法》及其《實施條例》涉及企業(yè)科技創(chuàng)新的內(nèi)容外，促進企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策基本是以國務院、財政部、國家稅務總局或聯(lián)合海關總署、科技部、農(nóng)業(yè)部等相關部門為主體，以通知、管理辦法、暫行規(guī)定、補充條例等政策性文件形式出現(xiàn)，零星散見于各種法規(guī)文件中，缺乏系統(tǒng)化，導致稅收激勵目標、原則、方向和權限范圍不明確，這使得促進企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠缺乏權威性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，在實際中由于難以全面理解政策意圖，進而導致了稅務部門的高執(zhí)行成本和企業(yè)的高納稅成本，也在一定程度上制約了稅收優(yōu)惠能量的充分釋放。

(三)促進企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策未能充分發(fā)揮稅收的激勵效應。

1.從稅收優(yōu)惠方式上看，稅收優(yōu)惠分為直接優(yōu)惠方式和間接優(yōu)惠方式，我國現(xiàn)行科技方面稅收優(yōu)惠方式側重于直接優(yōu)惠，較少涉及間接優(yōu)惠。直接優(yōu)惠方式的特點是直接減免稅收，如境內(nèi)新辦軟件企業(yè)和集成電路企業(yè)，自獲利年度起可享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠等，由于它并不以科技研發(fā)投入為優(yōu)惠對象，可能會造成對其他非科技投入的優(yōu)惠，這種對企業(yè)利潤的直接讓渡容易產(chǎn)生企業(yè)的尋租和偷稅行為，最終造成稅收的流失，脫離激勵科技研發(fā)投入的初衷，而間接優(yōu)惠方式比減免稅更能有效調動企業(yè)從事科技研發(fā)的積極性。

表11994～2011年我國財政科技投入具體情況 億元

續(xù)表

注：1.2007年之前國家財政科技撥款由科技三項費用、科學事業(yè)費、科研基建費及其他科研事業(yè)費組成；2007年政府收支分類體系改革后，財政科技支出包括“科學技術”科目支出和其他功能支出中用于科學技術的支出；前后年度財政科技支出涵蓋范圍基本一致，但分項數(shù)據(jù)不具有可比性。

2.這里的財政支出是不含國內(nèi)外債務的財政支出。

資料來源：根據(jù)中國科技統(tǒng)計數(shù)據(jù)(1995～2012年)、《中國統(tǒng)計年鑒2012》整理計算。

2.從具體稅種來看，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對高新技術產(chǎn)業(yè)減負力度不夠，缺乏鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新成果轉化的動能。*方重、梅玉華：《借用“免、抵、退”稅政策促進科技創(chuàng)新產(chǎn)品發(fā)展》，載于《稅務研究》2009年第6期，第62～63頁。我國現(xiàn)行促進科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策主要集中在企業(yè)所得稅，而增值稅、消費稅、個人所得稅等對企業(yè)科技創(chuàng)新的優(yōu)惠政策覆蓋面窄、環(huán)節(jié)單一、優(yōu)惠力度較小。企業(yè)所得稅是科技稅收優(yōu)惠的主要稅種，但卻對那些正處于研發(fā)中的企業(yè)缺乏應有的稅收優(yōu)惠。高新技術產(chǎn)業(yè)的研發(fā)費用偏高、智力投入很大，但這些支出卻不能抵扣稅額，增值稅實際負擔較重；現(xiàn)行稅收政策中對人力資本加速形成的激勵措施不足，科技人員獲省級以下獎項獎金、取得按股份、出資比例分紅或轉讓股權、出資比例所得時仍要征收個人所得稅，削弱了科技人員的創(chuàng)新意愿等，增加了企業(yè)科技創(chuàng)新投入的負擔和風險。

3.從稅收優(yōu)惠分布來看，目前的科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在地區(qū)優(yōu)惠，沒有以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為側重點。地方政府制定了大量的地方性優(yōu)惠政策，各地高新技術開發(fā)區(qū)也出臺了各種稅收優(yōu)惠措施，還顯現(xiàn)出重外資、輕內(nèi)資的特征，并不是以具體的項目為主，而且基本以經(jīng)濟短期發(fā)展為目標，并未真正起到促進企業(yè)技術創(chuàng)新的效果，甚至導致了地區(qū)間無謂的惡性科技稅收競爭。

四、促進企業(yè)科技創(chuàng)新的財稅政策激勵機制

企業(yè)科技創(chuàng)新需要一定的條件支撐，如自身條件、創(chuàng)新意識、政策支持和文化氛圍等，完善的財政稅收政策支持機制可以為企業(yè)科技創(chuàng)新產(chǎn)生有效的內(nèi)部激勵作用，營造良好的外部風險投資環(huán)境，促進創(chuàng)新成果迅速實現(xiàn)其市場價值等，對企業(yè)的科技創(chuàng)新活動產(chǎn)生重要的推動作用。因此政府應當通過適當?shù)恼呓M合建立有效的宏觀制度安排，引導、規(guī)范和扶植各種性質及各種類型企業(yè)的技術創(chuàng)新活動。

(一)支持企業(yè)科技創(chuàng)新的財政政策。

1.通過立法手段建立穩(wěn)定的財政科技投入增長機制。目前我國財政科技撥款的總量和占財政支出的比重雖然都呈不斷增長的趨勢，但從法律層面上講這種增長還不夠規(guī)范，我國相關法律并未規(guī)定R&D經(jīng)費應當占GDP的具體比例，應完善相關法律法規(guī)，為科技創(chuàng)新提供制度保障。應落實《科技進步法》第45條的要求，財政科技投入的增長幅度應高于經(jīng)常性財政收入的增長幅度。如果當年未能超過，應考慮在下一個年度適當追齊，并將其納入預算，實現(xiàn)制度性增長，充分發(fā)揮財政支出的導向功能和乘數(shù)效應。另外，在增加財政投入的同時，保證企業(yè)科技投入的主體地位。*楊志安等：《現(xiàn)階段我國財稅支持科技創(chuàng)新對策探析》，載于《地方財政研究》2012年第6期。

2.強化財政資金支持力度，優(yōu)化財政科技投入的重點和方式。一是加大政府對基礎研究的投入，推進重大科技基礎設施建設和開放共享，這是企業(yè)科研的短板，也正是政府應重點涉足的領域；二是加大對戰(zhàn)略性新特產(chǎn)業(yè)、科技型中小企業(yè)的扶持力度，支持新特產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng)新；三是設立企業(yè)創(chuàng)新風險投資基金，加大初創(chuàng)期科技型企業(yè)的風險補償力度等；四是通過政府采購、財政補貼等扶持具有自主創(chuàng)新能力的高科技企業(yè)發(fā)展，優(yōu)先購買符合產(chǎn)業(yè)扶持政策的創(chuàng)新產(chǎn)品；五要著力構建完善的知識產(chǎn)權保護和服務體系，這是加大科技創(chuàng)新知識產(chǎn)權保護力度和維護技術市場秩序平穩(wěn)的核心舉措，為企業(yè)自主創(chuàng)新提供堅強的后盾。

3.建立財政科技支出的績效評價體系和全程監(jiān)督機制?？冃гu價本質上是一種事后的審計和評價，為修正政策、改進決策服務提供依據(jù)；通過績效審計的公示制度，能夠增加科技投入的透明度，約束道德風險。財政科技資金投入具體項目以后，還要加強對項目動態(tài)的、全程的監(jiān)督，完善科技經(jīng)費問責機制，保證財政資金發(fā)揮最大的效用。第一，建立相關利益者參與機制，解決成本約束下的有效監(jiān)督。第二，完善現(xiàn)有的項目競標制，使政府資源的配置真正體現(xiàn)在效率的基礎上兼顧公平。第三，完善財政科技支出的管理機制，運用先進的技術手段實現(xiàn)動態(tài)管理，提升過程監(jiān)督管理效率。

(二)支持企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收政策。

政府的直接科技投入規(guī)模畢竟是有限的，而科技稅收政策對于鼓勵企業(yè)自主研發(fā)和科技創(chuàng)新的范圍更寬、作用更顯著。

1.提高科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的立法層次?，F(xiàn)行我國鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策以各種非法律規(guī)范的形式分散在各相關部門的文件通知中，沒有上升到稅收法律法規(guī)的層次，從而使稅收優(yōu)惠政策的激勵效果大打折扣，立法層次亟待提高。市場經(jīng)濟環(huán)境下進行科技創(chuàng)新存在很大的風險，因此應在稅法中明確設定科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的條件和范圍，形成稅法條款，以消除各類政策之間的重疊，改變地方政府各自為政自行出臺多種低效率優(yōu)惠政策的混亂局面，并盡可能保持這些稅收優(yōu)惠政策持久性，使企業(yè)能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的研發(fā)支持，使不同規(guī)模、不同性質的企業(yè)都能夠因研發(fā)活動而從中受益，*黃芳娜：《促進科技創(chuàng)新的財政政策研究》，載于《中國集體經(jīng)濟》2011年第31期，第77～78頁。最終加大稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)科技創(chuàng)新的宏觀調控力度。

2.在稅收優(yōu)惠方式上以直接減免稅為主轉向以間接優(yōu)惠引導為主。稅收優(yōu)惠政策的重點應該放在降低企業(yè)自主創(chuàng)新的投資風險上以及創(chuàng)新過程之中，而不應局限于對企業(yè)最終經(jīng)營成果的直接讓渡。間接優(yōu)惠方式的特點是對稅收的間接減免，如加速折舊、投資抵免、加大科研費用列支和提取科研投資風險準備金等，這些形式有利于體現(xiàn)公平競爭，維護市場經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，保障國家稅收收入。即使發(fā)達國家一般也較少或謹慎地使用事后扶持這種直接優(yōu)惠方式，主要以事前扶持間接優(yōu)惠為主。*李劍波：《外國直接投資稅收優(yōu)惠理論及經(jīng)濟效應分析》，載于《蘭州學刊》2006年第12期。尤其對于高新技術企業(yè)從研發(fā)到適量生產(chǎn)到批量生產(chǎn)，在整個過程中，研發(fā)階段是最需要政府激勵扶持的階段，如折舊問題、研發(fā)資金籌集、研發(fā)成本扣除分攤等間接優(yōu)惠，而最終利潤的優(yōu)惠相對不是很重要。因此，間接優(yōu)惠方式對科技研發(fā)投入作用更直接、更具有激勵性，國際通行的科技稅收政策也是以間接優(yōu)惠方式為主。*楊剛：《政府科技研發(fā)投入激勵機制研究》，載于《工業(yè)技術經(jīng)濟》2008年第5期。

3.完善所得稅優(yōu)惠對象，擴大增值稅優(yōu)惠范圍。從企業(yè)所得稅來看，擴大科技創(chuàng)新企業(yè)所得稅的稅前列支范圍，如提高企業(yè)職工教育經(jīng)費、購買專利產(chǎn)品等的稅前扣除比例；允許科技創(chuàng)新企業(yè)設立各類準備金，如風險準備金、技術開發(fā)準備金等，并允許在稅前全部或以一定比例扣除。從個人所得稅來看，對科研人員通過技術開發(fā)、技術轉讓、技術咨詢等取得的個人收入減免個人所得稅，通過股份、出資比例分紅或轉讓股權、出資比例所得減免個人所得稅，對科研人員從各級政府獲得的科研創(chuàng)新獎金免征個人所得稅。現(xiàn)行增值稅主要在工業(yè)制造環(huán)節(jié)和商業(yè)批發(fā)及零售環(huán)節(jié)征收，這實際上仍是對結果的激勵，而且轉讓無形資產(chǎn)、銷售服務勞務等還不在征收范圍內(nèi)，科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的特點正是實體制造材料消耗較少，而發(fā)生大量的研究開發(fā)費、科技咨詢費、引進專利技術支出等，但這些開支項目目前都被排除在進項稅額的抵扣范圍之外；對一些規(guī)模較小的科技創(chuàng)新企業(yè)給予特別優(yōu)惠，視為一般納稅人管理。

[1]方重、梅玉華：《借用“免、抵、退”稅政策促進科技創(chuàng)新產(chǎn)品發(fā)展》，載于《稅務研究》2009年第6期，第62～63頁。

[2]楊志安等：《現(xiàn)階段我國財稅支持科技創(chuàng)新對策探析》，載于《地方財政研究》2012年第6期。

[3]黃芳娜：《促進科技創(chuàng)新的財政政策研究》，載于《中國集體經(jīng)濟》2011年第31期，第77～78頁。

[4]李劍波：《外國直接投資稅收優(yōu)惠理論及經(jīng)濟效應分析》，載于《蘭州學刊》2006年第12期。

[5]楊剛：《政府科技研發(fā)投入激勵機制研究》，載于《工業(yè)技術經(jīng)濟》2008年第5期，第99～104頁。