時秀花

（中國人民銀行南京分行營業(yè)管理部，江蘇 南京 210000）

一、引言

近年來，隨著全球經(jīng)濟一體化進程的推進，金融安全問題在經(jīng)濟全球化、金融自由化的今天受到了重視，特別是在經(jīng)歷過2008年美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機后，如何減少或避免由于金融危機而引起的損失等金融安全問題獲得了人們的廣泛關(guān)注。存款保險制度作為金融安全網(wǎng)的重要內(nèi)容之一，經(jīng)過各國實踐證明不失為一個行之有效的解決方案，存款保險制度的建立將會有效地保護存款人的利益，防止銀行擠兌事件的發(fā)生，維護銀行業(yè)的穩(wěn)定。

長期以來，我國實行的一直都是隱性的存款保險制度，但隨著金融改革的深化和金融環(huán)境的日益復(fù)雜，這種隱性存款保險制度的弊端與缺陷逐漸顯現(xiàn)出來，因此建立適合我國國情的存款保險制度勢在必行。本文旨在以我國基本國情為基礎(chǔ)，研究具有中國特色的存款保險制度，在研究的過程中要積極借鑒國外設(shè)計該制度的先進經(jīng)驗，為我國建立存款保險制度提出有效的建議。

二、存款保險制度概述

（一）存款保險制度定義

存款保險制度是一種金融制度安排，在這種制度下，一國的金融管理部門為了維護存款者的利益，保障金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營與安全，在金融體系內(nèi)，為從事存貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)建立一個保險機構(gòu)，規(guī)定一定范圍的金融機構(gòu)（投保人）必須或自愿地按吸收存款的一定比例，向存款保險機構(gòu)（保險人）交納保險費，而當(dāng)該金融機構(gòu)面臨危機或經(jīng)營破產(chǎn)時，存款保險機構(gòu)向其提供流動性資助幫助其渡過難關(guān)，或代替破產(chǎn)機構(gòu)在一定限度內(nèi)對存款者給予償付。

從廣義上說，存款保險包括隱性存款保險和顯性存款保險。隱性存款保險是指國家沒有對存款保險做出制度安排，而是由政府在銀行倒閉時對存款人提供某種形式的保護，形成公眾對存款保護的預(yù)期。顯性存款保險是指國家以法律形式對存款保險的要素、機構(gòu)設(shè)置以及問題機構(gòu)的處置等問題做出明確規(guī)定。狹義的存款保險僅指顯性存款保險制度（本文提到的存款保險制度專指顯性存款保險制度）。

（二）存款保險制度的起源與發(fā)展

世界上建立第一個比較完善的存款保險制度的國家是捷克，1924年該國于斯洛伐克建立了最早的全國性“信用及存款保險系統(tǒng)”，但是該制度只停留在實驗階段，直到1938年停止運作以失敗告終。而運作時間最長、影響最大、并具有真正現(xiàn)實意義的存款保險制度，是起源于1929～1933年經(jīng)濟危機期間的美國。美國國會為應(yīng)對危機，于1933年通過了《格拉斯—斯蒂格爾法》，創(chuàng)辦了首個真正獨立的存款保險機構(gòu)即美國聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，F(xiàn)DIC），并建立了聯(lián)邦存款保險制度，成為國際上公認的第一個存款保險系統(tǒng)。FDIC對存款保險制度的探索與研究獲得了顯著成效，從而FDIC確定成為美國金融監(jiān)管的“三巨頭”之一。

存款保險體系在處理金融危機上獲得的成功，使得其他國家紛紛效仿。20世紀(jì)60年代，日本、英國、德國等發(fā)達國家先后將存款保險制度納入金融體系，維護銀行體系的穩(wěn)定。20世紀(jì)80年代以來，世界各國建立存款保險制度的速度在不斷加快，巴西、菲律賓等發(fā)展中國家也先后實行了這一制度，并建立了各具特色的存款保險制度。根據(jù)國際存款保險協(xié)會（IADI）統(tǒng)計，截止到2013年6月30日已有112個國家和地區(qū)建立了存款保險制度，并有41個國家正在考慮建立這一制度，建立存款保險制度國家的數(shù)量從1974年的12個增加到現(xiàn)在的112個（見圖1），存款保險制度在全球范圍內(nèi)發(fā)展迅速。

圖1 建立存款保險制度國家數(shù)量發(fā)展趨勢

三、主要國家存款保險制度的比較

在存款保險制度近80年的發(fā)展過程中，由于各個國家自身的經(jīng)濟發(fā)展水平，法制環(huán)境等因素的不同而形成了不同的模式，本文對存款保險制度進行了以下幾個方面的國際比較。

（一）設(shè)立方式

目前主要有三種存款保險制度，第一種是屬于政府機構(gòu)，由政府出面設(shè)立存款保險機構(gòu)，除了負責(zé)賠付外，還負責(zé)監(jiān)管等，如美國、英國、加拿大；第二種由政府和銀行聯(lián)合成立存款保險機構(gòu)，如日本和比利時；第三種是民間協(xié)會，由各被保險機構(gòu)組成，無須政府援助的互助救助組織，如德國和法國由銀行出資自己成立存款保險機構(gòu)。

（二）保險方式

存款保險制度的保險形式分為強制性和自愿性。根據(jù)國際存款保險協(xié)會與巴塞爾銀行監(jiān)管委員會聯(lián)合發(fā)布的《有效存款保險制度核心原則》，有效存款保險制度的一項核心原則即是強制性，所有的存款機構(gòu)都必須加入這一機制，以避免逆向選擇的發(fā)生。所謂逆向選擇是指在自愿投保的情況下，風(fēng)險大的銀行會樂于加入保險，而風(fēng)險小的銀行則并不熱衷。從國際實踐來看，在71個會員國家和地區(qū)中，絕大部分國家都采取強制存款機構(gòu)加入存款保險體系的方式，如英國、日本等；美國采取強制與自愿相結(jié)合的方式，聯(lián)邦儲備體系的成員以及所有領(lǐng)取聯(lián)邦執(zhí)照的銀行和儲蓄機構(gòu)采取強制加入方式，其他機構(gòu)可自愿加入；少數(shù)國家采取了自愿加入方式，如瑞士、德國等。

（三）保險費率的確定方式

保險費率的確定是存款保險制度中相當(dāng)重要的一環(huán)，目前保險費率的確定存在兩種方式：單一費率與差別費率。采用單一費率的優(yōu)點在于操作簡單，計算方便。根據(jù)IADI的調(diào)查，在71個會員國家和地區(qū)中，有包括英國、日本和挪威等在內(nèi)的一半左右的國家都采用了單一費率制。然而單一費率也存在其明顯的弊端，主要是無法反應(yīng)各參保人的風(fēng)險程度，對健全經(jīng)營者及存款保險機構(gòu)不公平；從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)不采用高費率，將誘使其增加投資組合及業(yè)務(wù)風(fēng)險，而衍生道德風(fēng)險。為克服單一費率的缺點，各國（地區(qū)）開始采用基于風(fēng)險評估的差別化費率制度，根據(jù)投保機構(gòu)所屬風(fēng)險級別征收保險費。

（四）是否設(shè)立保險限額

部分國家對存款保險采用了全額保險制，即對所有投保的存款都進行保險。但全額保險事實是使得原先的隱形保險制度顯性化，容易引發(fā)道德風(fēng)險，所以大多數(shù)國家都對存款保險設(shè)立了一個最高限額，以緩解道德風(fēng)險的發(fā)生。由于經(jīng)濟發(fā)展水平和國民收入等因素的不同，各國設(shè)立的保險限額的差異較大，但對受保護的賬戶比例卻普遍較高。

四、存款保險制度對商業(yè)銀行影響分析

存款保險制度是保證金融安全的重要組成部分，它通過對中小儲戶存款的有效保護，防止個別銀行擠兌而引發(fā)金融恐慌，動搖整個銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定，從而維護整個社會經(jīng)濟系統(tǒng)的穩(wěn)定運行。存款保險制度的應(yīng)用對商業(yè)銀行的影響如下：

（一）引起存款分流，加速銀行業(yè)的兩極分化

采用存款保險制度，必然會引起各類存款的分流現(xiàn)象。隨著存款保險制度的建設(shè)不斷走向成熟，危機主要是由存款保險機構(gòu)來處理，在國際上大多采用限額賠償?shù)姆绞较?，?jīng)營狀況越好的銀行的增長速度將更快，而經(jīng)營狀況較差的銀行的負債增長速度將受到限制，存款分流會加速銀行業(yè)的兩極分化。一是目前大部分國家采取限額保險的方式，在這種保險方式下，大額存款人（存款額高于賠付限額）為了降低銀行倒閉時承擔(dān)的風(fēng)險，必然會慎重選擇銀行，有意識的將存款轉(zhuǎn)移到風(fēng)險較小的銀行；二是小額存款人雖然將其存款放在哪里都不會發(fā)生損失，但高風(fēng)險的中小銀行一旦倒閉，存款人仍然要面臨變更存款銀行的麻煩，因此在收益差別不大的前提下，其理性選擇必然是將存款轉(zhuǎn)移到風(fēng)險相對較小的大型國有銀行；三是銀行“大而不倒”的觀念必然會在很長時間內(nèi)影響公眾思維，這些都會促使資金向風(fēng)險較小的國有商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移。

（二）繳納保費，商業(yè)銀行資金成本相對增加

實施存款保險制度，必然會對商業(yè)銀行造成成本增加與資本金壓力。首先，存款保險機構(gòu)必然會對商業(yè)銀行征收一定的保險費，無論是采取固定費率制還是差別費率制，都必然會增加商業(yè)銀行的資金成本，并進而影響銀行利潤和盈利能力，各銀行所受的影響取決于采取的保險費計費方式。其次，存款保險制度的建立對商業(yè)銀行資本充足率有較高的要求，根據(jù)FDIC監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)，存款保險機構(gòu)在投保金融機構(gòu)資本嚴(yán)重不足狀態(tài)九十天內(nèi)就可以采取接管措施，而不必等到其耗盡資本。因此，建立存款保險制度后，商業(yè)銀行自身償債能力的重要性就突顯出來。

（三）刺激多元化投資，商業(yè)銀行金融創(chuàng)新能力增強

存款保險制度的構(gòu)建實施，在限額保險的方式下，公眾高于保險限額的存款得不到保護，大額存款人將會尋求其他方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險，穩(wěn)固投資。在資本化市場不斷深入發(fā)展的今天，資本投資運作規(guī)模的研究越來越深入，為了留住大額存款人，滿足越來越旺盛和多元化的理財需求，各銀行必然會緊緊抓住時機，競相推出理財產(chǎn)品，并進一步促使各銀行增強創(chuàng)新能力，在產(chǎn)品研發(fā)、市場營銷、會計處理、風(fēng)險控制等諸多環(huán)節(jié)努力提高水平，廣泛深入開展跨部門合作，實現(xiàn)資源高效配置，以滿足客戶多元化的服務(wù)需求。

（四）加強資金運營水平，商業(yè)銀行風(fēng)險監(jiān)控水平面臨挑戰(zhàn)

存款保險制度實施帶來的分流效應(yīng)，極有可能造成資金大量流向風(fēng)險較低的商業(yè)銀行。存款數(shù)量的增多、規(guī)模的加大會影響商業(yè)銀行資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，很有可能會引發(fā)信貸市場的失控，為商業(yè)銀行的發(fā)展埋下隱患，商業(yè)銀行風(fēng)險監(jiān)控水平面臨挑戰(zhàn)，所以商業(yè)銀行只有加強資金運營水平，使資金運作模式、投資組合的方式與渠道逐步呈現(xiàn)多樣化，才有助于降低這種隱患，這必然對資金的交易機構(gòu)提出更大的挑戰(zhàn)；而監(jiān)管部門要進一步加強對商業(yè)銀行的監(jiān)管，變靜態(tài)監(jiān)管為動態(tài)監(jiān)管，增強各種現(xiàn)場與非現(xiàn)場稽核的約束，豐富監(jiān)管手段。

五、我國存款保險制度狀況

我國并不存在明確的存款保險制度，我國的金融機構(gòu)與政府之間實際上存在著一種隱性的存款保護。以銀行為代表的金融體系出現(xiàn)風(fēng)險后，監(jiān)管機構(gòu)或者政府就會直接出面，對危機進行化解，對金融機構(gòu)進行救助，或者直接要求金融機構(gòu)重組，甚至是在采取救助措施而發(fā)現(xiàn)無效的情況下要求該機構(gòu)直接退出。這種模式其實是政府為以銀行為代表的金融機構(gòu)的一種擔(dān)保措施，將商業(yè)銀行在營運過程中積累的商業(yè)信用轉(zhuǎn)化為以政府這一國家代表機構(gòu)所具有國家信用。

盡管我國尚未建立存款保險制度，但對存款保險制度的研究由來已久，自首次提出建立存款保險制度以來，距今約有20年的時間。早在1993年，《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》首次提出要“建立存款保險基金，保障社會公眾利益”。1995年我國中央銀行就商業(yè)銀行存款保險制度建設(shè)進行了初步試點和準(zhǔn)備工作。1997年底，中央銀行成立了存款保險制度研究課題組，著手存款保險制度研究。2007年，第三次全國金融工作會議曾把推行存款保險制度提上議事日程，但其后國際金融危機的爆發(fā)使這一制度建設(shè)相應(yīng)推遲；2011頒布的“十二五”規(guī)劃綱要中，明確提出要加快存款保險制度的建立；2012年，第四次中央金融工作會議和央行的工作會議上，存款保險制度又被反復(fù)提及，明確指出要加緊研究完善存款保險制度，擇機出臺并組織實施。2013年6月7日中央銀行發(fā)布的《2013年中國金融穩(wěn)定報告》，表示當(dāng)前建立存款保險制度的各方面條件已經(jīng)具備，內(nèi)部已達成共識，可擇機出臺并組織實施。

六、我國建立存款保險制度的政策建議

存款保險制度作為金融安全網(wǎng)的重要內(nèi)容之一，通過對中小儲戶存款的有效保護，防止個別銀行擠兌而引發(fā)金融恐慌，動搖整個銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定，從而維護整個社會經(jīng)濟系統(tǒng)的穩(wěn)定運行。從我國金融機構(gòu)市場退出機制的現(xiàn)狀和銀行業(yè)改革發(fā)展看，盡快建立適合中國國情的存款保險制度對于我國金融業(yè)的發(fā)展具有重大的意義。當(dāng)然，在設(shè)計我國存款保險制度時要充分參考國際經(jīng)驗，在借鑒中建立最適合我國的存款保險制度。

（一）制定存款保險制度

存款保險制度的發(fā)展需要專門的法律法規(guī)予以保障，從國外存款保險制度實施的經(jīng)驗來看，均首先通過專門的存款保險法律或法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，再設(shè)立專門的存款保險機構(gòu)。所以建立存款保險制度，首先必須創(chuàng)立該制度賴以存在的法制基礎(chǔ)，以增強存款保險制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性。因此，我國應(yīng)借鑒國際先進經(jīng)驗，研究制定《存款保險法》，初步建立存款保險制度的法律框架，使存款保險制度的運行有法可依；建立健全銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)法、破產(chǎn)法、最后貸款人規(guī)則等必要的金融法規(guī)，從而完善存款保險制度的法律基礎(chǔ)環(huán)境。

（二）采取強制參保方式

從我國金融市場的成熟度以及金融監(jiān)管情況考慮，鑒于我國銀行體系結(jié)構(gòu)的特點，我國建立的存款保險制度采用強制參保方式較為適宜，即在法律規(guī)定范圍內(nèi)的存款類金融機構(gòu)均應(yīng)參加存款保險，以避免風(fēng)險越大的銀行參與的積極性越高、風(fēng)險越低的銀行參與積極性越低的逆向選擇問題。這樣有利于強化中小商業(yè)銀行在競爭中處于相對平等的地位，也可以提升公眾信心，并直接強化銀行業(yè)競爭，促進銀行業(yè)健康發(fā)展。

（三）合理確定存款保險的種類

在是否將所有的存款都納入保險范圍的問題上各國的做法不盡相同，但其他國家對存款保險對象的確定，大多遵循所在空間地域原則，按照這一原則，保險對象包括本國的全部銀行、外國銀行在本國的分支機構(gòu)及附屬機構(gòu)，既包括本幣存款，也包括外幣存款。我國存款保險范圍可以以居民儲蓄存款和企業(yè)存款為主，因為儲蓄存款占銀行全部存款的70%以上，是我國銀行的主要負債，其次是企業(yè)存款。這兩部分存款有了保障，則可大大減輕銀行的壓力，以后在適當(dāng)時候再考慮擴大保險范圍。

（四）實行差別費率

實行差別費率是各國存款保險制度改革的方向，一般而言，差別費率更能體現(xiàn)公平，所以我們可以采取差別費率收取保費。在制定保險費率時，可以對參加保險的銀行業(yè)金融機構(gòu)的風(fēng)險進行定期綜合評估，根據(jù)其風(fēng)險程度確定有差別的保險費率。具體做法是先按銀行存款余額的一定比例交納保險費，然后在此基礎(chǔ)上根據(jù)評估結(jié)果對經(jīng)營風(fēng)險高的金融機構(gòu)再加收風(fēng)險調(diào)節(jié)保險費，提高風(fēng)險較大銀行的借款成本。這樣，可以在一定程度上促使銀行加強對自身業(yè)務(wù)風(fēng)險的控制，鼓勵銀行將風(fēng)險減少到適當(dāng)水平，遏制銀行在業(yè)務(wù)活動中的冒險行為，督促銀行加強經(jīng)營管理。

（五）設(shè)定賠償限額

目前國際上一般都實行限額賠償，因為全額保險誘使存款者放棄審慎選擇存款銀行，增大風(fēng)險，而限額賠償可以緩解這種壓力，減輕風(fēng)險，同時可以讓大額存款人承擔(dān)部分損失以迫使其注意選擇銀行，加強市場紀(jì)律，促使投保銀行安全經(jīng)營。由于我國銀行負債以居民儲蓄存款為主，所以我國宜采取限額賠償，合理設(shè)定賠償限額，盡可能涵蓋較多的存款賬戶，以有效保護中小額存款者利益，防止系統(tǒng)性擠兌，降低道德風(fēng)險的發(fā)生。