趙麗芳 王 榮 劉 歡

淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及建議

趙麗芳 王 榮 劉 歡

本文針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面存在的問題提出具體建議，希望對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)有所幫助。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；建議

一、引言

為了進一步加強我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，國家財政部于2011年11月向全國發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿），經(jīng)過一年的討論和實地調(diào)研，于2012年11月29日正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號），規(guī)定于2014年1月1日開始在全國范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位中正式實施?；谥皩π姓聵I(yè)單位所作的調(diào)研工作，本文針對我國行政事業(yè)單位普遍存在的問題提出相關(guān)建議。

二、存在的問題

(一)組織層面

內(nèi)部監(jiān)督方面，薄弱的內(nèi)部監(jiān)督制度本身就是行政事業(yè)單位會計信息失真和人員舞弊犯罪的誘因。內(nèi)部控制過程中通常會因為以下兩種原因而導(dǎo)致控制失效：一是單位內(nèi)部控制制度的設(shè)計本身存在漏洞；二是內(nèi)部控制的執(zhí)行實施過程中出現(xiàn)問題。

目前，我國行政事業(yè)單位的監(jiān)督機制主要存在以下幾個問題：(1)監(jiān)督的內(nèi)容和方式仍然以直接檢查為主，大多是針對事后的財務(wù)會計結(jié)果進行處理，而缺乏事前和事中監(jiān)督；(2)監(jiān)督偏重財務(wù)會計處理等方面的監(jiān)督，忽視預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、決算和績效考核等；（3）監(jiān)督與管理脫節(jié)。而在風(fēng)險評估方面，單位不具有專業(yè)人員組成的風(fēng)險分析團隊，未能嚴格按照規(guī)范的程序開展工作。

(二)業(yè)務(wù)層面

1.收支控制。崗位設(shè)置不合理、崗位職責(zé)不清，收款、開票與會計核算等會計崗位未有效分離；違反“收支兩條線”管理規(guī)定，截留、挪用、私分收繳收入。各項收入不入賬或設(shè)立賬外賬，導(dǎo)致“小金庫”的形成和資金體外循環(huán)；對于各類票據(jù)的保管、申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀等缺乏有效控制；各項支出申請不合理或不必要；各項支出未經(jīng)適當(dāng)?shù)膶徟绦?，尤其是重大支出未?jīng)集體決策程序；各項支出的票據(jù)虛假或不符合財務(wù)管理要求。

2.采購控制。采購需求部門提出的采購需求不公允，未得到上級領(lǐng)導(dǎo)的審批也未經(jīng)專業(yè)的評審機構(gòu)進行評審，也未有專門的采購小組進行校驗。招標(biāo)代理機構(gòu)與采購需求部門串通，選擇有傾向的專家或者在招標(biāo)過程中設(shè)置不公允條款和標(biāo)準，人為影響中標(biāo)結(jié)果；對采購需求價格未建立第三方機構(gòu)詢價機制；超標(biāo)采購屢禁不止。

3.項目建設(shè)控制。建設(shè)項目管理缺乏可行性研究、可行性研究流于形式或可行性研究的深度達不到質(zhì)量標(biāo)準的實際要求，可能導(dǎo)致無法為項目決策提供充分、可靠的依據(jù)，決策不當(dāng)將使得預(yù)期效益難以實現(xiàn)，甚至項目失??；在招標(biāo)的過程中未做到公平合理，都可能導(dǎo)致中標(biāo)價格失實，中標(biāo)人實質(zhì)上難以承擔(dān)工程項目；竣工驗收不規(guī)范，質(zhì)量檢驗把關(guān)不嚴，可能導(dǎo)致工程交付使用后存在重大隱患。

4.資產(chǎn)控制。當(dāng)前行政事業(yè)單位“重資金分配、輕資產(chǎn)管理”等現(xiàn)象依然比較嚴重，行政事業(yè)單位在運營過程中，如果對事物資產(chǎn)更新改造不夠、維護不當(dāng)，可能導(dǎo)致資產(chǎn)價值貶損、使用效能低下、安全事故頻發(fā)或資源浪費等風(fēng)險。

5.合同控制。未訂立合同、未經(jīng)授權(quán)對外訂立合同、合同對方主體資格未達要求、合同內(nèi)容存在重大疏漏和欺詐、可能導(dǎo)致單位合法權(quán)益受到侵害；合同未全面履行或監(jiān)控不當(dāng)，可能導(dǎo)致單位訴訟失敗、經(jīng)濟利益受損；合同糾紛處理不當(dāng)，可能損害單位利益、聲譽和形象。

6.會計控制。固定資產(chǎn)管理混亂，存在賬外資產(chǎn)。有的單位固定資產(chǎn)賬上有，但實際上已經(jīng)不存在了，而實際使用著的某些固定資產(chǎn)卻尚未作價入賬，形成賬外資產(chǎn)。另外也存在著不同單位的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，卻未辦理相應(yīng)手續(xù)，也未反映到業(yè)務(wù)臺賬中的現(xiàn)象。

三、建議

(一)組織層面

為優(yōu)化決策，降低風(fēng)險，更合理的進行有限資源的合理配置，行政事業(yè)單位應(yīng)建立專家論證制度，即對業(yè)務(wù)或項目的可行性進行分析論證并將論證結(jié)果作為決策的依據(jù)之一；行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)制定內(nèi)部控制監(jiān)督制度，明確內(nèi)部審計機構(gòu)（或經(jīng)授權(quán)的其他監(jiān)督機構(gòu)）和其他內(nèi)部機構(gòu)在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督的程序、方法和要求。

(二)業(yè)務(wù)層面

1.收支控制：企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全收入內(nèi)部管理制度；單位的各項收入應(yīng)當(dāng)由財務(wù)部門歸口管理并進行會計核算，其他部門和個人未經(jīng)批準不得辦理收款業(yè)務(wù)，嚴禁設(shè)立賬外賬和”小金庫”；確保銀行賬戶的開立、變更、撤銷均經(jīng)過適當(dāng)?shù)氖跈?quán)與審批；嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，確保按照法定項目和標(biāo)準及時、足額上繳國庫，不得以任何形式截留、挪用、私分或者變相私分收入；確保印簽章有專人負責(zé)保管，并得到有效控制，確保印簽章的使用均得到適當(dāng)?shù)氖跈?quán)與審批。單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計核算等不相容崗位相互分離。

2.采購控制：凡達到額定金額以上的大額采購項目，由采購辦提交采購小組審定；采購需求單位設(shè)立專人專崗對采購支出的歷史數(shù)據(jù)進行匯總，在政府規(guī)定的最短采購周期內(nèi)，審查品目，名稱相同的采購事項的出現(xiàn)次數(shù)；上級單位要監(jiān)督下級的違規(guī)外包行為，下級單位獲取財政性資金后，如果要服務(wù)外包則要履行政府采購手續(xù)；建立需求評審專家數(shù)據(jù)庫，并輔以專家?guī)斓碾S機抽取機制；應(yīng)設(shè)立專人專崗或聘請專業(yè)評估機構(gòu)對招標(biāo)要素設(shè)置的合理性和公允性進行審核，消除歧視性條款和主觀傾向性。

3.項目建設(shè)控制：通過項目立項與可行性研究，確保項目決策的科學(xué)性和合理性；嚴格審查設(shè)計單位證書的等級，擇優(yōu)選取具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位并簽訂合同；通過招標(biāo)程序選擇優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的建設(shè)單位，確保工程質(zhì)量，控制投資成本；及時組織設(shè)計、施工、監(jiān)理、對建設(shè)項目進行竣工驗收，確保建設(shè)項目質(zhì)量符合設(shè)計要求。

4.資產(chǎn)控制：建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理責(zé)任機制，實行單位主要領(lǐng)導(dǎo)人為全面責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)為主要責(zé)任人、使用部門負責(zé)人為直接責(zé)任人的三級管理責(zé)任制，明確相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)范圍，將資產(chǎn)管理責(zé)任落實到人，定期考核責(zé)任履行情況。

5.合同控制：在簽約前確定簽約主體是否合格、是否有履約能力；在談判過程中，利用專家并加強保密工作，建立嚴格的追究制度；對合同履行情況實施有效監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)有履約可能，應(yīng)當(dāng)及時提示風(fēng)險；明確規(guī)定合同糾紛的處置方法；

6.會計控制：建立資產(chǎn)臺賬，加強對實物資產(chǎn)的管理；有資產(chǎn)清查小組定期進行賬實核對；建立現(xiàn)金清查制度，盤點賬款是否相符，有無白條抵庫，有無私借挪用公款，有無帳外資金。

[1]劉永澤.《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)操作指南》.

（作者單位：內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)）