劉建軍

按照財政部“縱向到底、橫向到邊”的改革要求，2014年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度改革提上改革日程，部分先行改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了有益的探索。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度如何從現(xiàn)行財政國庫集中支付制度中汲取經(jīng)驗，實(shí)現(xiàn)制度的創(chuàng)新、完善，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革面臨的重要課題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度為何需要再創(chuàng)新

（一）創(chuàng)新是解決現(xiàn)行財政國庫集中支付制度缺陷的需要

1.財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種支付方式下的業(yè)務(wù)流程差異缺陷。財政直接支付方式和財政授權(quán)支付方式兩者最大區(qū)別在于資金支付主體和支付賬戶的不同，而現(xiàn)行國庫集中支付制度把兩種方式的區(qū)分過分?jǐn)U大，增加了業(yè)務(wù)流程復(fù)雜性、操作及管理難度。一是，用款計劃按支付方式區(qū)分為兩種類型，分為財政直接支付用款計劃和財政授權(quán)支付用款計劃，用款計劃附加支付方式實(shí)際形成了雙重計劃、雙重預(yù)測，增加了不必要的用款計劃剩余、不足和計劃調(diào)整，既影響資金支付效率，更不利于國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)和預(yù)算單位對支付方式的執(zhí)行控制。此外，財政授權(quán)支付方式下，需將計劃額度事前即時通知銀行，需要銀行參與計劃額度的控制管理。二是，資金清算按支付方式區(qū)分為兩種方式。在財政直接支付方式下，國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)每日出具清算通知單，通知國庫行、代理銀行進(jìn)行當(dāng)日資金清算，而在財政授權(quán)支付方式下，國庫行、代理銀行需自動按照先前的授權(quán)支付額度通知單進(jìn)行控制清算。三是，預(yù)算單位會計核算按支付方式采取不同核算方式。財政直接支付方式下，預(yù)算單位按實(shí)際資金支付清算數(shù)登記收入數(shù)和支出數(shù)，而財政授權(quán)支付方式下，預(yù)算單位先按用款計劃額度數(shù)登記收入數(shù)，再陸續(xù)按資金實(shí)際支付清算數(shù)登記支出數(shù)，導(dǎo)致授權(quán)支付的收入虛增和結(jié)余虛增，既與收付實(shí)現(xiàn)制的記賬原則相矛盾，又造成財政部門與預(yù)算單位撥款、收入的核對困難。

2.國庫行和代理銀行依據(jù)計劃額度控制資金支付、資金清算的缺陷?，F(xiàn)行國庫集中支付制度下，銀行參與對預(yù)算單位的用款計劃額度控制管理，既要及時登記用款計劃額度，又要依據(jù)額度進(jìn)行資金的支付、清算控制，事后還要進(jìn)行剩余計劃額度對賬，制度設(shè)計缺乏合理性和必要性。一是，從管理職責(zé)看，國庫行及代理銀行的職責(zé)僅在于資金的支付與清算，銀行既不具備參與用款計劃管理的能力、條件，也不具備參與用款計劃管理的內(nèi)在動力。二是，從銀行結(jié)算制度看，銀行的資金支付、清算的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是支付指令和合法支付票據(jù)，指令相符的情況下即可支付、清算。在收到支付清算指令的同時，銀行又要查詢審核計劃額度，這種雙重審核要求，增加了資金支付清算操作的復(fù)雜性，影響資金結(jié)算效率，更重要的是與銀行結(jié)算制度存在沖突。

3.年終剩余用款計劃額度處理方式缺陷。按照現(xiàn)行制度要求，預(yù)算單位年終剩余計劃額度要進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)次年處理，同時，在會計處理上，財政國庫部門要將剩余額度虛列支出、掛暫存款項，預(yù)算單位要將剩余額度轉(zhuǎn)為“財政應(yīng)返還額度”虛列收入，形成單位年度收支的虛結(jié)余。一是，背離收付實(shí)現(xiàn)制的記賬原則。年終剩余額度、剩余指標(biāo)是由于預(yù)算單位部分支出業(yè)務(wù)未實(shí)際發(fā)生，按財政預(yù)算管理原則，兩種情況應(yīng)當(dāng)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制的記賬原則處理，使用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則虛列收支是不規(guī)范的。二是，背離國庫集中支付制度的基本目標(biāo)。國庫集中支付制度的實(shí)質(zhì)在于：按實(shí)際支出確定撥款額和收入額，預(yù)算單位不應(yīng)當(dāng)形成新的結(jié)余。

（二）創(chuàng)新是適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理現(xiàn)實(shí)狀況的需要

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理具有自身特點(diǎn)，除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施了鄉(xiāng)財縣管的財政體制改革外，較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政仍然是獨(dú)立的一級財政體制，簡單復(fù)制現(xiàn)有模式，無法解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理存在的現(xiàn)實(shí)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度必須實(shí)現(xiàn)三個方面的創(chuàng)新。一是，要在制度的規(guī)范化上進(jìn)一步創(chuàng)新。要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度進(jìn)行優(yōu)化完善，較好解決現(xiàn)行國庫集中支付制度存在的主要缺陷和問題。二是，要在預(yù)算管理上加強(qiáng)監(jiān)管，進(jìn)一步發(fā)揮好預(yù)算指標(biāo)對資金支付、會計核算的控制、約束作用，克服指標(biāo)竄用、借用問題，解決預(yù)算指標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行、會計核算多張皮的問題。三是，要在軟件及業(yè)務(wù)流程設(shè)計上進(jìn)一步突破，適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金支付的復(fù)雜多樣，切實(shí)解決好管理精細(xì)化與工作量增加之間的矛盾。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度如何創(chuàng)新

1.統(tǒng)一財政直接支付與財政授權(quán)支付兩種支付方式下的業(yè)務(wù)處理辦法。首先，統(tǒng)一兩種支付方式下的用款計劃的處理模式，即，將財政授權(quán)支付方式下的用款計劃下達(dá)和資金清算模式向財政直接支付方式下的流程模式轉(zhuǎn)變，取消財政授權(quán)支付用款計劃額度下達(dá)需先行通知代理銀行的業(yè)務(wù)流程，代理銀行不再參與授權(quán)支付計劃的登記管理。其次，統(tǒng)一兩種支付方式下的資金清算方式。即：按照財政直接支付方式下的資金清算模式對財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)進(jìn)行資金清算。第三，統(tǒng)一兩種支付方式下的撥款收入會計核算方式。即，將財政授權(quán)支付方式下的財政資金收入核算方式，從按用款計劃額度虛列收入改為按支付清算額列收入，與財政直接支付方式下的收入登記方式一致，確保預(yù)算單位收撥經(jīng)費(fèi)額與財政部門的方便核對和核對一致。

2.將財政直接支付方式與財政授權(quán)支付方式的劃分延后到資金實(shí)際支付環(huán)節(jié)。分月用款計劃是對年度預(yù)算的細(xì)化，用款計劃與實(shí)際資金支付往往存在誤差，例如，預(yù)測需要財政直接支付的資金很可能受客觀條件限制，在實(shí)際支付資金時，可能需要調(diào)整為財政授權(quán)支付方式，而這種調(diào)整過程不改變資金是否需要支付的基本點(diǎn)，同時，調(diào)整過程需要按調(diào)減再提報計劃的程序操作，過程復(fù)雜而無實(shí)際意義。在創(chuàng)新后的制度下，計劃提報的環(huán)節(jié)不設(shè)定財政直接支付、財政授權(quán)支付的屬性，也就是對用款計劃不區(qū)分財政直接支付和財政授權(quán)支付，只是在資金實(shí)際支付的時候才根據(jù)實(shí)際情況和制度要求區(qū)分兩種方式支付，從而支付方式的劃分才是準(zhǔn)確的、可控的和方便操作的。

3.優(yōu)化年終剩余額度處理辦法。年終時，首先將剩余額度恢復(fù)為剩余指標(biāo)，財政預(yù)算管理部門對全部剩余指標(biāo)進(jìn)行審核后，區(qū)分情況將剩余指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)到次年或平衡預(yù)算，財政部門和預(yù)算單位都不再通過暫存款、財政應(yīng)返還額度等方式虛列支出和收入，這不僅簡化年終處理的復(fù)雜性，同時也符合收付實(shí)現(xiàn)制的記賬原則，真正實(shí)現(xiàn)以支列收的國庫集中支付制度要求。

4.實(shí)現(xiàn)支付業(yè)務(wù)與會計核算、預(yù)算指標(biāo)與會計核算的銜接。開發(fā)建立資金支付數(shù)據(jù)自動生成會計記賬憑證的軟件功能模塊，實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)與資金支付、會計核算的數(shù)據(jù)銜接一致。這不僅會減少重復(fù)錄入數(shù)據(jù)工作量，同時也客觀上提高了會計核算的準(zhǔn)確性，更重要的是打通了預(yù)算與執(zhí)行的銜接，在很大程度上解決預(yù)算與執(zhí)行兩張皮的問題。