張 瑋

一、引言

2014年3月11日，中國財經(jīng)報的“兩會特刊”刊登了一篇本報記者解希民撰寫的“萬億科研經(jīng)費去哪了”的文章，文中寫到，我國研究與試驗發(fā)展“經(jīng)費投入躋身世界前三,創(chuàng)新指數(shù)卻排名30名以外,投入與產(chǎn)出不成正比,科研效率極其低下,有人跑錢苦,有人花錢愁……科研經(jīng)費之亂象,引發(fā)了代表委員對科研經(jīng)費使用效率的質(zhì)疑和擔憂”。

面對輿論，理論界討論非常激烈。事實上，政府為了鼓勵各領(lǐng)域創(chuàng)新，一方面從各財年預算中安排一定比例的資金對科研進行投資，并且金額逐年提高。 另一方面，政府及各部門、各單位有詳細、明確的科研經(jīng)費管理的規(guī)章制度，各級政府有專門的機構(gòu)組織和管理科研經(jīng)費，各單位有專職的財務人員參與科研經(jīng)費的審核記賬，但結(jié)果問題頻頻，責難聲不斷，不論是承擔課題的研究者，或是科研管理人員，抑或是項目承擔單位的領(lǐng)導者，對科研經(jīng)費使用管理都有不少怨言。所有的問題集中體現(xiàn)在財務管理環(huán)節(jié)，似乎財務人員成了科研經(jīng)費管理不善的罪魁禍首，加上審計檢查科研項目時，大多是從財務核算環(huán)節(jié)入手，所以人們一般認為是財務管理出了問題，似乎責任都是財務人員的。本文從財務管理的角度，探尋高?？蒲薪?jīng)費在財務管理環(huán)節(jié)凸顯的主要問題，并分析這些問題產(chǎn)生的根本原因，嘗試探索高校科研經(jīng)費有效管理的措施和方法。

二、從財務角度看高?？蒲薪?jīng)費管理存在的問題

高?？蒲许椖康纳暾?、審批、立項及日常管理一般由科研部門負責，經(jīng)費使用報銷由財務部門負責。由于兩個部門立足點的不同，導致科研經(jīng)費管理中出現(xiàn)一系列亂象，其中，典型的有以下幾方面：

（一）相同或相似課題有多個層面的資金資助

在已經(jīng)立項的科研項目中，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)一些立項年份不同、資金資助者不同、但名稱相同或相似的科研項目。如：一個立項名稱為“水面污染智能監(jiān)控系統(tǒng)開發(fā)”的研究項目，有省科技廳資金資助，有省高層次人才資金資助，有市科技局資助的“某某市水面污染智能監(jiān)控系統(tǒng)開發(fā)”，在省教育廳資金資助的項目中有近似的“水庫浮游物智能監(jiān)控系統(tǒng)開發(fā)”，在國家社科基金資助的項目中有“水庫水面漂浮物智能……”等項目。對于各層面資助的資金，分別有相應的資金管理辦法和要求，面對這樣一種狀況，財務管理很困難。當項目負責人提交原始憑證到財務部門報銷時，財務人員基本上是按照項目負責人的意見納入相應項目報銷，至于各項目的明細預算、原始憑證與具體項目之間的相關(guān)性、各項開支的經(jīng)濟合理性等問題，財務人員很難準確界定，很大程度上需要依賴項目負責人的誠信。如果項目負責人不遵守科研項目合同約定，有意違背事項的真實性、相關(guān)性、合理性，財務人員無法鑒別。

（二）經(jīng)費實際開支內(nèi)容與項目明細預算差異較大

通常情況下，科研項目立項申請時，人們關(guān)心的是項目是否能成功立項，更多關(guān)注論題的選擇、論證的充分性、研究團隊組成人員的職稱學歷學位及最終成果形式等關(guān)鍵內(nèi)容。對于經(jīng)費預算部分，一般沒有可能獲得過高的資助，因此申報者編制預算時，多以上限為基準編制預算。在總金額既定的情況下，明細內(nèi)容的填列基本上是從取悅于項目評審者的角度填報的，因為從實際出發(fā)編制的明細預算在形式上很難通過評審。例如：國家社科基金項目預算中的“差旅費”，預算申報時，要求說明國內(nèi)調(diào)研內(nèi)容、次數(shù)、人數(shù)、目的地，每次調(diào)研所需經(jīng)費數(shù)額等明細。如此精確的預算表，一旦上報審批后，在執(zhí)行中要求以此為依據(jù)。根據(jù)財務管理的實踐，這樣的預算在實際執(zhí)行中是有難度的，因為實際出差情況隨時都在發(fā)生變化，有機票、住宿費隨季節(jié)變化的調(diào)價，有實際調(diào)研中遇到的突發(fā)情況，有可能一次出差沒能完成預定內(nèi)容，需要再次出差的情況，或者一個內(nèi)容的調(diào)研要經(jīng)歷幾個月的時間。特別像民俗、方言、少數(shù)民族古文獻之類的科研項目，出現(xiàn)經(jīng)費實際開支與預算不一致是非常普遍的，并且報賬是在調(diào)研活動結(jié)束后進行的。因此在科研經(jīng)費審計檢查中，將項目經(jīng)費開支入賬不及時、經(jīng)費實際開支內(nèi)容與項目明細預算差異較大等現(xiàn)象作為“問題”定性是欠妥的。

（三）報賬的票據(jù)信息與業(yè)務真實內(nèi)容不一致

項目負責人在報賬過程中，提供的票據(jù)載明的經(jīng)濟信息與其實際業(yè)務內(nèi)容不一致。如某自然科學基金項目報銷“版面費”，版面費發(fā)票的出版方刊物的名稱與科研項目名稱相差甚遠，這樣的發(fā)票如何界定。特別是一些自然科學基金項目，刊物之間的明細區(qū)別財務人員不一定都掌握，面對“出版費”發(fā)票，財務人員審核時高度關(guān)注的是票據(jù)的合法性、有效性，對于刊物內(nèi)容與該科研項目的關(guān)聯(lián)性的關(guān)注度不夠，或者說沒有能力駕馭科研項目與各類刊物之間的關(guān)聯(lián)性，這樣的甄別能力對財務人員提出似乎要求過高。面對這樣一些情況，在科研審計檢查中，往往認為財務人員審核不嚴，定性為“科研項目報銷中存在項目支出事項與項目任務無關(guān)或關(guān)系不清晰的現(xiàn)象”。從財務管理角度看，要求財務人員對票據(jù)內(nèi)容與科研項目之間關(guān)聯(lián)度進行確切界定是有難度的，需要項目負責人的誠信。

（四）專家咨詢費和勞務費發(fā)放不規(guī)范

專家咨詢費和勞務費發(fā)放不規(guī)范，主要存在超標發(fā)放，白條報賬，現(xiàn)金領(lǐng)款等現(xiàn)象。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，專家咨詢費是指在課題研究開發(fā)過程中支付給臨時聘請的咨詢專家的費用，按照咨詢活動組織形式（會議和通訊）的不同，有不同的支付標準。勞務費是指在課題研究開發(fā)過程中支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關(guān)人員（如在校研究生）和課題組臨時聘用人員等的勞務性費用。根據(jù)財務管理實踐，人們通常認為制度規(guī)定的專家咨詢費標準太低，與現(xiàn)階段的物價水平不相適應。如果按照制度規(guī)定的標準，存在邀請專家困難的現(xiàn)實問題，盡管品德高尚的專家學者不在乎幾百元的差異，但他們工作的價值沒有得到應有的體現(xiàn)，勢必有不尊重知識和腦力勞動之嫌，所以專家咨詢費往往超標支付；勞務費的情況與專家咨詢費相似。二者一般采用造表發(fā)放，如少數(shù)民族語言、民風民俗、習慣法等內(nèi)容的課題，調(diào)研中有邀請民間人士錄音錄像、訪談、帶路等業(yè)務發(fā)生，支付給他們的勞務費通常只有收條，但具有收款人的簽名、手印、聯(lián)系電話、家庭地址等信息。但審計檢查中認為這是“白條”報賬，不符合財經(jīng)制度。

三、科研經(jīng)費使用中存在問題的原因分析

面對科研經(jīng)費使用中存在的諸多問題，從財務管理的角度看，主要有以下原因：

（一）高?？蒲薪?jīng)費投入主體多，信息不共享

我國高校科研經(jīng)費的提供部門，主要有各部委的科研基金和政府直屬的科研機構(gòu)的基金，如科技部、全國哲學社會科規(guī)劃辦公室、國家自然科學基金委員會、教育部、農(nóng)業(yè)部等。各部委和自然科學基金委的資助范圍一般都比較廣,面向很多學科,因此資助的針對性不是很強,在實際資助時往往考慮申請人所在單位的隸屬系統(tǒng)而決定是否給予優(yōu)先資助。資助機構(gòu)很重視申請者的身份、所屬單位、所在地區(qū)，各資助部門一般優(yōu)先考慮本系統(tǒng)的申報者，而非申報者真正的實力，其中存在照顧因素，而非真正的公平競爭，這樣資助的結(jié)果形成各部門條塊分割，形成一個個信息孤島，造成重復投資，或投資資金分散。

（二）科研經(jīng)費管理制度設(shè)計有缺陷，貫徹執(zhí)行阻力大

在科研申報中，各類科研項目都要求編制非常詳細的項目預算表，該表主要就支出預算做明細安排，個別明細項目有上限限制，如管理費、專家咨詢費，在預算中沒有設(shè)計項目研究人員應得的報酬，僅考慮研究項目的必要開支。這樣的預算設(shè)計對研究人員而言是極其矛盾的，做科研需要耗費一定的腦力和體力勞動，付出了勞動而沒有報酬，并且高校教師有教學任務，科研不是每一位教師的唯一任務，做科研是教師用自己的課余時間進行，如果不考慮晉升職稱，教師可以選擇不做科研。所以在科研經(jīng)費管理辦法中規(guī)定勞務費不能支付給項目負責人和項目組成員是不合理的，這是違背勞動獲取報酬的基本道理的，也使項目承擔者極其不滿，所以他們總設(shè)法套取資金予以彌補，將怨氣和不滿向財務人員發(fā)泄，造成雙方信任度極低。

（三）科研項目的監(jiān)管措施單一，問責難

高校科研項目通常由校內(nèi)科研部門管理，經(jīng)費開支由財務部門管理，審計、紀檢監(jiān)察部門進行日常監(jiān)督。通常情況下，項目的啟動、中期檢查、結(jié)題驗收都是按照計劃進行的，項目完成情況憑借成果確定?？匆曂晟频墓芾沓绦颍旐椖砍霈F(xiàn)問題，例如報銷內(nèi)容不真實、學術(shù)不端等情形，通常的處理方法是停止資助、收回資金，或者在一定范圍內(nèi)通報批評等，沒有真正追究責任人的相關(guān)責任，這樣的處理沒有震懾作用。本身高校教師承擔科研項目就是錦上添花的事項，沒有這樣的任務對其影響不大或者沒有影響，所以人們存在僥幸心理，對財經(jīng)法紀不尊重。

四、加強高?？蒲薪?jīng)費管理的政策建議

根據(jù)國發(fā)[2014]11號文件規(guī)定，提出改進加強科研項目和資金管理的總體目標，希望通過深化改革，加快建立適應科技創(chuàng)新規(guī)律、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、職責清晰、科學規(guī)范、公開透明、監(jiān)管有力的科研項目和資金管理機制，使科研項目和資金配置更加聚焦國家經(jīng)濟社會發(fā)展重大需求，基礎(chǔ)前沿研究、戰(zhàn)略高技術(shù)研究、社會公益研究和重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究顯著加強，財政資金使用效益明顯提升，科研人員的積極性和創(chuàng)造性充分發(fā)揮，科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用不斷增強，為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供有力保障。為實現(xiàn)總體目標，從中央到地方各級政府相關(guān)部門，應積極推進以下內(nèi)容的建設(shè)。

（一）建立科研項目信息庫，實現(xiàn)信息共享

為了集中資金，優(yōu)化資源配置，各部委和政府直屬科研管理機構(gòu)之間應建立項目管理數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)彼此之間共享信息，避免重復投資和分散投資。從中央到地方應該統(tǒng)籌科研資金，按照科研項目類別，分別采用相應的辦法予以資助。科研活動基本可以分為基礎(chǔ)研究、應用研究及開發(fā)研究三類?；A(chǔ)研究，主要指探索客觀世界基本原理的科研活動，不以應用為目的，旨在揭示客觀事物的本質(zhì)和運動規(guī)律;應用研究，主要指針對特定目的，探索達成目標的新方法、新途徑、新原理的科研活動;開發(fā)研究，主要指為生產(chǎn)新的產(chǎn)品、材料和裝置等，在基礎(chǔ)研究、應用研究所獲得知識的基礎(chǔ)上，探索新的工藝、技術(shù)、服務規(guī)程的科研活動。對于基礎(chǔ)研究國家應不遺余力保證研究資金，無論成功與失敗，資金資助不減少；對于應用研究國家應做出綱領(lǐng)性指導，鼓勵各類資金參與投資，鼓勵研究者公開競爭，同時創(chuàng)造條件加速成果轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)其經(jīng)濟價值和社會價值以彌補研究成本；對于開發(fā)研究，應該鼓勵企業(yè)投資，國家給予適當?shù)馁Y金資助，同時加強對科研人員的鼓勵和支持，保證企業(yè)科研人員待遇不因企業(yè)效益變化而受影響。通過分類，分別建立項目數(shù)據(jù)庫，加強管理，使有限的資金用到刀刃上，減少不必要的浪費，真正提高資金的使用效益。

（二）修訂科研經(jīng)費管理辦法，尊重科研人員的勞動

不同部門的科研項目，有不同的科研經(jīng)費管理辦法，但對于經(jīng)費使用方面的規(guī)定大致相同，特別對經(jīng)費開支范圍的規(guī)定基本一致。如《國家社會科學基金項目管理辦法》（財教 [2007]30號）、《國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）專項經(jīng)費管理辦法》（財教[2006]163號）、《中央高校基本科研業(yè)務費專項資金管理暫行辦法》（財教[2009]173號等文件，對科研經(jīng)費開支范圍的規(guī)定基本一致，都沒有對研究人員的勞動報酬予以認可。這與實際情況相矛盾，盡管科研人員有責任去完成科研任務，可以得到精神上的認可，但沒有從中獲取直接的勞動回報，因而缺乏積極性和主動性，其探索創(chuàng)造的動力不足，總有怨言。因此應修改完善經(jīng)費管理辦法，從制度上認可科研人員的勞動，使其享有的勞動報酬合法化，緩解科研人員與財務人員之間的矛盾，這有利于科研人員全身心投入科研，少用心思思考怎樣獲取票據(jù)到財務部門套取經(jīng)費的問題。

（三）改進科研項目評價辦法，多角度評價科研成績

現(xiàn)在的科研項目考評驗收主要是憑借科研成果，如、論著、論文、研究報告等形式。這樣的形式對于各類學科來說是比較方便的，而且可比性強，便于操作。但是對于社會、經(jīng)濟的貢獻，這樣的評價顯得單一。對于一些前沿性的、有風險的科研項目，或許其成果沒有得到認可，或者認可但評價不高；對于一些傳統(tǒng)的研究項目，可能有較多的論文、論著產(chǎn)生。盡管從財務管理的角度看，兩類項目的經(jīng)費都在使用，沒有受到任何影響，但從他們提供的票據(jù)中會發(fā)現(xiàn)前者花的費用高于后者，但是結(jié)果社會并不予以認可，資助部門并沒有給予更高的資助，這是不合理的。根據(jù)國發(fā)[2014]11號文件，營造“鼓勵探索、寬容失敗”的環(huán)境，從中央到地方應努力改進科研項目的評價辦法，健全評價機制，一方面考核科研的最終成果，另一方面要對科研的過程進行考核。結(jié)果固然重要，但是過程也不可忽視，至少表明科研人員的工作態(tài)度，如果沒有一個肯定“工作的態(tài)度”的評價模式，勢必會產(chǎn)生投機心理、僥幸心理，這樣的學術(shù)研究是可怕的。

[1]解希民.科研經(jīng)費去哪了.國財經(jīng)報，2014年3月11日第006版,兩會特刊 .

[2]學白羽，李美珍，王孫禺.中美政府部門對高?？蒲薪?jīng)費的投入及管理方式比較.清華大學教育研究,2004年12月第25卷第6期.

[3]國務院.國務院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見,國發(fā)[2014]11號，2014年3月3日.

[4]薛二勇.中國高?？蒲薪?jīng)費管理制度改革的政策分析.北京社會科學,2014年第3期.