李祖國

（黑龍江煤礦安全監(jiān)察局，黑龍江省哈爾濱市，150001）

1 小煤礦存在的突出問題

（1）小煤礦行業(yè)管理體制不合理。目前，國家和省國資委只對國有煤礦進行行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管，而小煤礦發(fā)展規(guī)劃長期缺失，大量的小煤礦因無行業(yè)主管部門而無序地進入市場，經(jīng)歷了無序而低質(zhì)量的高速發(fā)展，雖然滿足了國家對煤炭的需求，但也造成了資源浪費、環(huán)境破壞，重特大惡性事故頻發(fā)等。

（2）小煤礦數(shù)量多、規(guī)模小。全國裝備水平差、管理能力弱、職工素質(zhì)低、作業(yè)環(huán)境差的小煤礦數(shù)量仍占全國的80%，黑龍江省30萬t／a以下小煤礦數(shù)量更是高達94.7%。

（3）小煤礦安全管理和安全基礎(chǔ)薄弱。小煤礦投資人構(gòu)成復(fù)雜，依法辦礦意識淡薄，違法辦礦、違法生產(chǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生，采煤方法落后，回采率低，專業(yè)管理人員和技術(shù)人員缺乏，從業(yè)人員素質(zhì)較低，流動性大，“三違”現(xiàn)象時有發(fā)生。

（4）小煤礦資源整合存在諸多問題。其一是一些地方整合進度較慢，存在差距。其二是一些地方對整合工作認(rèn)識不清、政策把握不準(zhǔn)，國家關(guān)閉礦井補償政策不到位，有的強行將雖然相鄰但技術(shù)上不夠合理的小煤礦整合在一起，整合方案根本無法實施，造成整合主體井和被整合井均怨氣沖天。其三是采礦審批存在 “瓶頸”。

（5）小煤礦開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境影響較大。

2 小煤礦的安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展是落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建成小康社會的重要組成部分

（1）黨和國家高度重視煤礦安全工作，強調(diào)發(fā)展不能以犧牲人的生命為代價。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記和李克強總理多次就安全生產(chǎn)事故做出重要批示，習(xí)近平總書記指出：“接連發(fā)生的重特大安全生產(chǎn)事故，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，必須引起高度重視。人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線”。更是指出安全生產(chǎn)要實行 “黨政同責(zé)”，可見黨和國家將安全生產(chǎn)工作放到多么重要的位置。

（2）我國的能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀決定了要全面、持續(xù)和協(xié)調(diào)地解決小煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展問題。我國能源結(jié)構(gòu)特點和煤炭工業(yè)發(fā)展規(guī)劃對小煤礦提出了更高的要求?！笆晃濉逼陂g，全國煤礦淘汰落后產(chǎn)能成效顯著。全國累計關(guān)閉小煤礦9616處，淘汰落后產(chǎn)能5.4億t／a。2010年，產(chǎn)能30萬t／a以下小煤礦減少到1萬處以內(nèi)，產(chǎn)量比重由2005年的45%下降到22%。煤炭工業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃提出：“到2015年末，產(chǎn)能30萬t／a以下小煤礦控制在6億t／a以內(nèi)，占全國總能力的15%。全國煤礦采煤機械化程度達到75%以上?！币陨媳砻鳎∶旱V在我國煤炭能源結(jié)構(gòu)中還將占有一定的比例，且煤礦數(shù)量還將十分龐大，因此，必須全面、持續(xù)和協(xié)調(diào)地解決小煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展問題，才能為全面建成小康社會創(chuàng)造條件。

（3）小煤礦安全生產(chǎn)狀況和形勢決定了要 “以人為本”解決小煤礦安全生產(chǎn)問題。當(dāng)前我國小煤礦安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故起數(shù)、死亡人數(shù)在全國事故總量中的比例始終最高。二是非法違法生產(chǎn)現(xiàn)象依然嚴(yán)重。三是小煤礦超層越界開采造成的事故仍較嚴(yán)重。四是企業(yè)內(nèi)部用工混亂，從業(yè)人員素質(zhì)差，違章操作時有發(fā)生。五是瞞報事故仍時有發(fā)生。上述事實說明只有保護好、維護好300萬人小煤礦從業(yè)人員的人身安全和職業(yè)健康才是真正實現(xiàn)了全面建成小康社會的目標(biāo)。

（4）小煤礦安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展是社會主義生態(tài)文明建設(shè)的需要。科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是經(jīng)濟與社會的發(fā)展要全面，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展要協(xié)調(diào)，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境的關(guān)系。小煤礦對環(huán)境的影響主要是煤矸石隨意拋棄、閉礦坑土地?zé)o人治理，煤礦瓦斯、二氧化碳等大量廢氣隨意排入空中而不加以利用，采煤引起的地表沉陷無人治理和補償?shù)?，這些問題不解決就達不到社會主義生態(tài)文明建設(shè)的要求。

（5）小煤礦安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展是社會主義和諧社會建設(shè)的需要。當(dāng)前小煤礦安全生產(chǎn)中存在的不和諧因素主要體現(xiàn)，一是大多數(shù)小煤礦投資人只為煤礦主要管理人員和特種作業(yè)人員的培訓(xùn)、醫(yī)療保險和社會保險買了單，絕大多數(shù)從業(yè)人員卻無法享受這應(yīng)該有的待遇。二是很少有小煤礦為從業(yè)人員進行職業(yè)衛(wèi)生健康體檢，使從業(yè)人員的職業(yè)病鑒定無據(jù)可查。三是政府的硬性關(guān)閉政策讓大部分小煤礦投資人無心考慮后續(xù)發(fā)展，只是抱著應(yīng)付一天是一天的心理組織生產(chǎn)，且對政府的相關(guān)整合關(guān)閉政策不理解，從而影響了社會主義和諧社會建設(shè)的進程。

3 小煤礦安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的建議與對策

（1）切實轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，增強小煤礦實現(xiàn)安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的信心和決心。黨中央國務(wù)院高度重視煤礦安全生產(chǎn)工作，要求堅守發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價的紅線，黨的十八大報告再次重申了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，《國務(wù)院關(guān)于堅持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》（國發(fā) 〔2011〕40號），《煤炭工業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃》及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》（國辦發(fā) 〔2013〕99號）等均對小煤礦安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展提出了具體要求。因此，要認(rèn)清形勢，解放思想，根據(jù)各地小煤礦發(fā)展現(xiàn)狀，實事求是地加快轉(zhuǎn)變小煤礦發(fā)展方式，樹立安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的理念和信心。

（2）緊緊抓住內(nèi)因是變化的依據(jù)，指導(dǎo)小煤礦落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

三是農(nóng)民水費支出減少，促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。水價改革實施后，農(nóng)戶的平均水費支出由30.58元/畝降至20.7元/畝。當(dāng)陽市半月燎原項目區(qū)實施前，水費畝支出51元，占畝均純收益的9%。項目實施后，水費畝支出28.5元，占畝均純收益的3.5%。

①認(rèn)真落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。小煤礦必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)、規(guī)章制度與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，依法依規(guī)加強安全生產(chǎn)，加大安全投入，健全安全管理機構(gòu)，加強班組安全建設(shè)，保持安全設(shè)備設(shè)施完好有效。主要負責(zé)人、實際控制人要切實承擔(dān)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的責(zé)任，嚴(yán)格落實煤礦礦長責(zé)任制度，帶頭執(zhí)行入井帶班制度，加強現(xiàn)場安全管理。強化企業(yè)技術(shù)負責(zé)人技術(shù)決策和指揮權(quán)。企業(yè)主要負責(zé)人、安全管理人員、特種作業(yè)人員一律經(jīng)嚴(yán)格考核、持證上崗。企業(yè)用工要嚴(yán)格依照勞動合同法與職工簽訂勞動合同，職工必須全部經(jīng)培訓(xùn)合格后上崗。

②強化企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)。要把煤礦安全基礎(chǔ)作為煤礦整體工作的重中之重，切實加強煤礦安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和制度建設(shè)，規(guī)范管理，全面做到崗位達標(biāo)和企業(yè)達標(biāo)。

③嚴(yán)格瓦斯治理。要高度重視和加強瓦斯防治、防突工作，按照“通風(fēng)可靠、抽采達標(biāo)、監(jiān)控有效、管理到位”的總要求做好瓦斯治理工作。

④關(guān)心煤礦工人的生命、健康和生活。要把礦工當(dāng)兄弟、當(dāng)親人對待，帶著感情抓安全，做到生命、健康有保障。要不斷改善工作環(huán)境和條件，不斷加強塵肺病等職業(yè)病的防治工作，對每個礦工都要建立健康檔案，定期查體，做好康復(fù)治療。

（3）緊緊抓住外因是變化的條件，充分發(fā)揮政府監(jiān)管監(jiān)察的促進作用。

①加強小煤礦行業(yè)管理。各省級政府要建立健全小煤礦行業(yè)管理機構(gòu)，配齊人員，結(jié)合國家行業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定本地區(qū)小煤礦行業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格辦礦和管礦標(biāo)準(zhǔn)，加強煤炭資源開發(fā)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、經(jīng)營及生態(tài)保護等全過程管理。推動加快煤礦整頓關(guān)閉、技改和兼并重組，依法依規(guī)淘汰落后技術(shù)裝備和工藝，改善安全生產(chǎn)條件，提高小煤礦安全保障能力。

②強化地方安全監(jiān)管責(zé)任。地方各級人民政府要健全完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，把安全生產(chǎn)作為衡量地方經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、文明建設(shè)成效的重要指標(biāo)，切實履行屬地管理職責(zé)，特別是對轄區(qū)內(nèi)小煤礦實施嚴(yán)格的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和管理。嚴(yán)格落實安全生產(chǎn) “黨政同責(zé)”制度。探索建立以縣（區(qū)）為單位的小煤礦從業(yè)人員服務(wù)中心，負責(zé)小煤礦從業(yè)人員培訓(xùn)、健康體檢，協(xié)調(diào)簽訂勞動合同、辦理醫(yī)療保險和社會保險等工作，未經(jīng)培訓(xùn)、未進行健康體檢、未簽訂勞動合同、未辦理醫(yī)療保險和社會保險的一律不準(zhǔn)進入煤礦井下作業(yè)，對違反規(guī)定的小煤礦要停產(chǎn)整頓。

③加大監(jiān)察執(zhí)法力度。落實 “查大系統(tǒng)、治大隱患、防大事故”的監(jiān)察方針和 “嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、重細節(jié)、依程序、求閉合”的執(zhí)法要求，把對礦井要害系統(tǒng)的監(jiān)察擺在重要位置，集中兵力，實行解剖式監(jiān)察。在災(zāi)害嚴(yán)重地區(qū)實行覆蓋式監(jiān)察。把瓦斯防治、水害和火災(zāi)治理監(jiān)察作為重點，把監(jiān)察執(zhí)法工作與地方政府的 “打非治違”工作結(jié)合起來，推進聯(lián)合執(zhí)法和示范性監(jiān)察。強化對地方政府的監(jiān)督指導(dǎo)。

（4）統(tǒng)籌兼顧國家、小煤礦和從業(yè)人員的關(guān)系，促進和諧社會建設(shè)。

按照有利于保護國家資源、有利于保護私營小煤礦投資主體的權(quán)益、有利于保護廣大從業(yè)人員生命安全和職業(yè)健康的原則，統(tǒng)籌兼顧國家、小煤礦和從業(yè)人員的關(guān)系，促進和諧社會建設(shè)。

①各?。▍^(qū)）要在掌握地方煤炭資源保有量，考慮地方財政對煤炭經(jīng)濟的長期依存度和國家關(guān)井目標(biāo)以及安全生產(chǎn)要求的前提下，由各省級政府牽頭，協(xié)調(diào)國土資源、煤炭行業(yè)管理、煤礦安全監(jiān)管、煤礦安全監(jiān)察以及公安、工商等部門，制定符合科學(xué)發(fā)展觀要求的煤炭行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)范小煤礦科學(xué)發(fā)展。

②對現(xiàn)有規(guī)劃區(qū)內(nèi)的煤礦，國土資源部門應(yīng)盡快核實剩余儲量，煤炭行業(yè)管理部門將小煤礦按能整合其它煤礦、能被其它煤礦整合和既不能整合其它煤礦又不能被整合的煤礦等進行分類，制定合法依規(guī)的整合關(guān)閉方案，有理、有序?qū)嵤┬∶旱V的關(guān)閉與整合，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，采取分類治之的對策促使小煤礦向規(guī)模化、機械化發(fā)展。

③嚴(yán)格執(zhí)行國辦發(fā) 〔2013〕99號文件要求，對經(jīng)停產(chǎn)整頓仍不符合要求的要依法予以關(guān)閉，若該關(guān)閉小煤礦是資源枯竭煤礦，要立即啟動關(guān)閉、補償及復(fù)墾程序；若該關(guān)閉小煤礦是規(guī)劃區(qū)內(nèi)的資源豐富的礦井，要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況，決定實施關(guān)閉還是啟動掛牌拍賣，若掛牌拍賣要引導(dǎo)有資金、重安全、有專業(yè)管理團隊的投資人進入。

④對具備安全生產(chǎn)條件的資源枯竭礦井和核定生產(chǎn)能力低于9萬t／a、又無法實現(xiàn)整合與擴建的礦井，要本著保護國家資源不受損失、保護私營經(jīng)濟利益不受損害的原則，根據(jù)礦井采礦證剩余資源量及核定生產(chǎn)能力，確定礦井的最后開采期限。在最后開采期限，必須嚴(yán)格按開采作業(yè)規(guī)程和回撤路線開采，各級監(jiān)管部門要嚴(yán)格檢查、嚴(yán)防死守，到期后無論是否采完都要關(guān)閉礦井、沒收相關(guān)證照。

⑤要切實保護小煤礦從業(yè)人員的生命安全和身體健康。各級監(jiān)管監(jiān)察部門在新建、改建礦井的安全準(zhǔn)入審查和對現(xiàn)有生產(chǎn)礦井的檢查中，必須兼顧廣大小煤礦從業(yè)人員的培訓(xùn)、健康體驗、醫(yī)療保險及社會保險問題，切實保護小煤礦從業(yè)人員的權(quán)益，體現(xiàn)執(zhí)政為民的理念。

綜上所述，小煤礦安全發(fā)展、 科學(xué)發(fā)展的對策是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌兼顧國家（政府）、企業(yè)（小煤礦）和個人（從業(yè)人員）關(guān)系，緊緊抓住內(nèi)因是變化的依據(jù)，外因是變化的條件，外因通過內(nèi)因而起作用的觀點，指導(dǎo)小煤礦落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，充分發(fā)揮政府監(jiān)管監(jiān)察的促進作用。

［1］杜進棟.關(guān)于完善中國特色煤礦安全監(jiān)察體制的思考 ［J］.中國煤炭，2013（11）

［2］桑志彪.鄭煤集團安全文化體系創(chuàng)建與探索 ［J］.中國煤炭，2013（9）