沈宇翔
(杭州市余杭區(qū)林業(yè)水利局,浙江 杭州 311100)
水是生命之源,生產(chǎn)之要,生態(tài)之基。保護水資源,防治水污染,對保障水資源可持續(xù)開發(fā)利用,建設水生態(tài)文明社會,實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與資源、環(huán)境的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
實行最嚴格的水資源管理對余杭區(qū)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義,有助于破解資源環(huán)境困境,轉變經(jīng)濟發(fā)展方式,率先確立經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的模式。為此結合余杭區(qū)特點,對最嚴格水資源管理在余杭區(qū)實行進行深入探析,通過加快實施最嚴格水資源管理制度,全面推進節(jié)水型社會建設,破解面臨的各種水資源問題[1]。
2012年,余杭區(qū)水資源總量13.1億m3,其中地表水占87%,人均水資源占有量為1080m3,是浙江省人均水資源的60%,全國人均水資源的51%,屬中度缺水地區(qū)。
余杭區(qū)總用水量6.2億m3(不含環(huán)境配水)。以農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水為主,分別占總用水量的47%、34%。余杭區(qū)現(xiàn)狀用水水平總體上不高,萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、畝均灌溉用水量等主要用水水平指標遠高于其它用水先進地區(qū),而根據(jù)余杭區(qū)未來經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢,經(jīng)濟總量及各項經(jīng)濟社會指標增長較快,對余杭區(qū)的水資源保障帶來很大壓力。
余杭區(qū)水質情況不容樂觀,水環(huán)境總體情況為:西部東苕溪水系水質較好,東部運河水系和上塘河水系污染嚴重,水質較差。根據(jù)主要河流水質監(jiān)測情況,水質為劣V類河流所占比例達52.0%,劣于III類的達82.0%。受河流水質影響,苕溪飲用水源地面臨的污染風險較大。目前,影響余杭區(qū)水質的污染物主要有工業(yè)污染物、城鎮(zhèn)生活污水等點源污染物以及農(nóng)村生活污水、畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖等面源污染,同時,入境水質差也逐漸成為影響余杭區(qū)河流水質的重要原因。
近年來,余杭區(qū)在水資源開發(fā)利用、治理保護工作中做了大量探索,取得了顯著的成績。但隨著余杭區(qū)進入城市化的加速期、經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的跨越期,經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾對水資源保障能力、水環(huán)境提出了更高、更新的要求。與之相比,對照最嚴格水資源管理和節(jié)水型社會建設的要求,余杭區(qū)在水環(huán)境保護、水資源管理等方面還存在不少問題。
根據(jù)余杭區(qū)現(xiàn)狀用水水平分析,其人均綜合用水量、萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值取水量等用水指標均高于浙江省平均水平,遠高于用水水平較高的其它地區(qū),用水水平總體不高,依據(jù)浙江省節(jié)水型社會建設對全區(qū)的總體要求,以及余杭區(qū)水資源賦存情況,余杭區(qū)的用水水平亟待提升。
水生態(tài)環(huán)境仍然是余杭區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié),水環(huán)境形勢依然嚴峻,尤其是運河、上塘河水系水體環(huán)境質量較差。運河水系、上塘河水系受區(qū)內污染物和上游杭州入境污染物影響,部分河段呈現(xiàn)污染指標增加的趨勢,同時,苕溪的飲用水源也存在很多不安全因素。全區(qū)21個水功能區(qū)現(xiàn)狀水質達標的僅有6個,水環(huán)境狀況不容樂觀。
目前余杭區(qū)從事水資源管理的專職人員3人,不能滿足余杭區(qū)節(jié)水型社會建設、實行最嚴格水資源管理工作的需要,人員配備需要加強。同時,水資源管理工作涉及很多技術管理,具有較強的專業(yè)性。按照國家及省相關文件要求,余杭區(qū)的管理體制需要理順,其工作機制需要完善。
水資源管理相關法律法規(guī)、政策性文件中明確總量控制和定額管理制度、計劃用水管理制度、監(jiān)測計量制度等,在水資源管理工作中尚未全部落實到位。節(jié)水約束機制、激勵機制、保障機制有待進一步完善。
根據(jù)全國和浙江省實行最嚴格水資源管理制度,以及杭州市對余杭區(qū)2015年最嚴格水資源管理制度考核指標要求,以最嚴格水資源管理制度的 “三條紅線”為基本構架[2],到2015年余杭區(qū)最嚴格水資源管理制度目標為:用水總量6.3億m3(不含生態(tài)環(huán)境及配水),生活和工業(yè)用水量3.4億m3;較2010年,萬元GDP用水量下降35%,萬元工業(yè)增加值用水量下降35%;農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.6;6個重要水功能區(qū)達標率在67%以上;城鎮(zhèn)供水水源地水質達標率100%;行政河流交接斷面水質保護按照浙江省生態(tài)省建設考核要求執(zhí)行[3]。
根據(jù)最嚴格水資源管理制度的 “三條紅線、四項制度”要求,余杭區(qū)實行最嚴格水資源管理制度從用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)管理以及保障體制建設4個方面建立相關制度,實施相關工程措施[4]。
根據(jù)國家及省最嚴格水資源管理制度中關于用水總量的要求,用水總量控制著重于管理和制度建設,主要包括水資源論證、取用水總量控制管理、地下水管理、取水許可制度、水資源有償使用制度等方面,對照余杭區(qū)水資源管理方面存在的問題,余杭區(qū)應著重從以下5個方面加強水資源管理工作,落實用水總量控制的要求。
3.1.1 嚴格執(zhí)行取水許可和水資源論證制度
依據(jù) 《建設項目水資源論證管理辦法》,凡新建水廠及用水大戶都要進行水資源論證,論證通過后方可進行建設項目審批;制訂 《余杭區(qū)取水管理辦法》,規(guī)范總量控制下的取水許可管理制度,實現(xiàn)工業(yè)企業(yè)取水許可管理的全覆蓋;加強日常監(jiān)督檢查的執(zhí)行力度,確保取水許可的全面落實;強化取水許可證有效期管理,對到期的用水戶督促其申請延長取水期限或監(jiān)督其停止取水。
3.1.2 嚴格執(zhí)行計劃用水制度
在用水總量控制下,依照行業(yè)定額、水平衡測試結果等,指導用水單位制訂用水計劃;依照核定的用水計劃進行用水實時管理,實現(xiàn)總量控制與定額管理的對接;加大計劃用水監(jiān)管力度,對未取得用水計劃指標或臨時用水計劃指標的非生活用水戶,通過督促補辦手續(xù)、處罰、停止供水等手段加強管理。
3.1.3 實行超定額累進加價制度
按照 “定額用水、差別水價、超額累進加價”的原則,以行業(yè)用水定額和水平衡測試結果作為定額制定的依據(jù),實行定額內用水平價、超定額超計劃用水累進加價,促進節(jié)約用水。
3.1.4 切實規(guī)范水資源費征收和管理
結合余杭區(qū)水資源費征收情況,進一步完善 《余杭區(qū)水資源費征收管理辦法》,規(guī)范水資源費的征收、使用與管理,爭取區(qū)財政支持,保障水資源費主要用于水資源的節(jié)約、保護與管理。
3.1.5 加強地下水管理
實行地下水取用水總量和水位雙指標控制;在劃定地下水超限采區(qū),禁止農(nóng)業(yè)、工業(yè)建設項目和服務業(yè)取用地下水,深層承壓地下水原則上只能作為應急和戰(zhàn)略儲備水源,依法規(guī)范機井建設審批管理,限期關閉在城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內的自備水井,通過集中供水,嚴格控制地下水開采,逐漸恢復地下水位,減少水質污染的隱患。
開展各行業(yè)產(chǎn)業(yè)節(jié)水是落實用水效率控制的主要抓手,工業(yè)、農(nóng)業(yè)作為余杭區(qū)的主要用水戶,針對目前在用水水平上存在的問題,應結合余杭區(qū)實際,由區(qū)政府牽頭,會同住建、經(jīng)信、農(nóng)業(yè)等有關部門開展余杭區(qū)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活等節(jié)水現(xiàn)狀全面調查,在摸清節(jié)水現(xiàn)狀基礎上,重點從產(chǎn)業(yè)結構調整、節(jié)水技術改造、節(jié)水管理、節(jié)水型載體建設等幾個方面開展節(jié)水工作。
產(chǎn)業(yè)結構調整著重于農(nóng)業(yè)和工業(yè)結構調整,農(nóng)業(yè)種植結構調整應立足于確保完成糧食生產(chǎn)目標任務,重點發(fā)展徑山茶、塘棲枇杷、生態(tài)竹業(yè)等經(jīng)濟價值高、節(jié)水水平高的作物。工業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整以實施工業(yè)結構轉型升級為方向,限制高耗水行業(yè)發(fā)展,積極發(fā)展低能耗、高附加值的產(chǎn)業(yè)。
節(jié)水技術改造方面,農(nóng)業(yè)著重于推廣噴微灌和地下管道灌溉等高效節(jié)水灌溉管理技術;工業(yè)著重于推行企業(yè)清潔生產(chǎn),改進生產(chǎn)工藝等;城鎮(zhèn)公共著重于對老舊供水管網(wǎng)的更顯改造。
節(jié)水管理方面,進一步完善用水計量制度。對取水、用水設施都必須安裝計量設施,嚴格按計劃供水。制定《余杭區(qū)工業(yè)企業(yè)用水管理指導意見》,明確生產(chǎn)過程中所涉及的用水管理相關規(guī)章制度。加強用水定額管理,對年用水量大于5萬m3取用水大戶實行實時監(jiān)控。
對重點用水單位實行全過程監(jiān)管,以面積超過133.3 hm2(2000畝)的灌區(qū)作為農(nóng)業(yè)重點用水監(jiān)控單位,進行用水和排水監(jiān)測;以年用水量超過3萬m3的工業(yè)企業(yè)作為重點工業(yè)用水監(jiān)控單位,進行用水效率監(jiān)測和跟蹤監(jiān)控,定期開展水平衡測試工作。
節(jié)水型載體建設方面,結合 《浙江省節(jié)水型社會載體建設與考核標準》,制定 《余杭區(qū)節(jié)水型企業(yè) (單位)和社區(qū)考評實施細則》,推進節(jié)水型載體單元創(chuàng)建活動。對通過考核認定為節(jié)水型單元載體的單位,進行宣傳公示、直接獎勵、先進個人評選等激勵,把節(jié)水型載體建成公眾有效參與的平臺。
水環(huán)境和水生態(tài)問題作為余杭區(qū)現(xiàn)狀面臨的主要問題,是實行最嚴格水資源管理制度需要重點解決的問題。水功能區(qū)和飲用水水源地作為實施水環(huán)境整治和水生態(tài)保護的主要對象,結合余杭區(qū)面臨的水環(huán)境問題,從水環(huán)境管理制度建設、水環(huán)境綜合整治、飲用水源地保護等方面落實水功能區(qū)限制納污控制制度。
管理制度方面,一是制訂 《余杭區(qū)水功能區(qū)管理實施辦法》,明確區(qū)級部門及各鎮(zhèn) (街)政府的具體職責和監(jiān)督權利,明確保護目標、措施和規(guī)范性活動。二是結合 “清水治污”行動,實行河道 “河長制”制度,強化過程實施和結果考核,制定河流交接斷面水質定期監(jiān)測通報制度。
水環(huán)境綜合整治方面,一是加快截污納管與城區(qū)雨污分流工程建設,2013—2015年建設完成污水管網(wǎng)218km,泵站10座。二是推進生態(tài)河道整治工程,按照建設生態(tài)文明、人水和諧的要求,以中小河流重點縣試點河流綜合整治為重點,深入推進清水河道建設。三是完善河道配水體系,在嚴格控制工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染和生活污染基礎上,通過配水體系建設,調活水體,有效改善河道水質,營造水景觀,共建生態(tài)城市、綠色城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村。
飲用水源地保護方面,一是切實加強水源地保護。東苕溪流域是杭州市重要的飲用水源地,也是余杭區(qū)唯一的飲用水源地,對水源地實施保護工程尤為重要。通過生態(tài)治理工程 (農(nóng)村生活污水處理、農(nóng)村垃圾固廢處置、畜禽養(yǎng)殖污染治理、農(nóng)田徑流污染治理)、生態(tài)保護工程 (河岸生態(tài)防護、水源涵養(yǎng)林)、生態(tài)修復工程 (礦山治理)等措施,各部門分工合作,維護余杭區(qū)水源地水質安全。二是建立起集中式飲用水水源保護區(qū)生態(tài)補償機制。制定 《余杭區(qū)集中式飲用水水源保護生態(tài)補償機制實施意見》,明確補償資金的籌集、生態(tài)補償?shù)膬热?、補償資金的使用管理和適用范圍,建立長期穩(wěn)定的生態(tài)補償機制。
基礎能力建設作為落實最嚴格水資源管理保障制度建設的主要工作,對三條紅線工作的實施成效有著直接的影響。結合余杭區(qū)水資源建設和管理現(xiàn)狀,為有效落實、監(jiān)督以上工作,應著重從管理機構建設、監(jiān)測能力建設、信息化能力建設、科技支撐等方面入手。
管理機構建設應主要成立余杭區(qū)實施最嚴格水資源管理工作領導小組,確定小組成員組成及各自職責,同時進一步健全和完善節(jié)水管理組織,加強余杭區(qū)節(jié)水辦的職能,完善節(jié)水管理網(wǎng)絡,制定管理制度。
監(jiān)測體系建設主要加強地下水的監(jiān)測,目前余杭區(qū)在取用水監(jiān)測、飲用水水質監(jiān)測、水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等已做了大量工作,但對地下水監(jiān)測相對薄弱,所以應著重加強地下水的監(jiān)測。
信息化能力建設應致力于建立由自動化監(jiān)測系統(tǒng)與水務信息化管理組成的水務信息中心,一方面實現(xiàn)水質、水量的在線自動監(jiān)測,另一方面實現(xiàn)供水區(qū)域所有用水戶的有關用水量、水費等信息的統(tǒng)一管理。
科技支撐體系建設應重點主要河道水庫水體納污能力研究、水源地生態(tài)修復示范研究和典型企業(yè)用水效率控制研究等多個專題的研究,對節(jié)水和水環(huán)境改善工作提供技術支撐。
余杭區(qū)通過落實以上各項工程和非工程措施,預期在節(jié)水、經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境等方面能夠取得良好的效果。各項措施實施后能夠顯著提高區(qū)域用水效率和效益,使得區(qū)域用水總量得到有效控制,最終實現(xiàn)在人口、城鎮(zhèn)化、國民經(jīng)濟等快速增長的情景下,區(qū)域用水總量保持低速、緩慢增長;能夠提高灌溉、供水保證率和供水品質,同時通過改善河流水質也能夠為下游經(jīng)濟社會、生活用水提供保障;能夠從根本上促進經(jīng)濟增長方式的轉變,促進城鄉(xiāng)一體化建設和經(jīng)濟又快又好的發(fā)展;能夠增強水污染處理能力,減少污染物排放量,提高水環(huán)境承載能力。
[1]孫雪濤.貫徹落實中央一號文件實行最嚴格水資源管理制度[J].中國水利,2011 (06):33-34.
[2]中華人民共和國國務院.國發(fā) 〔2012〕3號關于實行最嚴格水資源管理制度的意見 [R].北京:中華人民共和國國務院,2012.
[3]浙江省人民政府.浙政發(fā) 〔2012〕107號浙江省人民政府關于實行最嚴格水資源管理制度全面推進節(jié)水型社會建設的意見[R].杭州:浙江省人民政府,2012.
[4]浙江省水利廳.浙水保 [2013]21號浙江省縣 (區(qū)、區(qū))節(jié)水型社會建設工作方案編制大綱 (試行)[R].杭州:浙江省水利廳,2013.